Вплив припинення діяльності політичних партій на спроможність місцевого врядування в умовах воєнного стану

Матеріал створено в рамках проєкту “Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні”, що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

 

Заборона проросійських партій не призвела до кризи управління у місцевих радах, де ці політичні сили мали значне представництво. Втім, оскільки замінити вибулих депутатів від таких партій неможливо, деякі громади вже зараз опинилися в ситуації нестійкого кворуму, що інколи значно ускладнює прийняття рішень. Такий “кадровий дефіцит” посилює ціну кожного голосу, роблячи ради вразливими до ситуативних домовленостей, що може впливати на якість управління в умовах війни.

Органи місцевого самоврядування України працюють уже понад 5 років із моменту обрання у 2020 році. Безперервність їхньої роботи є частиною загального курсу держави на збереження демократичного врядування та виконання євроінтеграційних зобов’язань. Хоча окремим рішенням Верховна Рада закріпила повноважність місцевих рад в умовах війни, тривала відсутність оновлення їхнього складу призводить до інституційної втоми. Безпекові виклики та скорочення кількості депутатів обмежують функціональність ОМС.

Строки проведення наступних місцевих виборів залишаються невизначеними. Поточні підходи до організації повоєнного виборчого процесу передбачають призначення загальнодержавних виборів не раніше ніж за 6 місяців після припинення або скасування воєнного стану. Такий період є обґрунтованим з огляду на безпекові й організаційні виклики, однак він також означає подальшу роботу місцевих рад у нинішньому складі протягом невизначеного часу.

Саме тому з’являються законодавчі ініціативи, спрямовані на забезпечення стабільності роботи органів місцевого самоврядування. Зокрема, законопроєкт №14405 пропонує встановити особливості діяльності рад під час воєнного стану і протягом 6 місяців після його завершення.

Громадянська мережа ОПОРА дослідила, як органи місцевого самоврядування виконують свої повноваження в умовах воєнного стану. Предметом аналізу стали повноважність і фактична функціональність 46 місцевих рад, сформованих за пропорційною системою, в складі яких є значна кількість депутатів, обраних від нині заборонених партій.

Ключові висновки

• На місцевих виборах 2020 року від нині заборонених партій було обрано 4188 депутатів рад різних рівнів — близько 10% від усіх обраних депутатів.
• З-поміж заборонених партій найбільше місцевих депутатів мала “Опозиційна платформа — За життя” — 3893. Від “Опозиційного блоку” було обрано 198 депутатів, “Партії Шарія” — 45, “Блоку Володимира Сальдо” — 35, “Лівої опозиції” — 12 та партії “Наші” — 5. Загалом після виборів 2020 року у 30 місцевих радах 50% і більше депутатів обралися від нині заборонених партій. Ще у 84 радах таких депутатів було від 33% до 50%. 
• Із 30 рад, де присутність депутатів від нині заборонених партій була найвищою, функціональними залишаються лише 6. Із 84 рад, де частка таких депутатів становила від 33% до 50%, продовжують працювати 39. Переважно припинення роботи пов’язане або з окупацією громади, або з неможливістю ради зібратися на засідання. В таких умовах функції управління громадою покладають на військові адміністрації.
• ОПОРА дослідила роботу 46 місцевих рад у 14 областях (переважно адміністративні центри районів), де кількість депутатів від заборонених політичних партій становила 11% і більше. Із вибірки виключено ради, які не функціонують через окупацію або передачу повноважень військовим адміністраціям, а також Харківську міську раду через ненадання узагальнених даних.
• У жодній із 46 досліджених рад кількість чинних депутатів не опустилася нижче половини від загального складу. Найменше депутатів у Конотопській (73%), Баштанській (80%) та Покровській (85%) міських радах.
• Заборона діяльності проросійських партій не призвела до масового складання мандатів: у відібраних радах повноваження припинили близько чверті депутатів, обраних від заборонених партій.
• Загалом від початку каденції в проаналізованих радах достроково припинили повноваження 305 депутатів (19% від загальної кількості). 
• Найбільша частка дострокового припинення повноважень в обраних радах припадає на “ОПЗЖ” (27,9%), “Слугу народу” (15,4%), “Європейську Солідарність” (9,8%), “За майбутнє” (6,9%) і “Батьківщину” (6,2%).
• Пік дострокового припинення повноважень зафіксовано у 2023 році. Ймовірно, він пов’язаний із забороною проросійських політичних партій та введенням обмежень на виїзд депутатів за кордон. У переважній більшості випадків повноваження депутатів припиняють шляхом добровільного складення мандата. Інші підстави (несумісність посад, смерть або загибель, відкликання, судові рішення) є поодинокими.
• Ключову роль у підтриманні повноважності рад відіграє механізм заміщення депутатів. На момент дослідження для доукомплектування рад до повного складу бракує 97 депутатів (близько 6%). За період каденції відбулося 210 заміщень, найбільше — у Богодухівській і Конотопській (по 16), Запорізькій (12), Новгород-Сіверській (11) та Кельменецькій (10) радах. У 2022 році зафіксовано найменше заміщень (22), у 2023 — найбільше (52).
• Попри збереження повноважності досліджених рад, фактично частина депутатів не відвідують засідань: у середньому в 2025 році на засіданнях були присутні близько двох третин депутатів. У 12 громадах відвідуваність перевищує 70%, у 29 — перебуває в межах 60–70%, у 5 — є нижчою за 60%.
• Найнижчі показники середньої участі депутатів у сесіях зафіксовані у Бессарабській (54,81%), Конотопській (57,37%), Вільнянській (57,69%), Берестинській (58,30%) та Чернігівській (58,93%) радах, де рівень присутності наближається до мінімально допустимого кворуму.
• У частині громад проблема відвідуваності вже переходить у кризу ухвалення рішень: у Миколаївській, Чернігівській та Вільнянській міських радах фіксуються зриви та перенесення засідань через відсутність кворуму.
• Більшість рад продовжують працювати в очному режимі, а дистанційні та змішані форми використовують обмежено. Часто онлайн-участь у засіданнях рад не врегульована їхніми регламентами, що ускладнює роботу депутатів, які перебувають за межами громади, зокрема залучені до Сил оборони.
• Різний підхід, сформований ЦВК до заміщення депутатів у разі заборони та саморозпуску партій, сприяє збереженню повноважності більшості рад в умовах воєнного стану, однак не заповнює законодавчої прогалини, яка, відповідно до ст. 92 Конституції України, може бути подолана лише рішенням парламенту.
• Правовий статус депутатських фракцій заборонених партій в органах місцевого самоврядування невизначений. Дослідження показало різні практики функціонування таких фракцій: від саморозпуску до фактичного збереження або невизначеного статусу. 

Методологія і географія дослідження

Після місцевих виборів 2020 року в Україні сформувалися два типи місцевих рад: обрані за мажоритарною виборчою системою й обрані за пропорційною системою з відкритими списками. Мажоритарну систему використовували у громадах, де кількість виборців не перевищувала 10 тисяч осіб. Особливості функціонування таких рад в умовах воєнного стану ОПОРА вже проаналізувала на прикладі Одеської, Чернігівської та Волинської областей.

Інші місцеві ради — у громадах із кількістю виборців понад 10 тисяч, а також районні й обласні ради — формувалися за пропорційною системою з відкритими партійними списками. Однією з ключових переваг цієї моделі є її більша стійкість у надзвичайних ситуаціях, зокрема в умовах воєнного стану, оскільки вона дозволяє заміщувати вибулих депутатів без проведення проміжних виборів.

Водночас після заборони діяльності низки політичних партій ротація частини депутатів стала неможливою. Під час формування вибірки дослідження основним критерієм відбору громад стала висока частка депутатів, обраних від заборонених політичних партій, оскільки саме в таких радах ризики втрати повноважності та зниження функціональної спроможності є найбільш імовірними.

Для аналізу впливу заборони політичних партій на місцеве врядування до вибірки було включено місцеві ради, де частка депутатів від заборонених партій становила 11% і більше від загального складу. Також ми додали до вибірки дві ради з дещо нижчим рівнем представленості таких депутатів — Чернігівську міську раду (9,52% депутатів від “ОПЗЖ”) та Корюківську міську раду (7,69% депутатів від “ОПЗЖ”) — оскільки їх адміністративні центри мають статус центрів районів. 

Найбільшою частка депутатів від заборонених політичних партій серед досліджених рад була в Полянській сільській (Закарпатська область), Березнегуватській селищній (Миколаївська область) та Болградській міській громадах (Одеська область), де такі депутати становили 46%, а також Миколаївська міська рада, у якій було 40% депутатів від заборонених партій.

Територіально вибірка дослідження охоплює всю територію України з фокусом на громадах — адміністративних центрах районів, у радах яких представлені 11% і більше депутатів від заборонених політичних партій. Вибірку було розширено за рахунок інших громад із високою концентрацією таких депутатів. У підсумку вибірка складається з 46 громад, які територіально охоплюють 14 областей України: Одеську, Миколаївську, Житомирську, Сумську, Дніпропетровську, Харківську, Чернігівську, Київську, Запорізьку, Кіровоградську, Чернівецьку, Вінницьку, Хмельницьку та Закарпатську області. 40 громад у вибірці є міськими, 4 — селищними, 2 — сільськими. Повний перелік усіх рад, що увійшли до вибірки дослідження, наведений у додатку. 

Вибірка не охоплює місцевих рад, які не функціонують у зв’язку з тимчасовою окупацією територій або повноваження яких передані військовим адміністраціям. 

Дослідження відбувалося протягом жовтня-листопада 2025 року шляхом отримання відповідей на офіційні запити на доступ до публічної інформації, комунікації з посадовими особами органів місцевого самоврядування й аналізу інформації з відкритих джерел.

Загалом переважна більшість громад належно відреагували на запити ОПОРИ й надали необхідну інформацію. Винятком стала Харківська міська рада, яка повідомила, що значна частина запитуваних відомостей міститься у протоколах пленарних засідань ради, тож надання інформації потребує копіювання значного обсягу матеріалів. У зв’язку з цим рада заявила про необхідність відшкодування витрат на копіювання, друк, сканування й комп’ютерну обробку документів. Оскільки інші громади безперешкодно надали зведену статистичну інформацію у відповідь на ідентичні запити, ми вилучили з вибірки Харківську міську раду.

Представленість заборонених партій у місцевих радах

На місцевих виборах 2020 року від нині заборонених партій було обрано 4188 депутатів рад різних рівнів — близько 10% від загальної кількості. На момент обрання гендерний розподіл засвідчував переважання чоловіків (63%) над жінками (37%). Утім, через ротації у депутатських корпусах кількісна й гендерна структура рад суттєво трансформувалася..

З-поміж заборонених партій найбільше місцевих депутатів мала “Опозиційна платформа — За життя” — 3893 обранці. Від “Опозиційного блоку” було обрано 198 депутатів, “Партії Шарія” — 45, “Блоку Володимира Сальдо” — 35, “Лівої опозиції” — 12, партії “Наші” — 5.

Загалом представники заборонених партій є у радах різних рівнів 22 областей України, тобто у всіх областях, за винятком Волинської, Львівської й Івано-Франківської. Найбільше таких депутатів у радах Донецької — 538, Одеської — 504, Дніпропетровської та Запорізької областей — по 486.

Якщо говорити про кількість рад, куди були обрані депутати від заборонених партій, то таких аж 741 — близько 47% від загальної кількості. Серед них міських рад — 229, селищних — 193, сільських — 185, районних — 91, обласних — 16 та районних у місті — 14.

Найбільше депутатів від заборонених партій було обрано до Костянтинівської міської ради — 30, Краматорської районної ради — 29, Волноваської та Сіверськодонецької районних рад — по 28, а також Покровської районної ради — 26.

Загалом після місцевих виборів 2020 року в Україні було 30 рад, де 50% і більше депутатів було обрано від нині заборонених партій. Ще у 84 радах таких депутатів було від 33% до 50%. Однак повномасштабна війна внесла суттєві корективи у функціонування органів місцевого самоврядування: низка громад перебувають у тимчасовій окупації, а в частині громад було утворено військові адміністрації, яким передали повноваження відповідних рад.

Із 30 рад, де присутність депутатів від нині заборонених партій була найвищою, функціональними залишилися лише 6, тоді як із рад, де частка таких депутатів становила від 33% до 50%, продовжують функціонувати 39. Як бачимо, кількість місцевих рад, де досі працюють депутати від заборонених партій, залишається значною.

Правові аспекти припинення діяльності політичних партій

Протягом 2022–2023 років через проросійську спрямованість у судовому порядку було заборонено діяльність низки політичних партій, зокрема “ОПЗЖ”, “Партії Шарія” й “Опозиційного блоку”. Як наслідок, після припинення повноважень депутатів місцевих рад, обраних від таких партій, їх заміщення наступними за списком стало неможливим. Натомість після саморозпуску 27 серпня 2025 року партії “Наш край” ЦВК прийняла рішення з іншим підходом до цього питання.

У випадку заборони політичної партії в судовому порядку, що відбувається на підставі ст. 37 Конституції України та ст. 21 Закону України “Про політичні партії в Україні”, йдеться про примусовий захід держави у зв’язку з протиправною діяльністю партії. Як зазначено у постанові Центральної виборчої комісії №25 від 13 квітня 2023 року, наявність судового рішення про заборону діяльності партії, яке набрало законної сили, є істотною та винятковою обставиною, що унеможливлює застосування процедури заміщення депутатів, обраних за виборчими списками відповідної партії.

Аргументація ЦВК базується на концепції опосередкованого зв’язку між депутатом і політичною партією, через яку було реалізоване право бути обраним. Оскільки заборона партії означає припинення її діяльності як суб’єкта виборчого процесу та ліквідацію її структурних утворень, застосування механізму заміщення наступного кандидата зі списку розцінюється як продовження політичної присутності забороненої сили у представницькому органі. Саме тому територіальні виборчі комісії не мають правових підстав визнавати обраними наступних кандидатів зі списків таких партій.

Практичним наслідком цього підходу стало “заморожування” партійних списків заборонених політичних сил: у разі дострокового припинення повноважень депутата від такої партії його мандат не заміщують, що призводить до поступового скорочення депутатського корпусу. Ця обставина прямо впливає на повноважність і функціональність місцевих рад, особливо у громадах, де частка обранців від заборонених партій була значною.

Інший підхід ЦВК застосувала у випадку добровільного саморозпуску політичної партії, зокрема припинення діяльності політичної партії “Наш край”. У постанові №57 від 28 жовтня 2025 року комісія зазначила, що саморозпуск і судова заборона є різними юридичними механізмами за своєю природою, процедурою та наслідками. Саморозпуск є добровільним і не пов’язаний зі встановленням протиправності діяльності партії.

Виборчий кодекс України не передбачає ліквідації (саморозпуску) партії як підставу для скасування її виборчих списків або для відмови в заміщенні депутата. З огляду на це, ЦВК визнала, що у випадку саморозпуску територіальні виборчі комісії зобов’язані застосовувати загальну процедуру, передбачену ст. 284 Виборчого кодексу, та визнавати обраним наступного за черговістю кандидата у відповідному партійному списку.

Таким чином, сформувалася принципова відмінність у правозастосуванні:

• у випадку судової заборони партії заміщення депутатів не відбувається;
• у випадку саморозпуску партії депутатів заміщують у загальному порядку.

Ця різниця системно впливає на спроможність місцевого самоврядування. Якщо заборона партії призводить до поступового скорочення складу ради та потенційного ризику втрати кворуму, то саморозпуск, навпаки, дозволяє зберегти депутатський корпус і підтримати повноважність ради.

Така практика виявила прогалину законодавчого регулювання, яку ЦВК спробувала нівелювати шляхом прийняття вищезгаданих постанов. Водночас існують застереження щодо такого способу подолання неврегульованості, адже, згідно зі ст. 92 Конституції України, засади місцевого самоврядування, а також організація і порядок проведення виборів (невіддільним аспектом яких є й порядок заміщення місцевих депутатів) визначаються лише Законами України. Використання інтерпретаційно-правозастосовчого підходу до заповнення цієї прогалини створює ризики судового оскарження й підриву легітимності рішень органів місцевого самоврядування, особливо в умовах, коли чергові місцеві вибори не відбулися через російську агресію та дію воєнного стану. З огляду на це, парламенту доречно в осяжній перспективі внести зміни до виборчого і партійного законодавства, аби чітко врегулювати порядок заміщення депутатів у разі припинення діяльності партії з або без урахування способу такого припинення.

Пов'язані матеріали ОПОРИ:

• Чи можна заміщувати депутатів після саморозпуску партій: роз’яснення ЦВК
• Правовий вимір легітимності органів місцевого самоврядування: актуальні питання і пошук відповідей
• (Не)легітимні ради: чи відбудуться місцеві вибори у 2025 році?

Розформування депутатських фракцій після заборони партій

Призупинення або заборона у судовому порядку діяльності політичних партій не тягне за собою автоматичного припинення повноважень депутатів місцевих рад чи розформування фракцій, утворених представниками відповідних партій. Водночас чинне законодавство чітко не врегульовує статусу і порядку функціонування фракцій у місцевих радах після заборони діяльності політичної партії.

Депутати мають право на вільне об’єднання у фракції та вихід із них, однак конкретні процедури їх формування, діяльності або припинення визначають регламенти місцевих рад. Як показує практика, переважно ці документи не містять механізмів розпуску фракцій у випадку заборони партій. У результаті практика розформування або продовження діяльності депутатських фракцій, сформованих представниками заборонених політичних партій, суттєво відрізняється від громади до громади. 

Загалом фракції заборонених політичних партій переважно були представлені “Опозиційною платформою — За життя”. Саме вони становлять абсолютну більшість зафіксованих випадків розформування або припинення діяльності фракцій. Фракції “Партії Шарія”, “Опозиційного блоку”, “Лівої опозиції” функціонували в значно меншій кількості рад. Прикметно, що в Баштанській і Звягельській міських радах діяльність фракцій “Нашого краю” було припинено ще до завершення процедури остаточного судового перегляду заборони цієї партії (з 20 червня до 2 липня 2025 року партія оскаржувала у Верховному Суді рішення про заборону своєї діяльності), що може свідчити про прагнення депутатів мінімізувати політичні й репутаційні ризики. 

У частині рад (Берестинській і Жмеринській міських, Кельменецькій та Новопокровській селищних, Полянській сільській) питання про розформування фракцій не виникало, оскільки такі об’єднання не створювалися, попри обрання депутатів від згодом заборонених політичних сил. 

Також є ради, де фракції заборонених проросійських партій не були розформовані або їхній статус залишається невизначеним. Найбільш показовим є кейс Ізмаїльської міської ради, де, виходячи з відповіді на запит ОПОРИ й аналізу результатів голосувань на пленарних засіданнях, фракція “ОПЗЖ” фактично продовжує існувати. Не розформовані фракції “ОПЗЖ” в Конотопській і Богодухівській міській радах, однак у відкритому доступі загалом немає інформації про утворення та функціонування цих фракцій, а відповідні депутати на офіційних ресурсах рад позначені як позафракційні.

Фракції в інших досліджених громадах були розформовані протягом 2022 року — переважна більшість цих рішень прийняті у березні-червні 2022 року. Аналіз підстав припинення діяльності фракцій показує, що домінантною моделлю став саморозпуск. У більшості випадків припинення діяльності оформлювали рішенням самої фракції, протоколом зборів депутатів, заявами або листами голови фракції до голови ради, а також виходом усіх депутатів зі складу фракції, що, згідно з регламентами рад, є підставою для її припинення. 

Важливим, хоч і непрямим чинником у цих процесах став Указ Президента України №153/2022, який ввів у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України щодо призупинення діяльності окремих політичних партій. Щонайменше 12 фракцій припинили своє існування, зазначаючи саме цей Указ як причину саморозпуску або припинення діяльності, тоді як судова заборона діяльності відповідної партії або взагалі не згадувалася, або на момент ухвалення рішення ще не була прийнята.

Важливо підкреслити, що місцеві ради здебільшого не приймали рішень про розформування фракцій. Натомість рішення приймали самі депутати або фракції, які трактували згаданий Указ Президента як підставу для припинення своєї діяльності.

Регламенти місцевих рад у цих процесах відігравали радше технічну роль. Їх використовували для фіксації факту виходу депутатів із фракції, констатації її саморозпуску або оголошення про припинення діяльності фракції на пленарному засіданні. При цьому більшість регламентів не містила спеціальних норм, що прямо регулювали б порядок дій у разі заборони політичної партії, що додатково посилювало неоднорідність практики.

Окремо варто виділити ситуацію в Миколаївській міській раді, де голова фракції “ОПЗЖ” Артем Ільюк наполягав, що після рішення РНБО фракції, яку він очолював, більше не існує — ні де-факто, ні де-юре. Тому він надіслав до Миколаївської міської ради лист про відсутність фракції після заборони партії, тим самим зафіксувавши підхід автоматичного розформування фракції без колегіального рішення фракції або ради. 

У Коростенській міській раді натомість було обрано модель призупинення діяльності фракції. На відміну від інших підстав припинення діяльності фракцій, призупинення їх діяльності не врегульовано ні законодавством, ні регламентом Коростенської міської ради. Все це свідчить про відсутність єдиного підходу та неоднорідність практики функціонування фракцій, утворених від заборонених партій. 

Повноважність рад в умовах скорочення депутатського складу

Зменшення кількості депутатів до рівня менш як половини від загального складу ради означає втрату нею здатності приймати рішення. Така ситуація створює підстави для дострокового припинення повноважень ради за ст. 78 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. В умовах затяжної війни й невизначеності строків проведення наступних виборів ризики погіршення функціональності органів місцевого самоврядування посилюються.

Водночас результати нашого дослідження свідчать, що жодна з проаналізованих рад не втратила повноважності внаслідок зменшення кількості депутатів до рівня менш як половини від загального складу. 

Найменша частка чинних депутатів зафіксована у радах трьох міських громад: Конотопської (73%), Баштанської (80%) та Покровської (85%). У 31 громаді рівень чинних депутатів становить від 85% до 99%, ще 12 рад продовжують роботу у повному складі.

Загалом у всіх досліджених радах сукупна кількість депутатів на момент обрання становила 1614 осіб, а станом на момент дослідження повноваження зберігали 1517 депутатів. Таким чином, для доукомплектування рад до повного складу бракує 97 депутатів — близько 6% від їх початкової кількості.

Загалом із початку функціонування проаналізованих рад достроково склали повноваження 305 їхніх депутатів. Абсолютним лідером за кількістю складених мандатів є “ОПЗЖ” — 86 депутатів, що становить 27,9% від загальної кількості припинень. Друге місце посідає партія “Слуга народу”, від якої повноваження склали 47 депутатів (15,4%). Третьою за цим показником є партія “Європейська Солідарність” — 30 депутатів (9,8%), наступні — “За майбутнє” (21 депутат, 6,9%) та “Батьківщина” (19 депутатів, 6,2%). 

Сукупно на ці п’ять політичних сил припадає 202 випадки дострокового припинення повноважень, або 66,2% від загальної кількості складених мандатів у проаналізованих радах. Депутати від інших партій припиняли повноваження нечасто.

Таблиця 1. Припинення повноважень депутатів досліджуваних рад за партійною належністю (чільна п’ятірка партій)

Варто зазначити, що на загальну кількість дострокових припинень повноважень впливає і представленість партій у радах: ті політичні сили, які мали менше обранців, відповідно, мали й меншу кількість припинень у загальній статистиці. 

Майже третина випадків дострокового припинення повноважень в обраних радах припадає на депутатів, обраних від політичних партій, діяльність яких згодом була заборонена. Однак це не стало критичним чинником для функціональної спроможності місцевого самоврядування.

У проаналізованих радах за результатами виборів 2020 року було 422 депутати, обрані від політичних партій, діяльність яких згодом була заборонена. Станом на момент дослідження достроково склали повноваження 97 депутатів, обраних від цих партій, або ж 23% від їх початкової кількості.

Таким чином, попри заборону відповідних політичних сил, переважна більшість депутатів, обраних від них, зберігають мандати. Це свідчить, що сам факт заборони партії не призвів до масового припинення повноважень депутатів місцевих рад. 

Особливості дострокового припинення депутатських повноважень: динаміка, структура та підстави

Загальна динаміка дострокового припинення депутатських повноважень у проаналізованих радах значною мірою повторює динаміку складення мандатів депутатами від заборонених політичних партій. У 2020–2021 роках загальна кількість таких випадків залишалася відносно помірною (33 та 44 відповідно), при цьому на депутатів від заборонених партій припадало 9 та 16 випадків. У 2022 році на тлі початку повномасштабної війни загальна кількість дострокових припинень повноважень тимчасово зменшилася до 26 випадків — одночасно зі скороченням складень серед депутатів від заборонених партій до 6.

Таблиця 2. Припинення повноважень досліджуваних рад за статтю депутатів та роками

З 2023 року відбулося синхронне зростання обох показників: загальна кількість припинення повноважень зросла до 91 випадку у 2023 році та 66 — у 2024-му, тоді як серед депутатів від заборонених партій зафіксовано відповідно 27 та 28 випадків, що є максимальними значеннями за весь період спостереження. У 2025 році обидва показники знизилися (40 випадків загалом, зокрема 9 — серед депутатів від заборонених партій).

Така синхронність демонструє, що заборона окремих політичних сил стала одним із ключових чинників зростання кількості дострокових припинень депутатських повноважень після 2022 року. Варто враховувати, що зростання кількості складених мандатів може бути пов’язана й з обмеженнями на виїзд депутатів за кордон, запровадженими у 2023 році. Як і у випадку з депутатами рад у малих громадах, пік складення мандатів припадає на 2023 рік — після внесення змін до Правил перетину державного кордону, за якими депутати місцевих рад могли виїжджати за межі України лише на підставі рішень про службові відрядження. Такі обмеження могли додатково стимулювати дострокове припинення повноважень.

Гендерний розподіл депутатів, які достроково припинили повноваження, показав істотну диспропорцію між чоловіками та жінками. У проаналізованих радах більшість випадків припинення повноважень припадає на чоловіків — 200 із 305, тобто 65,6%. Переважання чоловіків простежується в усі роки спостереження — це частково спростовує тезу про те, що основною причиною складання мандатів є прагнення жінок-депутаток безперешкодно виїхати за кордон. 

На основі рішень рад та постанов виборчих комісій можна виокремити кілька основних груп підстав дострокового припинення депутатських повноважень. До них належать складення мандата за особистою заявою депутата; призначення або обрання на посади, несумісні з депутатським мандатом (заступники міських голів, старости, посадові особи органів місцевого самоврядування); смерть або загибель депутата; відкликання за народною ініціативою; а також поодинокі випадки припинення повноважень у зв’язку з набранням законної сили обвинувальним вироком суду чи іншими передбаченими законом підставами.

Переважна більшість зафіксованих випадків дострокового припинення повноважень пов’язані зі складенням мандата за особистою заявою депутата. Показовими є Вільнянська, Берестинська, Сумська та Роздільнянська міські громади, де всі зафіксовані випадки дострокового припинення депутатських повноважень відбулися на підставі особистих заяв депутатів.

Заміщення депутатів як інструмент збереження повноважності місцевих рад

Високий рівень повноважності проаналізованих рад демонструє стійкість пропорційної виборчої системи порівняно з мажоритарною в умовах воєнного стану. За таких умов радам простіше підтримувати необхідний склад депутатського корпусу завдяки механізму заміщення депутатів. 

Водночас рівень припинення повноважень в окремих радах значно вищий. Зокрема, понад чверть усіх випадків дострокового припинення депутатських повноважень (83 із 305) припадає на п’ять  громад — Конотопську (25), Богодухівську (17), Одеську (15), Запорізьку (14) та Шосткинську (12).

Таблиця 3. Кількість дострокового припинення повноважень та заміщення депутатів у розрізі місцевих рад (чільна п’ятірка рад за кількістю припинень)

Однак завдяки механізму заміщення зазначені ради зберігають достатній рівень повноважності. І хоча заміщення депутатів, обраних від заборонених політичних партій, стало неможливим, це не мало критичного впливу на роботу органів місцевого самоврядування.

З моменту обрання у проаналізованих громадах відбулося 210 заміщень депутатів місцевих рад. Найбільше заміщень зафіксовано у Богодухівській та Конотопській міських громадах (по 16), Запорізькій (12), Новгород-Сіверській (11) міській та Кельменецькій селищній громаді (10). Сукупно на ці 5 громад припадає майже третина всіх заміщень.

Не відбувалося заміщень депутатів лише в Білгород-Дністровській міській раді — у результаті вона продовжує функціонувати в первинному складі.

Таблиця 4. Заміщення депутатів у розрізі років та статі

Гендерний розподіл заміщених депутатів відносно збалансований: 100 жінок (близько 48%) та 110 чоловіків (близько 52%). Отже, механізм заміщення докорінно не змінив наявну структуру депутатського корпусу.

Найменше заміщень зафіксовано у 2022 році — 22 випадки, що істотно менше, порівняно з попереднім і наступними роками. Такий спад, зокрема, може бути пов’язаний із початком повномасштабної війни, а також з обмеженою спроможністю територіальних виборчих комісій виконувати свої повноваження, зокрема здійснювати процедури заміщення, через безпекові ризики.

Натомість у 2023 році кількість заміщень зросла до 52 випадків, що свідчить про поступове відновлення політичних процесів і адаптацію виборчих комісій до роботи в нових умовах. У 2024–2025 роках динаміка заміщень стабілізувалася (34 та 25 випадків відповідно), що вказує на більш системне застосування механізму заміщення як інструменту підтримання повноважності місцевих рад.

У партійному розрізі набуття мандатів стосувалося відносно обмеженого кола політичних сил. Найбільшу кількість заміщень зафіксовано серед депутатів, обраних від партії “Слуга народу” — 43 випадки, “Європейської Солідарності” — 30, “ОПЗЖ” — 21, “За майбутнє” — 18 та ВО “Батьківщина” — 15. Сукупно на ці 5 політичних сил припадає 127 заміщень, або понад 60% від загальної кількості випадків набуття депутатських повноважень у проаналізованих радах. 

Таблиця 5. Заміщення депутатів досліджуваних рад за партійною належністю (чільна п’ятірка партій)

Проведення сесій і фактична участь депутатів у роботі рад

Формальна повноважність місцевих рад не завжди дорівнює їхній фактичній інституційній спроможності. Навіть за умови збереження депутатського корпусу рада може втрачати здатність приймати рішення, якщо депутати не відвідують засідання. В умовах тривалої війни, мобілізації частини депутатів, їх переміщення та загальної політичної втоми саме рівень присутності депутатів стає ключовим індикатором реальної дієздатності органів місцевого самоврядування.

Аналіз роботи 46 рад, які увійшли до вибірки цього дослідження, показує, що в середньому в 2025 році в пленарних засіданнях беруть участь близько двох третин депутатів від загального складу. Понад 70% депутатів присутні на засіданнях рад 12 громад, у межах 60–70% — 29 громад, менш як 60% — 5 громад. Найвищі показники відвідуваності демонструють Дніпровська (76,88%), Білгород-Дністровська (76,47%), Подільська (75,29%), Сумська (74,21%) та Бориспільська (72,37%) міські ради. 

Натомість у Бессарабській (54,81%), Конотопській (57,37%), Вільнянській (57,69%), Берестинській (58,30%) та Чернігівській (58,93%) радах показники участі наближаються до критичних значень. За таких умов навіть тимчасова відсутність частини депутатів може блокувати прийняття рішень.

Таблиця 6. Середній відсоток відвідування засідань депутатами досліджуваних рад (п’ятірка рад із найвищою відвідуваністю)

Таблиця 7. Середній відсоток відвідування засідань депутатами досліджуваних рад (п’ятірка рад із найнижчою відвідуваністю)

Практичні наслідки низької відвідуваності вже проявляються у роботі окремих рад. Наприклад, у Миколаївській міській раді (середня присутність — 64,13%) протягом 2025 року неодноразово мали місце зриви засідань, перерви та перенесення розгляду питань через нестачу голосів або кворуму. Зокрема, у червні 2025 року пленарне засідання достроково завершили через відсутність необхідної кількості голосів для прийняття рішень. У вересні 2025 року депутати кілька разів не могли продовжити сесію через недостатню кількість присутніх. Наприкінці 2025 року сесію продовжили через відсутність кворуму, а у січні 2026 року під час засідання оголосили перерву з тієї ж причини.

Подібні випадки ми зафіксували у Чернігівській та Вільнянській міських громадах, де окремі сесії не відбувалися через відсутність кворуму. Це свідчить, що навіть формально повноважна рада може тимчасово втрачати здатність виконувати представницькі функції.

Окремого правового аналізу потребує ситуація в Бессарабській селищній раді. Згідно з наданими матеріалами, щонайменше 3 її пленарні засідання відбулися за участі лише половини депутатського корпусу. Як вказано в протоколах засідань, кворум фактично забезпечувався шляхом врахування присутності селищного голови. Водночас, відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, сесія ради є повноважною за умови участі у пленарному засіданні більш як половини депутатів від загального складу ради, а не депутатів разом із головою. Наведена практика може свідчити про проведення засідань за відсутності передбаченого законом кворуму, а рішення, прийняті на таких засіданнях, можуть бути оскаржені або скасовані.

Аналіз форматів проведення засідань показує, що більшість рад працюють в офлайн-режимі. Повністю дистанційні сесії проводять поодиноко (наприклад, Сумська та Новгород-Сіверська ради). Окремі ради (Дніпровська, Богодухівська, Охтирська) використовують змішаний формат, а деякі (Миколаївська) поступово переходять від онлайн-засідань до роботи у змішаному форматі.

У Запорізькій міській раді передбачена можливість визначати інше місце проведення сесії рішенням ради залежно від безпекової ситуації. Такий підхід дозволяє забезпечити очну роботу представницького органу навіть за умов загрози обстрілів і фактично є альтернативою повному переходу в онлайн-режим.

Окрему групу становлять ради, які практикують комбінований підхід: частину засідань проводять очно, а частину — дистанційно або у змішаному форматі. Це, наприклад, ради Подільської та Болградської громад. Водночас значна частина регламентів рад досі не передбачає дистанційної участі депутатів або обмежує її. У результаті забезпечити присутність депутатів, особливо тих, які перебувають у Силах Оборони України, може бути дуже складно. 

Отримані дані свідчать, що частина рад працюють у режимі нестійкого кворуму, а в окремих громадах уже виникають ситуації, коли рішення прийняти неможливо. Таким чином, важливим викликом для місцевого самоврядування в умовах тривалої війни залишається не тільки збереження мандатів, а й забезпечення участі депутатів у роботі представницьких органів.

ДОДАТОК. Перелік досліджених рад

Вінницька область: Жмеринська міська рада.

Дніпропетровська область: Дніпровська, Кам’янська, Павлоградська, Покровська, Самарівська, Синельниківська міські ради.

Житомирська область: Звягельська, Коростенська міські ради.

Закарпатська область: Полянська сільська рада.

Запорізька область: Вільнянська, Запорізька міські ради.

Київська область: Бориспільська міська рада.

Кіровоградська область: Олександрійська міська рада.

Миколаївська область: Баштанська, Миколаївська, Первомайська міські ради; Березнегуватська селищна рада.

Одеська область: Березівська, Білгород-Дністровська, Біляївська, Болградська, Ізмаїльська, Одеська, Подільська, Роздільнянська, Чорноморська міські ради; Бессарабська селищна рада; Шабівська сільська рада.

Сумська область: Конотопська, Охтирська, Роменська, Сумська, Шосткинська міські ради.

Харківська область: Берестинська, Богодухівська, Златопільська, Зміївська, Лозівська міські ради; Новопокровська селищна рада.

Хмельницька область: Шепетівська міська рада.

Чернівецька область: Кельменецька селищна рада.

Чернігівська область: Корюківська, Ніжинська, Новгород-Сіверська, Чернігівська міські ради.