Матеріал створено в рамках проєкту "Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні", що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

 

Через повномасштабну війну і правовий режим воєнного стану частина політичних процесів в Україні, зокрема проведення виборів, поставлені на паузу. У 2023 році не відбулися парламентські вибори, у 2024-му — президентські. Втім, Верховна Рада і Президент залишаються легітимними та будуть виконувати свої повноваження до моменту обрання нового складу парламенту та Президента відповідно. Що стосується місцевих виборів, то вони мали б відбутися 26 жовтня 2025 року, але вже зараз очевидно, що провести їх цього дня неможливо. З огляду на це 8 жовтня Верховна Рада прийняла постанову, яка передбачає безперервність роботи місцевих рад і голів громад. 

Проведення національних та місцевих виборів можливе лише після досягнення сталого миру, скасування правового режиму воєнного стану та міжнародно-правового врегулювання війни. До того часу місцеві ради мають повноцінно функціонувати — за умови, що їх депутати не складатимуть мандати масово. Місцеві ради, обрані за пропорційними списками (громади понад 10 тисяч), мають “лаву запасних”: у разі припинення повноважень депутата його заміщають наступним за черговістю кандидатом у списку партії. Інша справа — малі громади (до 10 тисяч), депутатів до яких обирають за мажоритарною системою. Аби замістити такого депутата, необхідно проводити вибори, а оскільки в умовах війни це неможливо, такі ради “втрачають” депутатів безповоротно. Постає питання: в якому складі місцеві ради підходять до кінця 5-го року своєї каденції? 

Громадянська мережа ОПОРА дослідила стан депутатського корпусу громад до 10 тисяч виборців, щоб оцінити, як змінився їх склад та функціонування. 

Методологія

Для дослідження ми обрали три області: Одеську (50 громад) — як приклад великого південного регіону з потужним економічним та адміністративним центром, Чернігівську (36 громад), території якої постраждали від тимчасової окупації й бойових дій, Волинську (35 громад), якій притаманна активна трудова міграція за кордон. 

Збір даних відбувався шляхом надсилання запитів на доступ до публічної інформації в громади з кількістю виборців до 10 тисяч та аналізу зібраних відповідей. 

Загалом ми надіслали запити до 121 громади й отримали 114 відповідей. 7 громад не надали інформації: Захарівська та Ширяївська селищні ради Одеської області, Седнівська та Линовицька селищні ради Чернігівської області, Заболоттівська селищна рада, Дубівська та Доросинівська сільські ради Волинської області. Ще три ради надали неповну інформацію: це Плахтіївська сільська рада Одеської області, Дмитрівська селищна рада Чернігівської області, Сошичненська сільська рада Волинської області. Дані ми збирали станом на 5 вересня 2025 року. 

Крім того, під час дослідження у нас виникли проблеми з доступом до інформації. Через неповні відповіді від частини громад, особливо у Волинській області, ми були змушені надсилати їм повторні запити і телефонувати. З окремими громадами комунікація відсутня зовсім — вказані на їхніх сайтах канали зв’язку (найчастіше це стаціонарні телефони) не працюють.

Ключові висновки

  • На момент завершення 5-го року каденції місцевих рад у громадах до 10 тисяч виборців не спостерігається масового складання депутатських мандатів. 111 проаналізованих рад залишаються повноважними, а кількість депутатів у них достатня для прийняття рішень. Усі ці ради провели засідання в період із липня до вересня 2025 року. Ще у 9 громадах, які не надали відповіді або надали неповні відповіді, сесії також відбувалися протягом літа-осені, що свідчить про наявність кворуму для прийняття рішень (винятком є Ширяївська селищна рада Одеської області, сайт якої протягом нашого дослідження не працював, тож встановити, коли востаннє вона збиралася на засідання, нам не вдалося). 
  • З 2023 року темпи складання депутатських мандатів помітно зросли. Якщо до 2023 року повноваження припинили майже 20% від загальної кількості, то з 2023 року — уже понад 80%. 
  • Наразі припинили свої повноваження 8,5% депутатів досліджуваних нами місцевих рад — 206 із 2437 депутатів. Водночас дві третини рад продовжують функціонувати майже в повному складі — 20 і більше депутатів. У п’яти радах кількість обранців скоротилася до 15–16 із 22, що може створювати ризики для стабільності їхньої роботи та забезпечення кворуму.
  • Найпоширенішою підставою для припинення депутатських повноважень стала особиста заява — цим правом скористалися 76% депутатів (157 осіб). Водночас кількість жінок (89), які написали особисту заяву про складання повноважень, переважає кількість чоловіків (68). На таке рішення могли впливати й зовнішні чинники, зокрема запроваджена у 2023 році заборона на виїзд місцевих депутатів за кордон (скасована для жінок у серпні 2025 року), яка обмежувала їхню мобільність. Ще 22% депутатів (45 осіб) припинили повноваження у зв’язку зі смертю: серед них 40 чоловіків та 5 жінок.
  • Повномасштабне російське вторгнення вплинуло на причини складання депутатських мандатів. Серед основних чинників — бажання виїхати за кордон, проходження військової служби, загибель на фронті. І хоча офіційно в більшості випадків підставою припинення повноважень залишаються особисті заяви депутатів, за нашими оцінками, щонайменше 10% таких заяв були подані саме для отримання можливості перетнути кордон. 
  • Формальне збереження кількісного складу рад не завжди відповідає їхній фактичній дієздатності. У 6 окремо проаналізованих радах відвідують засідання в середньому 75% депутатів від чинного складу. Це підвищує ризики відсутності кворуму в майбутньому, особливо за умов неможливості проведення виборів для заміни депутата у громадах з кількістю виборців до 10 тисяч.
  • У разі втрати повноважності місцевих рад управлінські повноваження можуть тимчасово передаватися військовій адміністрації. Водночас держава має забезпечити правовий механізм безперервності місцевого самоврядування, який гарантуватиме стабільність громад навіть у кризових умовах. Збереження повноцінної роботи місцевих рад залишається важливим чинником підтримки демократичних процесів у період повномасштабної війни.

Кількість депутатів у громадах: регіональні особливості

Зазвичай місцеві ради в громадах до 10 тисяч виборців мають 22 депутати, як це встановлено Виборчим кодексом. Однак у деяких громадах їх менше — наприклад, у зв’язку з необранням частини депутатів в округах. Зокрема, в Успенівській та Великоплосківській сільських радах Одеської області на початку скликання нараховувалося по 21 депутату, у Розквітівській сільській раді (теж на Одещині) — 20. Утім, такі випадки є радше винятками, ніж правилом. 

Загальна кількість депутатів невеликих громад у трьох областях становила 2437 осіб, зокрема в Одеській — 1029 особа, у Чернігівській — 726, у Волинській — 682. За результатами місцевих виборів 2020 року до цих рад обралися на 15% менше жінок, ніж чоловіків — 1035 та 1402 відповідно. Хоча чоловіки переважали у загальному співвідношенні у всіх проаналізованих областях, наявні 23 ради, де більшість становили жінки (12 та більше осіб депутатського корпусу). 

Найбільше — 16 депутаток — нараховувалося у трьох радах: Люблинецькій селищній Волинської області, Затишанській селищній та Успенівській сільській Одеської області. 

Водночас у частині громад жінки майже не представлені. Це Понорницька селищна рада Чернігівської області (2 депутатки), а також Доброславська і Сергіївська селищні та Яськівська сільська рада Одеської області (по 3 депутатки).

Станом на вересень цього року у 111 громадах залишаються чинними місцевими депутатами 2231 обранців, а 206 припинили повноваження. 

Близько 2/3 проаналізованих рад (79 громад) продовжують функціонувати майже в повному складі (20 та більше депутатів). Ми не зафіксували громад, у яких депутатський корпус скоротився до критичного рівня, який робить раду неповноважною — половини від офіційно визначеного складу.  

“Зменшення кількості депутатів до рівня менше як половини від загального складу ради означає втрату нею здатності приймати рішення. Така ситуація створює юридичні підстави для дострокового припинення повноважень ради відповідно до ст. 78 Закону ‘Про місцеве самоврядування в Україні’”, — відзначає радник з правових питань Громадянської мережі ОПОРА Павло Романюк.

Майже чверть рад (27 громад) працюють у складі 17–19 місцевих обранців. Додамо, що у Чернігівській області немає малих громад, де кількість депутатів скоротилася до менш як 17 осіб.  4 ради працюють у складі 16 депутатів (Новоборисівська та Лиманська сільська рада Одеської області, Головненська селищна рада та Поворська сільська рада Волинської області).  Натомість у Великобуялицькій сільській раді Одеської області кількість депутатів знизилася до 15. Існує ризик, що в майбутньому тут буде все складніше збирати кворум на засіданнях.

У відсотковому співвідношенні на Волині склали мандати 10,7% обранців, на Чернігівщині — 8,7%, а на Одещині — 6,8%. Водночас варто зауважити, що в радах малих громад Одеської області на 300 депутатів більше, ніж у радах Чернігівської чи Волинської областей. 

Можна припустити, що така ситуація викликана регіональними особливостями. Волинська область розташована біля кордону з Польщею, а заборона виїзду значно вплинула на мобільність місцевих депутатів. Наприклад, як нам повідомили у приватній комунікації, в одній із прикордонних громад троє депутаток склали повноваження задля виїзду на заробітки. Натомість в Одеській області, теж прикордонній, масштаби трудової міграції за кордон значно менші, зокрема завдяки наявності великого економічного центру — міста Одеси. Чернігівська область тимчасово перебувала під російською окупацією та постійно зазнає впливу безпосередніх бойових дій, і це також могло вплинути на функціонування органів місцевого самоврядування.

Дострокове припинення повноважень депутатів: війна та персональні мотиви

Серед усіх рад, які надали відповіді (111), ми проаналізували випадки дострокового припинення повноважень 206 депутатів.

Результати свідчать, що на роботу депутатських корпусів безпосередньо вплинуло повномасштабне вторгнення. Це відображається як у причинах, так і в часовій динаміці складання мандатів депутатами.

Закон “Про статус депутатів місцевих рад” визначає вичерпний перелік підстав для складання мандатів. Єдина відмінність полягає у тому, що для частини з них необхідне рішення відповідної місцевої ради. Серед таких підстав — набрання законної сили обвинувальним вироком суду (якщо призначене покарання не пов’язане з позбавленням волі), несплата аліментів (у розмірі понад 12 місячних платежів), а також особиста заява депутата.

Водночас існує низка підстав, за яких депутатські повноваження припиняються достроково без рішення місцевої ради, проте підтверджуються офіційними документами. До них належать:

  • відкликання за народною ініціативою;
  • припинення громадянства України або виїзд на постійне проживання за межі України;
  • обрання або призначення депутата на посаду, несумісну з депутатськими повноваженнями згідно з Конституцією та законами України;
  • обрання депутатом іншої місцевої ради;
  • набрання законної сили обвинувальним вироком суду із призначенням покарання у вигляді позбавлення волі, а також рішенням суду про притягнення до відповідальності за корупційне правопорушення чи правопорушення, пов’язане з корупцією, з позбавленням права обіймати посади чи займатися відповідною діяльністю;
  • набрання законної сили рішенням суду про визнання активів депутата (або активів, набутих за його дорученням іншими особами) необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави;
  • смерть депутата.

Наше дослідження засвідчило, що найпоширенішою підставою для припинення депутатських повноважень стала особиста заява — цим правом скористалися 76% депутатів (157 осіб). Водночас 22% депутатів (45 осіб) припинили повноваження у зв’язку зі смертю: серед них 40 чоловіків та 5 жінок. Одним із важливих чинників такої статистики є війна — частина депутатів стали військовослужбовцями і загинули під час бойових дій.

Ще 4 випадки припинення повноважень пояснюються безпосередньо виїздом за кордон, хоча на практиці цей показник не відображає реальні масштаби переміщення депутатів за межі України. Річ у тім, що частина депутатів подавали особисті заяви про складання мандата саме з метою подальшого виїзду за кордон.

Дострокове складання мандатів суттєво не змінило гендерного розподілу в місцевих радах. Серед проаналізованих 206 випадків дострокового припинення повноважень кількість жінок і чоловіків виявилася майже однаковою: мандати склали 47% жінок (96 осіб) та 53% чоловіків (110 осіб). Порівняно з початком каденції, представництво жінок у місцевих радах зменшилось на 9%, а чоловіків — на 7%. Із 1059 жінок-депутаток залишилось 963, тоді як чинними залишаються 1334 із 1444 чоловіків. Це свідчить, що процеси вибуття відбуваються приблизно однаково серед представників обох статей. 

Водночас жінки частіше подавали заяви про дострокове припинення повноважень — 57% (89 випадків) проти 43% (68 чоловіків), що можна частково пояснити вищим рівнем міграції жінок за кордон під час війни.

Варто врахувати, що у 2023 році Кабінет Міністрів України вніс зміни до Правил перетину державного кордону, згідно з якими депутати місцевих рад могли виїжджати лише за рішеннями про службові відрядження. Такі обмеження могли додатково стимулювати складання повноважень — тим більше, що місцеві депутати не отримують заробітної плати. 

Всього у 2023 році припинили повноваження 35%, або 72 депутати з 206 випадків за всі роки. Найбільше таких випадків зафіксовано у Волинській області — 32 депутати. У наступні роки ця цифра дещо знизилася: у 2024 — 26% (54 випадки), а станом на вересень 2025 року — 19% (40 випадків). Однак ці показники перевищують рівень перших двох років каденції місцевих рад (2020–2022).

У серпні 2025 року Кабмін дозволив виїзд за кордон жінкам-депутаткам, крім тих, хто є посадовими особами місцевого самоврядування. Таке рішення може позитивно вплинути на мотивацію жінок залишатися в місцевій політиці. Натомість чоловіки-депутати (навіть ті, які раніше мали можливість перетинати кордон в умовах обмежень, пов'язаних із дією правового режиму воєнного стану, — багатодітні, віком від 60 років, люди з інвалідністю тощо) залишаються обмеженими в цьому праві.

У ході дослідження ми підтвердили, що мінімум 10% депутатів подавали особисті заяви саме для того, щоб мати можливість перетнути кордон. Додатково це підтверджується динамікою за роками, адже у 2023 році кількість припинень повноважень помітно зросла серед представників обох статей.

Слід зазначити, що визначити справжні мотиви складання повноважень надзвичайно складно, адже за особистою заявою можуть ховатися різні причини. Однак відомо, що частина депутатів подавали заяви для проходження служби у Збройних Силах України. Іншими поширеними причинами написання особистих заяв були сімейні обставини, стан здоров’я або вихід на пенсію. 

Також слід вказати, що у випадках призначення депутата на керівні посади (староста, заступник голови) ради не виділяли окремо таку підставу припинення повноважень, а відносили таких депутатів до категорії тих, які припинили повноваження за особистою заявою. Таких випадків ОПОРА зафіксувала близько 11% від загальної кількості депутатів, які склали повноваження за власною ініціативою. Типово це стосувалося періоду до повномасштабного вторгнення — 2020–2021 років.

А що в реальності? Депутати на сесіях і на папері

Попри те, що юридичний склад місцевих рад не зменшився до критичних розмірів, фактична відвідуваність пленарних засідань вказує на тенденцію до погіршення функціональності представницьких органів. У низці громад досліджуваних областей середня присутність депутатів на сесіях суттєво нижча за їх офіційний кількісний склад.

Наприклад, у Теплодарській міській громаді на Одещині жоден депутат не склав повноваження. Однак ОПОРІ повідомили, що один депутат служить в ЗСУ, один вважається зниклим безвісти, а четверо перебувають за кордоном. І справді, відповідно до протоколів засідань, 6 депутатів не відвідали жодного засідання протягом 2025 року, а середня присутність на засіданнях становила 14 з 22 депутатів.

Подібна ситуація склалася в Іванівській селищній громаді Одеської області: офіційно достроково припинив повноваження один депутат, але середня відвідуваність становить 17 депутатів. Двоє обранців не з’явилися на жодному засіданні протягом 2025 року.

В Чернігівській області ми також виявили різницю між офіційними даними і фактичним станом справ. Приміром, в Остерській міській громаді офіційно склали повноваження 4 депутати, але в середньому на засіданнях присутні 14. Протягом року один депутат узагалі не відвідував сесій, а двоє пропустили 75% засідань. Аналогічно у Крутівській сільській громаді середня відвідуваність становить 14 депутатів при офіційному складі в 19 обранців (троє склали повноваження). Згідно з протоколами, два депутати не відвідали жодного засідання, ще двоє були присутні лише один раз із восьми.

У Мар’янівській селищній громаді Волинської області формально всі депутати зберігають повноваження, але середня присутність становить 15 осіб. Двоє депутатів відвідали одне засідання (12%) протягом 2025 року, ще п’ятеро пропустили понад половину засідань. Ще гірша ситуація в Поворській сільській громаді, де середня присутність на засіданнях цього року трохи вища за 12 депутатів. Всього в громаді склали повноваження 6 депутатів, але серед 16 чинних двоє пропустили 90% засідань, троє — більше як 50%.

Закон України “Про статус депутатів місцевих рад” зобов’язує депутата брати участь у роботі ради. Систематичне ігнорування пленарних засідань може бути підставою для відкликання: якщо депутат протягом року пропустив більше як половину засідань ради чи постійної комісії, рада може звернутися до виборців з пропозицією про його відкликання у встановленому порядку.

Процедурно вносити пропозицію про відкликання депутата має місцева організація партії або громадяни, які є виборцями відповідного виборчого округу. Але на практиці правом відкликання користується переважно партія, а не виборці, причому часто — з політичних чи економічних мотивів.

Водночас у громадах до 10 тисяч виборців прецеденти відкликання депутатів малоймовірні. По-перше, на місцевих виборах 2020 року 39,2% мандатів здобули самовисуванці, що унеможливлює їх відкликання місцевими організаціями партій. По-друге, через неможливість заміни депутатів та зростання ваги кожного мандату відкликання не вигідне самим радам. Додатково це підтверджують дані з досліджуваних областей: жоден депутат не припинив повноваження шляхом відкликання за народною ініціативою. Очевидно, що для збереження своєї повноважності місцеві ради не зацікавлені у використанні цього інструмента, особливо в умовах воєнного стану.

Отже, формальне збереження кількісного складу рад не гарантує їхньої реальної функціональності. Через різні — у тому числі об’єктивні й поважні причини (служба в ЗСУ, хвороба, сімейні обставини тощо) — депутати не можуть відвідувати всі засідання. Вплив мають і суб’єктивні чинники — політична безвідповідальність або недостатня мотивація частини місцевих обранців. Така тенденція вказує на зростання ризиків кризових явищ у роботі представницьких органів на місцевому рівні, зокрема труднощів із забезпеченням кворуму і прийняттям рішень.

Що очікує ради в майбутньому?

Хоча сьогодні проблем з кількістю депутатів місцевих рад не спостерігається, необхідно пам’ятати, що в умовах відсутності виборів кількісний склад депутатського корпусу у громадах до 10 тисяч виборців буде зменшуватися. Це природний процес, який відбувається і в мирний час. 

Водночас не варто забувати про мотивацію депутатів виконувати свої повноваження. В умовах, коли стимули залишатися депутатами невеликих рад не надо відчутні, складання мандатів може стати набагато серйознішою проблемою. 

Можна припустити, що частково діяльність рад буде триматися на головах громад та їх спроможності організовувати відвідуваність. Окремі депутати можуть не складати повноваження, будучи “запасними”, однак реально не відвідувати засідань. 

Війна й надалі стимулюватиме припинення депутатських повноважень. Хоча держава розширила можливості для мобільності жінок-депутаток, скасувавши для них заборону на виїзд за кордон, такі обмеження залишаються чинними для інших категорій депутатів, зокрема й тих, які мають законні підстави для перетину кордону. 

У результаті окремі громади можуть опинитися перед проблемою відсутності кворуму для прийняття рішень. Водночас наявність функціональних місцевих рад є нагальною для підтримки демократичної системи в Україні, запобіганню ризику централізації влади та прийняття одноосібних рішень. Обмеження функціоналу органів місцевого самоврядування має бути обґрунтованим та враховувати суспільні інтереси.

“Законодавство України наразі не містить чіткого механізму реагування у випадках, коли рада стає де-факто нефункціональною, — зазначає радник з правових питань Громадянської мережі ОПОРА Павло Романюк. — У мирний час такі ситуації вирішували через припинення повноважень ради та призначення виборів, але це наразі неможливо. У політичній площині така ситуація створює ризики ‘інституційної паузи’, коли громада втрачає орган, здатний приймати рішення, а виконавчий апарат діє без політичного мандата”. 

За словами юриста, у період воєнного стану навіть за наявності законних підстав для дострокового припинення повноважень ради чи необхідності проведення виборів, реалізація цих механізмів є неможливою. У таких умовах управлінські повноваження можуть бути тимчасово передані військовій адміністрації, утвореній указом Президента України, яка здійснюватиме функції ради, її виконавчого комітету та голови громади. Саме тому ключовим викликом зараз є формування правового механізму неперервності місцевого врядування, який би дозволяв забезпечити стабільність громад навіть у кризових умовах.