Неділя, 26 жовтня 2025 року, — саме цього дня в Україні мали б відбутися чергові місцеві вибори. Ця дата наближається, але війна триває, а переобрання парламенту у 2023 та президента у 2024 роках не відбулося. Періодично в Україні активізуються розмови про вибори, інколи з-за кордону також лунають вимоги розпочати електоральний процес. Однак, згідно з чинним законодавством та конституційними принципами, в умовах воєнного стану вибори провести неможливо. 

Заяви Дональда Трампа про можливе швидке завершення війни, які, втім, не призвели до конкретних кроків для припинення вогню, певною мірою підігріли очікування суспільства щодо можливого початку виборчого процесу. Безперечно, завершення воєнних дій стане однією з передумов для призначення виборів. 

У медіа ж з’являються згадки про політиків, які займаються власним просуванням. Голосування під ракетами й дронами нереальне, але чи можливо (принаймні теоретично) провести місцеві вибори в установлений строк у жовтні цього року? 

Проблема 26 жовтня

Виборчий процес місцевих виборів розпочинається за 50 днів до дня голосування. Тобто для того, щоб провести голосування 26 жовтня 2025 року, процес має стартувати 6 вересня. 

Проведення будь-яких виборів (президентських, парламентських, місцевих) в умовах воєнного стану прямо заборонене. Також законодавство встановлює, що вибори мають бути призначені не пізніше місяця після завершення воєнного стану. А з 9 травня воєнний стан продовжили ще на 90 діб — до 7 серпня.

Крім цього, Виборчий кодекс вимагає, щоб рішення про призначення чергових місцевих виборів парламент приймав завчасно, не пізніше як за 90 днів до дня голосування. Останнім можливим днем ухвалення такого рішення є 28 липня 2025 року. Часу небагато, хоча теоретично в ці строки можливо вкластися. Однак якщо воєнний стан не скасують достроково (тобто він діятиме у липні), прийняття рішення про призначення місцевих виборів буде малоймовірним. 

Якщо ж планувати дату виборів саме на 26 жовтня, теоретично маємо кілька шляхів для такого рішення. 

По-перше, Верховна Рада може спробувати втиснутися в коротші строки. Якщо воєнний стан скасують 6 серпня, парламент може негайно, вже наступного дня, призначити вибори. Тоді 50-денний виборчий процес вкладається в термін до 26 жовтня. Водночас такий підхід не узгоджуватиметься з вимогою призначення таких виборів за 90 днів до дня голосування. 

Що важливіше, такий короткий строк (близько 80 днів на все) видається практично нереальним для повноцінної підготовки до виборів (оновлення реєстрів, безпека, фінансування, агітація, формування комісій тощо). Наприклад, ЦВК потрібно буде, серед іншого, сформувати склад обласних, районних та міських виборчих комісій не пізніше як за 75 днів до дня чергових виборів, тобто до 11 серпня 2025 року. Титанічне організаційне завдання. 

Другий шлях — інтерпретація строків залежно від ситуації. Якщо до дня голосування місцевих виборів враховувати лише 50 днів виборчого процесу, то — вуаля! — рішення про призначення виборів можна прийняти під час режиму воєнного стану. Однак така логіка абсурдна, оскільки гарантувати завершення війни неможливо. І що робити, якщо після оголошення виборів можливостей для їхнього проведення не буде (наприклад, бойові дії триватимуть далі), тож у підсумку вибори не відбудуться?

Якщо ж воєнний стан достроково скасують до 28 липня 2025 року, що поки видається неймовірним сценарієм, то проведення місцевих виборів у конституційно визначений строк (26 жовтня 2025 року) теоретично можливе з погляду мінімальної тривалості виборчого процесу.

Час на підготовку

Під час перших повоєнних виборів виникне низка організаційних і безпекових викликів, тож на підготовку до виборчого процесу варто закладати більше часу. Особливо це стосуватиметься прифронтових громад і територій, що найбільше постраждали від російського вторгнення. Для них необхідно буде додатково оцінити можливість проведення виборчого процесу й підготовки до нього. Прикладом такого інструмента може стати аудит безпеки громад. 

У Дорожній карті забезпечення організації повоєнних виборів в Україні наголошено: від моменту завершення воєнного стану до початку виборчого процесу потрібен щонайменше 6-місячний підготовчий період. Також про проведення національних виборів не менш як за 6 місяців після завершення воєнного стану домовилися парламентські партії у 2023 році під час IX Діалогу Жана Моне. 

Оскільки наслідки війни однаково впливають на можливість організації національних і місцевих виборів, час на підготовку до останніх теж варто збільшити. 

Водночас у висновках ІХ Діалогу Жана Моне терміни сформульовані так, що інтерпретувати їх можна по-різному: або 3 місяці на підготовку і ще 3 місяці на виборчу кампанію, або 6 місяців на підготовку і 3 місяці на кампанію. Втім, наразі більш імовірним є строк у 6 місяців до дня голосування, про який неофіційно комунікують і влада, і опозиція.

Якщо застосовувати ці політичні домовленості й до місцевих виборів, тоді за підходу “130 днів на підготовку та 50 днів на кампанію” підготовчий етап мав би розпочатися 17 червня 2025 року. На цей час вже мав би бути скасований воєнний стан та ухвалене адаптоване до повоєнних реалій виборче законодавство.

Як бачимо, поки все виглядає так, що чергові місцеві вибори не відбудуться в конституційно визначені терміни — якщо тільки ситуація не зміниться і воєнний стан не скасують достроково. 

Що буде з місцевими радами у жовтні?

Коротка відповідь — нічого страшного.

Якщо керуватися законом "Про місцеве самоврядування в Україні", то повноваження депутатів місцевих рад та голів громад мають припинятися в день відкриття першої сесії ради нового скликання або з моменту складення присяги новообраним головою. Водночас ні законодавство про місцеве самоврядування, ні законодавство про воєнний стан не містять прямої норми щодо автоматичного продовження повноважень у разі неможливості провести вибори, проте і не передбачають припинення повноважень чинних органів до обрання нових.

Ймовірно, на підставі принципу безперервності влади повноваження чинних місцевих рад будуть продовжені. Тоді їхня легітимність базуватиметься на таких чинниках:

  • попереднє волевиявлення жителів громади (електоральний мандат);
  • юридична неможливість провести нові вибори;
  • принцип безперервності функціонування публічної влади (необхідність забезпечення управління на місцях);
  • здатність місцевих рад забезпечувати життєдіяльність громад.

Прикладом тривалої відсутності електрорального процесу є Донецька й Луганська обласні ради, обрані вже у далекому 2010 році. Через агресію Росії та окупацію вибори до них не відбувалися з 2015 року. Хоча ці ради повноцінно не функціонували, їхні повноваження формально не припинені через неможливість провести вибори. 

Дорогоцінні депутати

Відсутність виборів призведе до поступового зменшення депутатського корпусу місцевих рад, що збільшуватиме “цінність” кожного обранця під час голосувань. Якщо ж оновлення рад не відбуватиметься ще довго, діяльність деяких із них може опинитися на межі нормального функціонування чи й фактично зупинитися. Для таких випадків передбачене заповнення вакууму влади шляхом утворення військових адміністрацій (ВА), яким передають повноваження органів місцевого самоврядування. І все ж масштабний перехід влади на місцях до військових адміністрацій може мати суттєві виклики для легітимності місцевої влади.

Спосіб заміщення депутатів місцевих рад залежить від кількості населення громади. Зокрема, в ради громад із чисельністю виборців понад 10 тисяч можна було потрапити лише за списками партій. Якщо депутат у такій раді складає мандат, його місце має зайняти наступна особа зі списку.

При цьому заборонені судом партії не мають можливості вводити в ради нових депутатів, оскільки їхня діяльність припинена на всій території України. Серед цих політичних сил — “ОПЗЖ”, “Партія Шарія”, “Наш край”. Фракції цих партій розформовані, проте депутати залишилися у складі рад як позафракційні або створили нові групи. Додамо, що попри заборону їхньої діяльності, НАЗК внесла “ОПЗЖ” та “Партію Шарія” до списку партій, які не подають фінансову звітність. 

Якщо повноваження місцевих депутатів, обраних від заборонених партій, припиняються достроково, на практиці їх не замінюють, а фактичний кількісний склад місцевої ради просто зменшується. Варто визнати, що наразі законодавство чітко не врегульовує юридичні наслідки заборони партій для заміщення таких депутатів. ЦВК теж звертала увагу, що виборче законодавство не містить чіткого порядку щодо заміщення депутатів від заборонених партій. 

Тут вступають у силу регіональні особливості. Для громад Заходу України ці проблеми загалом неактуальні, а от у східних та південних регіонах заборонені партії отримали значну кількість голосів. Так, у 2020 році “ОПЗЖ” отримала найбільше місць в обласних радах чотирьох областей: Одеської, Миколаївської, Херсонської та Запорізької. В Миколаєві з 54 депутатів майже половина (26) були обрані від заборонених нині “ОПЗЖ”, “Партії Шарія” та “Нашого краю”. 

На графіку — партії, які посіли перші місця на виборах до обласних рад у 2020 році. 

Дещо інша ситуація складається у громадах із чисельністю виборців до 10 тисяч осіб. Якщо депутат такої ради складає повноваження, у громаді мають призначатися проміжні вибори. А як ми пам’ятаємо, в умовах воєнного стану це заборонено.

Врешті, проблемою може стати й складання мандатів депутатками місцевих рад, яким заборонено перетинати кордон без рішення про відрядження. У 2020 році 36,84% обраних депутатів місцевих рад складали жінки. 

На низькому старті 

Перспективи виборів, хоч би якими вони були, стимулюють до “промоційної” діяльності. В різних областях можна помітити окремих людей, які просувають свої бренди через гуманітарні й інформаційні проєкти. 

Так, минулого року в Полтаві колишній міський голова Олександр Мамай роздавав продуктові пакети пенсіонерам та шкільні набори першокласникам. Політик тричі ставав очільником міста, але у 2023 році його відсторонили від посади у зв’язку з вироком у корупційній справі про “домогосподарок Мамая” (працевлаштування до комунального підприємства двох жінок, які фактично виконували роботу покоївок за місцем проживання міського голови).

У Рівному з 2023 року продуктові набори роздає народний депутат від партії “Слуга народу” Дмитро Соломчук. У Черкасах місцеві підприємці роздають продукти в брендованих пакетах зі своїми іменами та розміщують зовнішню рекламу. 

Як підсилити легітимність?

Хоча чинне законодавство дозволяє обґрунтувати продовження повноважень місцевих рад, потенційно тривала дія воєнного стану (до 2026 року або й довше) посилить дискусії щодо їхньої легітимності. Аби усунути потенційні сумніви та сприяти правовій визначеності, існує декілька шляхів.

Найкращим із них вбачається офіційне тлумачення Конституційним Судом норм Основного Закону щодо повноважень органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану. Іншим підходом, який не суперечить попередньому, а може навіть його доповнювати, є внесення змін до Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" та Закону "Про правовий режим воєнного стану". У таких змінах варто прописати продовження повноважень місцевих рад та голів громад на період дії воєнного стану до проведення перших післявоєнних виборів. Ці законодавчі поправки не змінять суті поточного правового регулювання, але зроблять його більш однозначним, усуваючи підстави для спекуляцій.

Альтернативою може бути прийняття Верховною Радою окремої постанови, яка підтверджувала б законність продовження повноважень органів місцевого самоврядування та містила б відповідне обґрунтування. Перевагами такого підходу є швидкість та простота ухвалення, а також чітке політичне підтвердження позиції парламенту. Однак підзаконний характер та обмежена юридична вагомість постанови роблять її лише тимчасовим рішенням, що не усуває необхідності внесення системних змін до законів у довгостроковій перспективі.

Вже зараз імовірною є ситуація, що чинні місцеві ради збережуть свою легітимність та продовжать працювати до обрання нового складу рад на наступних місцевих виборах, хоч би коли вони відбулися, і така ситуація цілком відповідає принципу безперервності влади.

Першодрук: Рубрика