Матеріал створено в рамках проєкту "Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні", що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

 

Вступ

Право бути обраним є частиною гарантій, передбачених у ст. 3 Першого протоколу до Європейської конвенції з прав людини. Європейський суд з прав людини неодноразово підкреслював, що держави мають широку межу розсуду у встановленні виборчих правил, але такі обмеження не можуть зводити право до ілюзії. Будь-які вимоги до кандидатів повинні мати легітимну мету та бути пропорційними.

Однією з таких вимог у національному законодавстві є ценз осілості – вимога щодо проживання особи на території держави протягом визначеного періоду часу перед днем виборів (голосування). В Україні ця вимога закріплена на конституційному рівні для загальнодержавних виборів. Для кандидатів у народні депутати встановлено обов’язок проживати в Україні протягом останніх п’яти років, для кандидатів на пост Президента – протягом останніх десяти років. На місцевих виборах ценз осілості не застосовується. 

Виборчий кодекс встановлює, що особа вважається такою, що проживає в Україні, якщо її разовий виїзд за кордон у приватних справах не перевищував 90 днів, а загальний строк перебування за межами України в кожному річному періоді протягом відповідного п’яти- або десятирічного строку – не перевищував 183 дні. Водночас чинне виборче законодавство передбачає окремі винятки, зокрема для перебування за кордоном у службовому відрядженні, на навчанні чи лікуванні. Тобто українське законодавство поєднує формальну вимогу тривалого проживання з певними винятками, розрахованими передусім на умови мирного часу. Втім, вимушене переміщення внаслідок збройної агресії не передбачене серед законодавчих винятків.

Питання пропорційності тривалості цензу осілості неодноразово ставало предметом міжнародних оцінок. В Остаточних звітах БДІПЛ/ОБСЄ щодо президентських та парламентських виборів 2019 року зазначалося, що п’ятирічна та десятирічна вимоги проживання є надмірно обмежувальними і такими, що не повністю відповідають міжнародним зобов’язанням України та належній виборчій практиці. Експерти БДІПЛ/ОБСЄ також посилаються на п. 15 Загального коментаря № 25 Комітету ООН з прав людини до ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, згідно з яким право бути обраним не повинно обмежуватися необґрунтованими чи дискримінаційними вимогами, зокрема такими, що стосуються місця проживання.

Крім того, у Кодексі належної практики у виборчих справах Венеційської комісії зазначено, що ценз осілості може встановлюватися лише для участі в місцевих або регіональних виборах, а необхідна тривалість проживання не повинна перевищувати шести місяців. Тож українська модель із п’ятирічним і десятирічним строками для загальнодержавних виборів видається однією з найбільш тривалих у європейській практиці.

У цьому контексті особливого значення набуває практика Європейського суду з прав людини щодо застосування вимоги проживання. Вона засвідчує, що навіть формально легітимна норма не може застосовуватися автоматично, без оцінки конкретних обставин і принципу пропорційності. Так, у справі “Мельниченко проти України” ЄСПЛ визнав, що вимога проживання як така є допустимою, однак наголосив на необхідності врахування конкретної ситуації кандидата. Також Суд зауважив, що українське законодавство чітко не розмежує “постійного” і “законного” проживання, а також не може застосовуватися формально без оцінки обставин. Вирішальним аргументом стали обґрунтовані побоювання заявника про власну безпеку, які підтверджувалися й отриманим у США статусом біженця (детальніше – в матеріалі ОПОРИ “Стандарти ЄСПЛ щодо права балотуватися: люстрація кандидатів та ценз осілості”). 

Таким чином, підхід Суду засвідчує: навіть якщо ценз осілості є легітимним, його застосування не повинно ігнорувати вимушеного характеру перебування особи за кордоном. В умовах війни це набуває особливого значення. Повномасштабна агресія РФ спричинила безпрецедентну хвилю вимушеної міграції. За різними оцінками, від 5 до майже 9 мільйонів громадян України виїхали за кордон після 24 лютого 2022 року. Більшість із них – жінки та діти, які отримали тимчасовий захист у державах ЄС.

Отже, питання цензу осілості для перших повоєнних виборів – це не лише технічна деталь виборчого законодавства, а й тест на відповідність української демократії стандартам прав людини та принципу недискримінації.

 

Напрацювання парламентської робочої групи щодо цензу осілості: підходи та можливі наслідки

Наприкінці грудня 2025 року в парламенті було створено Робочу групу з підготовки законодавчих пропозицій щодо виборів в особливий або повоєнний період. У її межах сформовано сім тематичних підгруп, одна з яких працює над проблемами адміністрування виборів, зокрема й питання цензу осілості до кандидатів на загальнодержавних виборах. Учасники підгрупи сформували кілька підходів до його врегулювання.

Перший підхід відображений у редакції, запропонованій Центральною виборчою комісією України в постанові від 07 січня 2026 року №1 “Про пропозиції щодо законодавчого врегулювання особливостей організації та проведення загальнодержавних виборів після припинення чи скасування воєнного стану в Україні”. Вона передбачає, що перебування особи з будь-яких причин на законних підставах за межами України під час дії воєнного стану не вважається порушенням цензу осілості. За відсутності узгодженої позиції щодо інших підходів саме цей варіант було покладено в основу подальших напрацювань як робочу модель. Водночас обговорення на рівні парламентського підкомітету, яке відбулося ще у 2024 році, засвідчило, що така конструкція наразі не має підтримки у Верховній Раді (детальніше читайте в матеріалі ОПОРИ “Парламентський підкомітет відхилив обидва законопроєкти щодо протидії сексизму у виборчих процесах”). 

Другий підхід полягає у відмові від будь-яких спеціальних винятків. Його прихильники виходять із того, що закон не може змінювати чи розширювати зміст конституційної вимоги проживання в Україні. За цією логікою, навіть вимушене перебування за кордоном під час війни не може розцінюватися як виняток із цензу осілості. Такий підхід акцентує на формальній визначеності конституційної норми, але водночас породжує суттєві наслідки для реалізації пасивного виборчого права.

Третя позиція – компромісна модель, запропонована Громадянською мережею ОПОРА. Вона виходить із необхідності врахування вимушеного характеру перебування громадян за кордоном у зв’язку зі збройною агресією РФ. Йдеться про мільйони осіб, переважно жінок із дітьми, які легально залишили країну після 24 лютого 2022 року. ОПОРА пропонує “виключити” з вимоги цензу осілості лише перебування за кордоном, зумовлене війною та здійснене з дотриманням законодавства (зокрема щодо мобілізації, військового обліку та правил перетину державного кордону), із запровадженням обов’язкової декларації кандидата й перевіркою відповідних обставин державними органами. Така модель намагається поєднати конституційні вимоги з принципом пропорційності та реаліями воєнного часу. Детальніше пропозиції викладені в матеріалі ОПОРИ “Що робити з правом балотуватися для українців за кордоном?”.

Зауважимо: обрана модель врегулювання матиме довгострокові наслідки для реалізації пасивного виборчого права. У разі невстановлення спеціального винятку для осіб, які вимушено перебували за кордоном під час воєнного стану, ценз осілості застосовуватимуть у загальному порядку.

Це означає, що людина, яка перебувала за кордоном, наприклад, з кінця лютого 2022 року та повернулася в Україну, скажімо, в другій половині 2026 року, повинна буде знову безперервно прожити на території України встановлений Конституцією строк. Для участі у виборах народних депутатів він становить 5 років, що фактично відтермінує можливість балотування щонайменше до 2032 року. Для участі у виборах Президента строк сягає 10 років, що означатиме потенційну можливість балотування не раніше 2037 року.

Показовим є й інший приклад. Чимало громадян України перебували за кордоном відносно короткий період – з лютого-березня до жовтня-листопада 2022 року, тобто в час найбільшої загрози й оточення Києва. Ці люди повернулися до України одразу після відносної стабілізації безпекової ситуації та деокупації частини території держави. Втім, навіть у такому випадку формальне застосування цензу осілості означатиме переривання строку проживання. Тобто людина, яка перебувала за кордоном трохи більш ніж 183 дні у 2022 році, зможе балотуватися до парламенту лише у 2028 році, а на посаду Президента – у 2033-му.

Як бачимо, чинна конструкція не розрізняє тривалості й особливостей перебування за кордоном: короткостроковий вимушений виїзд у період активних бойових дій юридично прирівнюється до багаторічного проживання за межами України. Це свідчить про потенційну непропорційність обмеження, особливо з огляду на те, що значна частина тих, хто перебували за кордоном, продовжували підтримувати тісний зв’язок із державою та повернулися після зменшення безпекових ризиків.

Відсутність спеціального врегулювання може призвести до багаторічного обмеження пасивного виборчого права значної частини громадян, навіть за умови їхнього повернення одразу після припинення воєнного стану. З огляду на масштаби вимушеної міграції, йдеться не про поодинокі випадки, а про потенційно системний вплив на структуру політичної конкуренції та представництва у повоєнні роки.

 

Голос українців за кордоном: результати фасилітованих діалогів ОПОРИ

Окремим важливим елементом дискусії стали результати структурованих діалогів, які Громадянська мережа ОПОРА провела з українськими громадами у Литві, Великій Британії, Німеччині, Польщі та Італії.

Ці консультації засвідчили, що вимушено переміщені українці не сприймають себе лише як отримувачів тимчасового захисту. Вони дедалі більше позиціюють себе як активних учасників відбудови, демократичного розвитку та європейської інтеграції України.

Учасники діалогів позитивно оцінюють інструменти цифрової демократії в Україні – електронні петиції, відкриті звернення, інші механізми дистанційної участі. Багато хто відзначає їхню доступність та ефективність порівняно з механізмами громадської участі в країнах перебування. Водночас українці за кордоном висловлюють запит на більш інституціоналізовані форми взаємодії – дорадчі механізми, парламентські консультації, тематичні експертні платформи. Існує чіткий запит на системні канали комунікації між державою і громадянами, які проживають за кордоном.

Окремо респонденти наголошують на готовності ділитися професійною експертизою, здобутою у країнах ЄС, зокрема у сферах публічного адміністрування, реформ управління, гармонізації законодавства з правом ЄС. Діаспору варто розглядати не лише як електорат, а й як стратегічний ресурс для відбудови та інтеграції України до Європейського Союзу.

Попри високий рівень громадянської залученості українців за кордоном, чинне законодавство створює бар’єри для їхньої повноцінної політичної участі. Вимога п’ятирічного проживання для кандидатів у народні депутати та десятирічного – для кандидатів у Президенти, без урахування вимушеного переміщення, може призвести до позбавлення мільйонів громадян пасивного виборчого права на перших повоєнних виборах. Особливо непропорційно це торкнеться жінок, які становлять більшість серед тих, хто перебуває під тимчасовим захистом за кордоном.

 

Висновки

Питання цензу осілості для повоєнних виборів є складним і чутливим. Воно лежить на перетині конституційних норм, міжнародних стандартів, політичної доцільності та суспільних очікувань. Йдеться не лише про технічну зміну виборчого закону, а про визначення того, якою буде українська демократія після війни – інклюзивною чи обмежувальною.

Будь-яке рішення має бути результатом широкої експертної, парламентської та громадської дискусії. Воно повинно враховувати стандарти ЄСПЛ, масштаб вимушеної міграції та принцип рівності громадян перед законом.

Позбавлення мільйонів людей пасивного виборчого права на роки може мати довгострокові наслідки для політичної системи та довіри до держави. Водночас повне ігнорування легітимної мети цензу осілості також створює ризики формування представницьких органів із людей, звʼязок яких з Україною був мінімізований або втрачений.

Втім, українці за кордоном продемонстрували свою залученість, професійну спроможність і готовність бути частиною політичного життя держави. Завдання законодавця – знайти рішення, яке не розірве цього зв’язку, а навпаки – зміцнить його. Саме тому робота над законодавством для перших повоєнних виборів має тривати у форматі відкритої й інклюзивної дискусії – із залученням конституціоналістів, міжнародних експертів, представників парламенту, ЦВК та громадянського суспільства. Лише збалансоване рішення, ухвалене на основі діалогу, дозволить поєднати захист конституційного порядку з повагою до фундаментального права кожного громадянина бути обраним.

Пов'язані матеріали ОПОРИ: