Матеріал створено в рамках проєкту "Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні", що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

 

Громадянська мережа ОПОРА продовжує серію матеріалів про практику Європейського суду з прав людини (далі — ЄСПЛ, Суд), яка може бути релевантною для України в контексті майбутніх виборів. У попередніх матеріалах йшлося про значення практики ЄСПЛ і особливості ст. 3 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі — Конвенція) (див. “Стандарти ЄСПЛ у сфері виборчих прав: практика та її значення для України”), а також про підходи до права голосу виборців за кордоном (див. “Стандарти ЄСПЛ щодо права голосу виборців за кордоном”). Цей матеріал присвячений пасивному виборчому праву (праву балотуватися) в світлі двох викликів.

По-перше, екзистенційною загрозою для України є ризики російського втручання у вибори. Однією з форм протидії йому може бути політична люстрація осіб, які причетні до російської агресії або підтримують її. Попри те, що сьогодні обговорюють моделі можливої політичної люстрації (зокрема недопущення до виборів або встановлення спеціальних вимог щодо реєстрації кандидатами), конкретна їх форма поки не визначена. В цьому світлі важливо врахувати практику ЄСПЛ, яка, хоча й не стосувалася загроз українських масштабів, однак теж була пов’язана з обмеженням пасивного виборчого права як форми “войовничої демократії” (“Militant Democracy”), тобто демократії, здатної себе захистити.

По-друге, проблемою післявоєнних загальнодержавних виборів буде обмеження права балотуватися тим, хто законно виїхав за кордон, рятуючись від війни. Громадянська мережа ОПОРА у 2024 році аналізувала законопроєкти №11300 та №11300-1, які пропонують виключити з-під дії цензу осілості перебування за кордоном під час воєнного стану. Втім, зазначені законопроєкти досі не прийняті. 

Зроблені у матеріалах висновки й узагальнення відображають існуючі підходи ЄСПЛ до обмеження виборчих прав, однак є баченням автора, а їх застосування в подальшому залежить від обставин конкретної справи. 

Люстрація кандидатів на виборні посади

Загальні підходи до люстрації кандидатів. Стрижневою у питанні люстрації кандидатів можна вважати справу “Ždanoka v. Latvia” 2006 року, на яку ЄСПЛ, заявники й уряди часто посилалися у пізніших кейсах. Вона стосувалася заборони балотуватися на виборах кандидатці через її діяльність у Комуністичній партії Латвії. Початково ЄСПЛ встановив порушення, однак Велика Палата скасувала це рішення і встановила відсутність порушень ст. 3 Першого протоколу.

Спершу Суд підтвердив загальну прийнятність люстраційний заходів виборних осіб для захисту демократії. Зазначалося (п. 100), що для гарантування стабільності й ефективності демократичної системи держава може бути зобов'язана вжити конкретних заходів для самозахисту. На думку Суду (п. 103), виборчі права, гарантовані ст. 3 Першого протоколу, мають вирішальне значення для встановлення і підтримки основ ефективної та змістовної демократії, що керується верховенством права. 

У рішенні проаналізовано історичний і суспільно-політичний контексти встановлених обмежень. Наприклад підкреслено (п. 119), що анексія Латвії Радянським Союзом була організована та проведена під керівництвом Комуністичної партії Радянського Союзу (КПРС), а Комуністична партія Латвії (КПЛ) була сателітним відділенням КПРС. На думку Суду (п. 122), основою оскаржуваного законодавства не був намір покарати тих, хто брав активну участь у діяльності КПРС. Легітимною метою був захист цілісності демократичного процесу шляхом виключення з участі в роботі демократичного законодавчого органу тих осіб, які відігравали активну роль у партії, що була безпосередньо пов'язана зі спробою насильницького повалення нововстановленого демократичного режиму.

Суд посилався (п. 123) на висновки у справі “Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey” 2003 року, згідно з якими дії лідерів партії можна приписати партії, якщо вона не дистанціювалася від них. Поведінка політика зазвичай включає не лише дії чи промови, а й бездіяльність або відсутність реакції, що може однаково свідчити про позицію цього політика. Однак заявниця не зробила жодної заяви про дистанціювання від КПРС/КПЛ.

Окремо було вказано (п. 124) на відмінність люстраційних обмежень від кримінального переслідування, яке супроводжується гарантіями на кшталт презумпції невинуватості або тлумачення будь-яких сумнівів на користь обвинуваченого. Застосоване у цій справі обмеження права балотуватися є спеціальним публічно-правовим заходом, що регулює доступ до політичного процесу на найвищому рівні. За такої процедури: 

  • сумніви можуть тлумачитися проти особи, яка бажає бути кандидатом;
  • тягар доказування може бути покладено на суб’єкта балотування;
  • публічні заяви можуть мати значення. 

Хоча ЄСПЛ зазначив (п. 133), що люстраційні обмеження права балотуватися, які навряд чи можна вважати прийнятними у контексті однієї політичної системи (наприклад, у країні, яка має усталену систему демократичних інституцій, що сягає багатьох десятиліть або століть), можна вважати прийнятними в Латвії з огляду на історико-політичний контекст та загрозу для нового демократичного порядку, яку створює відродження ідей відновлення колишнього режиму. Все це дозволило Суду зробити висновок (п. 136) про відсутність порушень права на вільні вибори.

Люстрація внаслідок заборони партії. У 2014 році, з початком російської агресії, в Україні активізувалася заборона політичних партій. Найбільше їх було заборонено в 2022 році, після повномасштабного вторгнення рф. Для України актуальним є питання обмеження пасивного виборчого права колишніх членів цих партій або ж осіб схожої ідеологічної спрямованості.

У справі “Exteberria, Barrena Arza, Nafarroako Autodeterminazio Bilgunea and Aiarako and Others v. Spain” 2009 року заявники були серед приблизно 300 кандидатів, реєстрацію яких на виборах скасували на підставі звинувачення у продовженні діяльності сепаратистських політичних партій “Batasuna” та “Herri Batasuna”. Останні було заборонено перед виборами, оскільки їхня ідеологія була несумісною з концепцією “демократичного суспільства”, що підтвердив ЄСПЛ у справі “Herri Batasuna and Batasuna v. Spain” 2009 року.

Іспанське законодавство прямо забороняло висувати на виборах свою кандидатуру послідовникам заборонених політичних партій, тому, на думку Суду (п. 51), обмеження відповідало критерію законності та передбачуваності. Було також підтверджено існування легітимної мети (п. 52) обмеження, оскільки під час оцінювання “наслідування” заборонених партій враховується суттєва схожість їхніх структур та організацій, членів, лідерів або представників, а також підтримку новим політичним утворенням насильства чи тероризму. Суд додатково підкреслив, що сама заборона партій із мотивів захисту демократичного порядку втратила б сенс, якби їхні послідовники могли де-факто продовжувати свою діяльність.

З точки зору пропорційності обмежень права балотуватися Суд встановив низку обставин (п. 53). По-перше, це наявність достатніх доказів про намір продовжити діяльність заборонених політичних партій — документи з інструкціями, яких слід дотримуватися у разі оголошення партії “Батасуна” незаконною, знайдені вдома в одного з підозрюваних. По-друге, органи влади мали достатньо часу для вивчення програм відповідних кандидатів. По-третє, рішення Верховного Суду Іспанії ґрунтувалося не лише на положеннях програм, а й на додаткових доказах. Сам розгляд справи мав змагальний та індивідуальний характер щодо кожного із заявників. Все це дозволило Суду зробити висновок про пропорційність обмежень та відсутність порушень права на вільні вибори, гарантованого ст. 3 Першого протоколу до Конвенції.

Темпоральні (часові) аспекти люстраційних обмежень. У справах про політичну люстрацію ЄСПЛ звертає особливу увагу на пропорційність обмежень, враховує індивідуальну поведінку особи, а також звертає увагу на темпоральну (часову) складову в двох аспектах — тривалість заборони балотуватися і час, після спливу якого така заборона застосовується.

Справа “Adamsons v. Latvia” 2008 року стосувалася усунення заявника від участі у виборах, зважаючи на його колишню службу в Прикордонних військах СРСР, які підпорядковувались КДБ. 

Аналізуючи легітимність мети, Суд передусім нагадав (п. 120, 122) про недавнє історичне минуле Латвії під радянським правлінням та про активну роль КДБ — головного органу державної безпеки колишнього СРСР — у підтриманні тоталітарного режиму та знищенні будь-яких проявів політичної опозиції. З огляду на це, Суд зробив висновок про відповідність виборчого законодавства законній меті захисту незалежності держави, її демократичного порядку, інституційної системи і національної безпеки.

У контексті пропорційності Суд надав особливого значення (п. 121-124) поведінці Заявника. Його ніколи прямо чи опосередковано не звинувачували у неправомірній діяльності, яку практикував колишній тоталітарний режим (малися на увазі репресії, доноси, а також інші заходи, спрямовані проти людини). ЄСПЛ зазначив (п. 129), що заявника офіційно обмежили у праві балотуватися дуже пізно, лише у 2002 році — після 10 років військової й політичної кар'єри у відновленій Латвії. 

Зважаючи на тривалий період часу до 2002 року, коли заявник вступив у виборчу кампанію, підтвердженням пропорційності обмежень могли б бути нові факти про ворожість демократичному порядку та відновленню незалежності Латвії. Уряд виправдовував (п. 130) цю затримку у вжитті заходів тим фактом, що латвійська влада не змогла повернути значну частину архівів КДБ, які залишилися в росії, тому мала труднощі з отриманням усієї відповідної інформації про минуле заявника. Однак, на думку Суду, такий аргумент міг бути прийнятним лише протягом перших років після відновлення незалежності Латвії. За цих обставин ЄСПЛ постановив порушення ст. 3 Першого протоколу.

Справа “Paksas v. Lithuania” 2011 року стосувалася Президента Литовської Республіки, після інавгурації якого почалася процедура імпічменту в парламенті і розгляд справи в Конституційному Суді Литви. Національні органи встановили, що Паксас порушив Конституцію Литви, оскільки незаконно надав громадянство Юрію Борисову (президенту авіаційної компанії “Avia Baltika”) в обмін на фінансову й інші форми підтримки під час своєї виборчої кампанії, а пізніше діяв під його впливом (за даними The New York Times, Борисова звинувачували у незаконному продажу зброї до Судану і пожертві близько 400 тис. доларів на президентську кампанію Паксаса), не забезпечив збереження державної таємниці і чинив тиск на прийняття рішень приватними особами і компаніями. Після цього Паксас хотів балотуватися на позачергових президентських виборах, однак парламент встановив для нього 5-річну заборону на реалізацію пасивного виборчого права після імпічменту. Втім, Конституційний суд Литви вважав строк такого обмеження недостатнім, а парламент вніс нові зміни до виборчого законодавства, за якими посадова особа, усунена з посади після процедури імпічменту, позбавляється права бути членом парламенту загалом.

ЄСПЛ наголосив (п. 101), що ст. 3 Першого протоколу не заперечує можливості встановлення обмежень виборчих прав особи, яка, наприклад, серйозно зловживала державним становищем або чия поведінка загрожувала підривом верховенства права чи демократичних основ. Однак Суд вважає (п. 109, 110), що вирішальну вагу слід надавати наявності часових рамок та можливості перегляду відповідного заходу. Позбавлення заявника права балотуватися на виборах у цій справі мало конотацію незмінності, тобто не мало жодного часового обмеження. В цьому Суд вбачав суттєву відмінність зі справою “Ždanoka v. Latvia”. Тому, враховуючи постійність і незворотність позбавлення заявника права обіймати виборну посаду, Суд вважає (п. 112) це обмеження непропорційним, тому встановив порушення ст. 3 Першого протоколу.

Ценз осілості (вимога проживання в країні)

Найбільш релевантна в контексті цензу осілості справа “Melnychenko v. Ukraine” вже стосувалася України у 2004 році. Тоді ЄСПЛ підтвердив (п. 56), що раніше ніколи не висловлював своєї точки зору стосовно вимог до проживання в контексті пасивного виборчого права (права балотуватися). Водночас Суд підтвердив (як і в інших рішеннях, таких як “Shindler v. the United Kingdom”, “Hilbe v. Liechtenstein”), що вимога проживання кандидатів може бути виправдана з тих самих аргументів, як і щодо активного виборчого права (див. матеріал “Стандарти ЄСПЛ щодо права голосу виборців за кордоном”), зокрема тим, що закордонні виборці менше стурбовані повсякденними проблемами своєї країни та мають менший зв’язок із нею. Тому Суд вважає (п. 57) допустимим ценз осілості у формі 5-річного проживання, хоча й ставить під сумнів факт його сприяння більшій поінформованості кандидата стосовно питань, пов'язаних із завданнями національного парламенту.

Також Суд встановив (п. 61), що вимога проживання в Україні не була абсолютною і що національна влада, надаючи право або відмовляючи у реєстрації певному кандидату, була зобов'язана враховувати конкретну ситуацію. Наголошувалося, що законодавство не передбачає прямої вимоги "постійного" або "тривалого" проживання, а також не розмежовує поняття "законного" та "постійного" проживання. Хоча для ЄСПЛ було очевидним (п. 61) часткове проживання заявника за межами країни через його перебування в статусі біженця у Сполучених Штатах Америки, все ж підкреслювалося (п. 62), що місце реєстрації було єдиним доказом проживання. Останнє є основоположним аспектом української адміністративної системи та широко використовується для багатьох цілей (реєстрації поточного місця проживання громадян, військового призову, голосування на виборах, майнових питань тощо).

Найважливішим Суд вважає (п. 65) об'єктивний аргумент щодо побоювання заявника зазнати переслідувань через свою роботу, підозрілі події навколо зникнення і вбивства журналіста Георгія Гонгадзе та "касетний скандал". Крім того, заявник був досить швидко визнаний особою, що легітимно шукає політичного притулку в Сполучених Штатах Америки. Тому зрозуміло, що заявник оперативно і на невизначений час залишив країну. Суд констатував складну ситуацію для заявника: якби він залишився в Україні, його особиста безпека чи фізична недоторканість були б під загрозою, а реалізація будь-яких політичних прав — неможливою.

Враховуючи вищезазначене, ЄСПЛ встановив (п. 66, 67) порушення ст. 3 Першого протоколу і вважає (п. 71), що скарга за цією статтею збігається з вимогами за ст. 14 Конвенції, тому не було доцільності розглядати окремо їх.

Зазначена справа дозволяє екстраполювати підходи на поточну ситуацію вимушеного законного переміщення громадян за кордон, оскільки:

  • причини переміщення за кордон так само зумовлені війною і ризиками для особистої безпеки чи фізичної недоторканості внаслідок російської агресії;
  • часто громадяни України отримують спеціальний статус в інших країнах (зазвичай тимчасовий захист, який визнається і національним Законом “Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту”);
  • у багатьох громадян залишається адреса місця реєстрації в Україні;
  • чинне виборче законодавство так само не дозволяє врахувати конкретну ситуацію кандидатів, які балотуються на виборах, а також не розрізняє понять "законного" та "постійного" проживання.

Висновки

Огляд практики ЄСПЛ дозволяє зробити такі висновки щодо її можливого застосування на післявоєнних виборах: 

  1. Люстрація кандидатів на виборні посади:
    1. Держава може вживати конкретних обмежувальних заходів щодо кандидатів на виборні посади для гарантування стабільності й захисту демократичного порядку.
    2. Люстраційне обмеження кандидатів повинні враховувати індивідуальну поведінку особи і передбачати можливість ефективного оскарження. Однак політична люстрація є не кримінальним переслідуванням, а спеціальним публічно-правовим заходом, який може передбачати нижчі стандарти доказування (наприклад, сумніви можуть тлумачитися проти особи, яка бажає бути кандидатом, а також на неї може бути покладено тягар доказування);
    3. Політики і кандидати повинні вживати активних дій (наприклад, висловлювати публічні заяви) щодо дистанціювання від загрозливих для демократії подій та обставин, а відсутність реакції може бути підтвердженням прихильності до них. Продовження де-факто діяльності або підтримка ідеології заборонених політичних партій, зокрема їхніми колишніми членами, може бути підставою для відмови в реєстрації кандидатів.
    4. З погляду пропорційності обмеження щодо права балотуватися не повинно застосовуватися через тривалий період часу після існування обставин, які зумовили його застосування. Обмеження права балотуватися внаслідок люстраційних заходів не може бути безстроковим, а повинно містити пропорційний строки дії і можливість їх періодичного перегляду.
  2. Ценз осілості (вимога проживання в країні):
    1. Використання цензу осілості (проживання в країні) саме по собі є допустимим через ті самі аргументи, що й обмеження права голосу (оскільки свідчить про вищий ступінь зв’язку кандидата з державою). Однак ценз осілості не обов’язково сприяє більшій поінформованості кандидата щодо питань, пов'язаних із завданнями національного парламенту.
    2. Законодавство повинно враховувати індивідуальні обставини переміщення кандидата за кордон, зокрема “законність” перебування (наприклад, винятки з цензу осілості передбачені для виїзду особи за кордон у службове відрядження, на навчання, у відпустку та на лікування, але не враховують вимушеного переміщення внаслідок війни).
    3. Важливо щоб держава враховувала індивідуальні обставини переміщення кандидата за кордон, такі як ризики для особистої безпеки чи фізичної недоторканості, наявність спеціальних статусів за кордоном (біженця, тимчасового захисту), наявність адреси місця реєстрації в Україні.