Матеріал створено в рамках проєкту "Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні", що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

 

Громадянська мережа ОПОРА продовжує серію матеріалів про практику Європейського суду з прав людини (далі — ЄСПЛ, Суд), релевантну для майбутніх виборів в Україні. У попередньому матеріалі йшлося про значення практики ЄСПЛ, особливості ст. 3 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод (далі — Конвенція), а також про трискладовий тест на прикладі виборчих прав. 

Повномасштабна війна зумовила масову міграцію з України. За даними Управління Верховного комісара ООН у справах біженців, станом на 3 жовтня 2025 року, за кордоном перебувало понад 5,1 млн українців. Саме тому в цьому матеріалі пропонуємо розглянути релевантну практику ЄСПЛ щодо права голосу виборців, які перебувають  за кордоном, зокрема такі питання:

  • Чи передбачає Конвенція необхідність забезпечення права голосу осіб за кордоном?
  • Чи не порушує Конвенцію зумовлена особливістю виборчої системи відмінність у голосуванні виборців за кордоном (неможливість проголосувати за конкретного кандидата)?
  • Чи допустимою є вимога активної (лише за особистою заявою) реєстрації виборців за кордоном?

Зроблені у матеріалах висновки й узагальнення відображають чинні підходи ЄСПЛ щодо обмеження виборчих прав, однак є баченням автора, а їх подальше застосування залежить від обставин конкретної справи. 

Голосування за межами країни. Питання забезпечення права голосу виборців за кордоном було предметом розгляду в справі “Sitaropoulos and Giakoumopoulos v. Greece” 2012 року. Громадяни Греції, що проживали у Франції, скаржилися на відсутність законодавства, яке дозволило б їм голосувати на парламентських виборах за кордоном (тобто стверджували про обмеження своїх виборчих прав за ознакою місця проживання). Справа дійшла до розгляду у Великій палаті ЄСПЛ. 

Велика палата ЄСПЛ зазначила (п. 73 рішення), що органи Ради Європи, маючи на меті ефективніше забезпечення права голосу на парламентських виборах, закликали держави-члени створити для своїх громадян, що проживають за кордоном, умови для якомога активнішої участі у виборчому процесі. Зокрема, у Резолюції 1459 (2005) Парламентської Асамблеї Ради Європи (п. 21) зазначено, що держави-​​члени мають вживати належних заходів для сприяння, наскільки це можливо, реалізації виборчих прав, зокрема шляхом голосування поштою. Водночас було наголошено (п. 72, 75), що жодні міжнародні або регіональні акти та практика держав не дають підстав для висновку, що держави — на нинішньому етапі розвитку правових норм — зобов’язані забезпечувати громадянам, які проживають за кордоном, можливості для здійснення ними права голосу. В питанні забезпечення права голосу виборців за кордоном у держав поки що є широкий розсуд (margin of appreciation).

В цій справі також цікавим було й питання виконання одного з критеріїв трискладового тесту — законності (обмеження має бути передбачене законом). Скаржники стверджували про порушення свого права на вільні вибори внаслідок відсутності необхідного законодавства, оскільки Конституція Греції передбачала у §4 ст. 51: “Умови, що регулюють здійснення права голосу особами, які перебувають за межами країни, можуть бути визначені законом…”. Хоча Суд звернув увагу (п. 76-78) на парламентське обговорення на цю тему та спроби прийняти відповідний закон, однак загалом не вважав відсутність регулювання щодо реалізації права голосу за кордоном невідповідністю критерію законності.

Змістовно схожі висновки щодо забезпечення права голосу виборців за кордоном зроблені й у справі “Shindler v. The United Kingdom” 2013 року. Вона стосувалася законодавства Великої Британії, відповідно до якого право голосу на парламентських виборах мають громадяни, які проживають за кордоном менш як 15 років. Суд не встановив порушень ст. 3 Першого протоколу і ще раз наголосив (п. 105, з посиланням на справи “Doyle v. The United Kingdom” та “Hilbe v. Liechtenstein”), що таке обмеження має легітимну мету, оскільки ґрунтується на кількох чинниках: 

  • по-перше, презумпції, що громадяни, які не проживають у країні, менше стурбовані повсякденними проблемами своєї країни та мають менше інформації про них; 
  • по-друге, тому факту, що громадяни, які не проживають у країні, мають менший вплив на обрання кандидатів або на формування їхніх виборчих програм; 
  • по-третє, тісному зв'язку між правом голосу на парламентських виборах та фактом безпосереднього впливу обраних таким чином політичних органів;
  • по-четверте, законному занепокоєнню, що розглядувані законодавчим органом питання першочергово впливають на осіб, які проживають у країні.

Хоча ЄСПЛ підтвердив, що запровадження механізмів реалізації прав голосу за кордоном не є вимогою (стандартом), в Україні механізм закордонного голосування тривалий час був і є передбачений виборчим законодавством на загальнодержавних виборах. Чинне законодавство передбачає можливість реалізації виборцями за кордоном свого права голосу на парламентських та президентських виборах, а виборчі дільниці утворюють при закордонних дипломатичних установах України та у військових частинах (формуваннях), дислокованих за межами України (ст. 31 Виборчого кодексу України). Тобто ситуація в Україні відрізняється тим, що йдеться не про запровадження механізму голосування за кордоном, а про збереження наявної можливості чи відмові від неї. Саме тому застосовними можуть бути загальні підходи щодо обмеження права голосу значної категорії виборців. 

Зокрема, у справі “Hirst v. the United Kingdom №2” 2005 року ЄСПЛ підкреслив (п. 62), що будь-яке відхилення від принципу загального виборчого права ризикує підірвати демократичний характер обраного таким чином законодавчого органу і законів, які він приймає. Виключення будь-яких груп або категорій населення загалом має бути сумісним з основними цілями права на вільні вибори. 

Крім цього, у справі “Tănase v. Moldova” 2010 року ЄСПЛ зазначив про таку вимогу (п. 169): якщо органи влади запроваджують суттєві обмеження права голосу або балотування на виборах і, зокрема, якщо такі зміни запроваджуються незадовго до виборів, Уряд повинен надати ЄСПЛ докази на підтвердження мети оскаржуваного заходу. Така вимога випливає з п. 2.b. розділу 2 Керівних принципів Кодексу належної практики у виборчих справах, відповідно до якого основні елементи виборчого права, зокрема власне виборчу систему, склад виборчих комісій і визначення меж виборчих округів не можна переглядати менш як за рік до проведення виборів. В інтерпретаційній декларації Венеційської комісії 2024 року наголошено, що цей принцип не має пріоритету над іншими, однак додатково підкреслено спрямованість на забезпечення стабільності основоположних норм виборчого законодавства, до яких, серед іншого, віднесено правила, які визначають право голосу, а також фундаментальні компоненти процесу голосування. 

Оскільки кількість громадян за кордоном суттєво зросла — вони тепер є доволі значною групою виборців, — а достатнього часу для запровадження змін до виборчого законодавства перед майбутніми виборами може не бути, в разі скасування можливості голосування за кордоном від держави можуть вимагати додаткові ґрунтовні аргументи.

У випадку надання державою права голосу виборцям за кордоном у неї існує позитивний обов’язок його забезпечення необхідними гарантіями. Справа “Riza And Others v. Bulgaria” стосувалася, серед іншого, скасування результатів голосування на 23 закордонних виборчих дільницях. ЄСПЛ зазначив, що організація нових виборів на території іншої суверенної країни (навіть на невеликій кількості виборчих дільниць) завжди може супроводжуватися значними дипломатичними й операційними перешкодами та призвести до додаткових витрат. Однак суд вважає, що проведення нових виборів на виборчих дільницях, де існували переконливі докази того, що виборчі комісії були відповідальними за порушення процедури голосування в день виборів, узгодило б законну мету анулювання результатів виборів, тобто захист законності виборчої процедури, із суб’єктивними правами виборців та кандидатів на загальних виборах. Таким чином, було встановлено два окремі порушення ст. 3 Першого протоколу. 

Особливості виборчої системи. Ще один актуальний аспект закордонного голосування пов’язаний із тим, що Виборчий кодекс України передбачає (абз. 5 ч. 4 ст. 168) можливість голосувати на території України за партійний список і конкретних кандидатів (так звані “відкриті списки”, що були одним з основних нововведень кодифікованого виборчого законодавства), тоді як за кордоном не утворюють окремого виборчого регіону — відповідно до абз. 3 ч. 4 ст. 168, виборці зможуть проголосувати тільки за партію (так звані “закриті списки”). 

У справі “Oran v. Turkey”, яка стосувалася неможливості закордонних виборців проголосувати за незалежних позапартійних кандидатів, ЄСПЛ (п. 61) врахував аргумент про те, що неможливо створити повноцінний виборчий округ для виборців-експатріантів або віднести їх до одного з наявних виборчих округів. Таким чином, Суд підтвердив (п. 66), що можливість голосувати лише за політичні партії, а не за незалежних кандидатів, таких як заявник, на виборчих дільницях, створених на митних постах, ґрунтувалася на об'єктивному та розумному виправданні, а тому не становить порушення ст. 3 Першого протоколу і ст. 14 Конвенції.

Активна реєстрація. У зв’язку з тривалою перервою в оновленні даних Державного реєстру виборців (далі — ДРВ), в Україні обговорюють питання так званої активної реєстрації щодо виборців за кордоном. Зокрема пропонують, щоб закордонні виборці самостійно подавали заяви про включення себе до ДРВ (на основі даних якого формується список виборців). 

У справі “Georgian Labour Party v. Georgia” 2008 року партія-заявник оскаржувала запровадження системи активної реєстрації за місяць до повторних парламентських виборів. ЄСПЛ погодився, що було б краще зберегти стабільність виборчого законодавства, однак наголосив, що законодавство слід оцінювати з огляду на політичну еволюцію відповідної країни, щоб особливості, які були б неприйнятними в контексті однієї системи, могли бути виправдані в контексті іншої. У цій справі була необхідність виправити явні недоліки у списках виборців у дуже стислі терміни в “післяреволюційній” політичній ситуації, тому, на думку ЄСПЛ, дії держави були виправдані. Щодо самої системи активної реєстрації було зазначено, що вона не суперечить цілям Конвенції: кілька західноєвропейських демократій, зокрема Португалія і Сполучене Королівство, значною мірою покладаються на індивідуальні заяви виборців під час складання національних списків виборців.

Висновки. Огляд практики ЄСПЛ дозволяє зробити такі висновки щодо її можливого застосування на післявоєнних виборах: 

  1. ЄСПЛ констатував відсутність стандарту забезпечення голосування за кордоном і вбачає легітимну мету в обмеженні права голосу закордонних виборців, що зумовлено їхнім меншим зв’язком з державою і парламентом, зокрема меншою обізнаністю з державними справами та стурбованістю ними, меншим впливом на формування партійних програм, а парламенту — на таких виборців.
  2. У ситуації, коли держава тривалий час гарантувала можливість реалізації права голосу виборцям за кордоном, а також враховуючи вимушеність і масштабність міграції громадян унаслідок війни, потенційно може бути поставлена під сумнів пропорційність обмеження права голосу закордонних виборців, особливо якщо таке обмеження запроваджуватиметься незадовго (менш як за рік) до виборів (хоча при цьому можуть бути враховані екстраординарність післявоєнних виборів та зумовлені війною виклики)
  3. У разі забезпечення можливості закордонного голосування держава має позитивні зобов’язання щодо їх організації і врахування результатів. Для України, де закордонне голосування організоване на базі дипломатичних установ, важливо підвищити спроможність їхньої роботи з урахуванням суттєво більшої кількості виборців або ж запровадити додаткові механізми закордонного голосування.
  4. Можуть бути допустимими зумовлені особливістю виборчої системи відмінності у голосуванні за певних суб’єктів між внутрішньодержавними та закордонними округами (як у випадку України, де закордонні виборці можуть голосувати лише за партії, а на території країни — за партії та кандидатів).
  5. Необхідність активної реєстрації (шляхом подання індивідуальних заяв) сама по собі допустима, особливо за надзвичайних обставин, до яких може бути віднесено й повномасштабне російське вторгнення з усіма похідними від нього наслідками, як-от тривале неоновлення даних державного реєстру виборів чи масова міграція.