Цей матеріал створено в рамках проєкту "Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні", що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

 

Післявоєнні вибори будуть супроводжуватися значною кількістю викликів. Більшість із них спричинені війною: масова вимушена міграція за кордон і в межах України, необхідність актуалізації реєстру виборців, ризики участі людей, пов’язаних із російською агресією, або тих, хто її толерує тощо. Ще частина викликів зумовлені змінами до законодавства й невиконаними зобов’язаннями останніх років (запровадження множинного громадянства, нова парламентська виборча система, яка поки жодного разу не була застосована, необхідність забезпечення інклюзивності виборчих дільниць та ін.). 

Важливим мірилом на шляху європейської інтеграції України є виконання і застосування на практиці рішень Європейського суду з прав людини (далі — ЄСПЛ або Суд), який тлумачить положення ратифікованої нами Європейської конвенції про захист прав людини й основоположних свобод (далі — ЄКПЛ або Конвенція). Саме тому Громадянська мережа ОПОРА продовжує знайомити читачів із практикою ЄСПЛ, яка матиме значення в процесі підготовки та вирішення спорів під час майбутніх виборів в Україні. 

Зроблені у матеріалах висновки та узагальнення відображають наявні підходи ЄСПЛ щодо обмеження виборчих прав, однак є баченням автора. Застосування цих підходів надалі залежить від обставин конкретної справи. 

Значення стандартів ЄСПЛ для України

Після вступу в 1995 році до Ради Європи та ратифікації у 1997 році ЄКПЛ Україна взяла на себе зобов’язання гарантувати передбачені Конвенцією права. Сьогодні дотримання стандартів Ради Європи також важливе для реалізації євроінтеграційних прагнень України.

В Україні ЄКПЛ має пріоритет порівняно з національним законодавством (у тому числі Виборчим кодексом), що випливає з фундаментального принципу міжнародного права pacta sunt servanda (з лат. “договори повинні виконуватися”), Віденської конвенції про право міжнародних договорів і внутрішнього законодавства. У багатьох законах  (зокрема ч. 2 ст. 19 Закону “Про міжнародні договори України”; ч. 2 ст. 19 Закону “Про правотворчу діяльність”; ч. 4 ст. 9 Кримінального процесуального кодексу України; ч. 2 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України тощо) прямо визначене таке правило: “Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору”.

ЄСПЛ — це орган Ради Європи, що контролює дотримання Конвенції країнами-підписантами, до яких належить і Україна. Тому виконання його рішень у справах, де стороною є Україна, обов’язкове для нашої держави. 

Втім, варто відрізняти виконання рішень (умовно вжиття заходів у справах, де програла Україна) і застосування практики ЄСПЛ. В останньому випадку йдеться про надання їм юридичної сили і прецедентного характеру, що дозволяє застосовувати практику ЄСПЛ в аналогічних справах національними судами. 

У 2006 році в Україні було прийнято Закон “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини”. Його ст. 17 у системному зв’язку зі ст. 1 передбачає, що національні суди в процесі розгляду справ застосовують Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права. При цьому, вирішуючи виборчі спори, українські суди можуть посилатися не лише на практику ЄСПЛ проти України, а й на релевантні справи проти інших держав-членів Ради Європи. Оскільки ЄСПЛ офіційно тлумачить Конвенцію, це робить конвенційні права “живим організмом”, який може динамічно розвиватися.

Виборчі права та Конвенція

Право на вільні вибори не гарантувалося початковою редакцією Конвенції, а з’явилося лише з прийняттям Першого протоколу до неї у ст. 3, яка передбачає:

“Високі Договірні Сторони зобов'язуються проводити вільні вибори з розумною періодичністю шляхом таємного голосування в умовах, які забезпечують вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу”.

Як бачимо, зазначена стаття стосується базових принципів виборчого права, а саме:

  • вільних виборів;
  • забезпечення вільного вираження думки народу (що передбачає і вільне волевиявлення, і загальне виборче право, оскільки йдеться про народ);
  • розумної періодичності;
  • таємного голосування.

На перший погляд, зміст цієї статті відрізняється від інших положень Конвенції, оскільки замість типових формулювань “кожен має право на…” або “ніхто не може…” застосована конструкція “Високі Договірні Сторони (тобто держави) зобов'язуються…”. Звідси інколи роблять помилковий висновок, що ця стаття не породжує прав і свобод, а стосується лише зобов’язань держав. Однак в одному з найбільш значущих рішень щодо розуміння права на вільні вибори, яке було прийняте ще в 1987 році у справі “Mathieu-Mohin & Clerfayt v. Belgium”, ЄСПЛ спростував цю тезу. 

Суд наголосив, що підхід, відповідно до якого ст. 3 Першого протоколу не породжує прав, не витримує критики (п. 49). Втім, позиція щодо природи прав, закріплених у ст. 3 Першого протоколу, справді еволюціонувала. Від початкової концепції “інституційного” права на проведення вільних виборів перейшли до поняття “загального виборчого права”, а згодом — до концепції суб’єктивних прав участі — “права голосувати” та “права бути обраним до законодавчого органу”. ЄСПЛ схвалює саме цю останню концепцію (п. 51).

Втім, зазначені права не є абсолютними. Держави мають широку межу розсуду в цій сфері, хоча ЄСПЛ залишає за собою право остаточно визначати, чи виконані вимоги Першого протоколу. Суд має пересвідчитися, що встановлені умови не обмежують ці права настільки, щоб позбавити їх сутності й ефективності; що обмеження мають легітимну мету і що застосовані засоби не є непропорційними. Зокрема, такі умови не повинні перешкоджати “вільному вираженню думки народу при виборі законодавчого органу” (п. 52).

Крім цього, привертає увагу те, що ст. 3 Першого протоколу стосується лише виборів “законодавчого органу”. Йдеться не лише про національний парламент — поняття “законодавчого органу” слід тлумачити з урахуванням конституційної структури відповідної держави (наприклад, у вищезгаданій справі “Mathieu-Mohin & Clerfayt v. Belgium” 1987 року такий статус було визначено за Фламандською радою Бельгії, а у справі “Vito Sante Santoro v. Italy” 2004 року — за регіональними радами Італії). Втім, в Україні як в унітарній державі, зважаючи на компетенцію виборних органів, ця стаття стосується винятково виборів народних депутатів (у справі “Krivobokov v. Ukraine” 2013 року заява щодо виборів Президента України була визнана неприйнятною).

Багатогранність виборчого процесу може призводити до порушення й інших прав, гарантованих Конвенцією. Зокрема, здійснення передвиборної агітації нерозривно пов’язане зі свободою вираження поглядів (ст. 10 Конвенції) або може призводити до втручання в приватне і сімейне життя (ст. 8 Конвенції). Своєю чергою обмеження виборчих прав за певними ознаками (статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження та ін.) на різних типах виборів може призводити до дискримінації, яка заборонена ст. 14 Конвенції та ст. 1 Протоколу №12.

Трискладовий тест на прикладі виборчих прав

У кожній справі ЄСПЛ традиційно перевіряє правомірність обмеження гарантованих Конвенцією прав через так званий “трискладовий тест”. Трискладовий тест вимагає, щоб обмеження (у нашому випадку виборчих прав):

  1. Встановлювалося законом. Обмеження має бути передбачене законом, а не свавільним рішенням органу влади. При цьому сам закон має бути доступним, чітким і передбачуваним, щоб особа могла розуміти наслідки своїх дій, а також не допускати свавілля або надмірної дискреції органів влади.
  2. Мало легітимну мету. Відсутність легітимної мети означає, що обмеження не має жодного об'єктивного і розумного виправдання. На відміну від багатьох інших статей Конвенції (таких як ч. 2 ст. 8-11), які містять перелік легітимних цілей обмеження прав (інтереси національної безпеки, територіальної цілісності, запобігання заворушенням чи злочинам, охорона здоров'я чи моралі, захист репутації тощо), — ст. 3 Першого протоколу прямої вказівки на такі цілі не містить. Однак ЄСПЛ наголошує, що зі ст. 3 Першого протоколу може бути сумісним широкий спектр цілей (п. 48 справи “Albanese v. Italy” 2006 року), які він виводить як “непрямі  обмеження” ("Implied limitations"), перевіряючи їх на відповідність загальній меті Конвенції (принципам виборчого права та верховенства права, міжнародним стандартам, практиці країн Ради Європи тощо). 
  3. Було пропорційним. На цьому етапі ЄСПЛ перевіряє, чи є обмеження необхідним у демократичному суспільстві, чи не порушує воно сутності виборчих прав і демократичних виборів, а також чи не перевищує шкода від його застосування цінність легітимної мети. Тут можуть оцінювати, чи є зв’язок між легітимною метою й обмежувальними засобами, чи існують менш обмежувальні альтернативи, а також чи не створює обмеження надмірну нерівність або дискримінацію.

Хоча ЄСПЛ нерідко оцінює елементи трискладового тесту в їх поєднанні (зокрема, якщо обмеження передбачене законом, то чи передбачає закон легітимну мету, або якщо легітимна мета є, то чи є пропорційним і чи спрямоване на її досягнення обмеження прав), однак для показовості приклади їх відповідності та невідповідності щодо виборчих прав (з поділом на право голосу і право балотуватися) ми відобразили в таблиці нижче.

Приклади застосування трискладового тесту ЄСПЛ щодо виборчих прав

Етап перевірки

Так, обмеження відповідає цій складовій

Ні, обмеження не відповідає цій складовій

1. Чи встановлюється обмеження законом? (активний аспект: право голосу)

Справа “Scoppola v. Italy” 2012 року стосувалася обмеження виборчих прав унаслідок засудження за кримінальне правопорушення (вбивство, жорстоке поводження з родиною та незаконне зберігання вогнепальної зброї) і накладення додаткового покарання. Суд провів (п. 108) важливу відмінність зі справою “Hirst v. The United Kingdom №2” 2005 року, оцінивши законодавство двох держав. ЄСПЛ вказав, що італійська система не встановлює загальне, автоматичне та невибіркове обмеження виборчих прав засуджених. В Італії не передбачено обмеження виборчих прав за незначні правопорушення і, як наслідок, багато ув'язнених мають ​​право голосу на парламентських виборах. Також Суд підкреслив (п. 109), що, згідно з італійським законодавством, засуджена особа може відновити право голосу. Тому обмеження права голосу було визнане таким, що відповідає критерію законності та не порушує права на вільні вибори.

Справа “Vito Sante Santoro v. Italy” 2004 року. Громадянин Італії не зміг реалізувати право голосу, оскільки до нього було застосовано запобіжний захід у формі спеціального поліційного нагляду та виключено з реєстру виборців. При цьому на день проведення виборів строк дії запобіжного заходу сплив. Суд визнав (п. 57-59), що часто є неминучою певна затримка в адміністративних процедурах, пов'язаних із виконанням рішення національного суду, але вона має бути зведена до мінімуму. В цьому випадку затримка понад 9 місяців є надмірною, вона негативно вплинула на здатність заявника голосувати на парламентських і регіональних виборах. Суд визнав (п. 59), що позбавлення виборчих прав разом із продовженням спеціального поліційного нагляду не відповідає закону і не було необхідним. З огляду на відсутність підстав для продовження поліційного нагляду, критерій законності було порушено, як і право на вільні вибори загалом.

1. Чи встановлюється обмеження законом? (пасивний аспект: право балотуватися)

Справа “Gitonas & Others v. Greece” 1997 року. Конституція Греції у ч. 3 ст. 56 встановлювала обмеження права балотуватися для окремих категорій осіб (держслужбовців, військових, персонал публічно-правових установ та ін.) у виборчому окрузі, де вони виконували свої обов'язки понад 3 місяців протягом 3 років, що передували виборам. Декілька заявників, які займали різні посади (співробітник інвестиційного банку, генеральний директор телеканалу й телерадіомовної компанії, заступник директора фонду соціального страхування), оскаржили анулювання результатів виборів щодо них на підставі цієї норми. Суд визнав (п. 41), що запроваджена ст. 56 Конституції Греції система є дещо складною, однак він не вважає (п. 44) її свавільною чи такою, що суперечить грецькому законодавству.

Справа “Kovach v. Ukraine” 2008 року. Заявник був кандидатом на парламентських виборах в одномандатному окрузі й переміг із незначною перевагою. Однак пізніше окружна виборча комісія визнала недійсними голосування на чотирьох дільницях, де кандидат отримав перевагу. Причиною комісія зазначила те, що встановлені нею і спостерігачами порушення можна вважати “іншими обставинами, які унеможливлюють встановлення волевиявлення виборців” у розумінні ст. 72 чинного на той момент Закону. ЄСПЛ підкреслив (п. 59) нечіткість цієї статті та потенційні ризики для здійснення виборчих прав, притаманні його тлумаченню національними органами влади, що дозволяє вважати (п. 61) анулювання результатів голосування свавільним.

2. Чи має обмеження легітимну мету?  (активний аспект: право голосу)

Справа “Shindler v. The United Kingdom” 2013 року стосувалася законодавчої вимоги, відповідно до якої право голосу на парламентських виборах мають громадяни, які проживають за кордоном менш як 15 років. Суд не встановив порушення права на вільні вибори й наголосив (п. 105, з посиланням на справи “Doyle v. The United Kingdom” та “Hilbe v. Liechtenstein”), що обмеження має легітимну мету, оскільки ґрунтується на кількох чинниках: по-перше, презумпції, що громадяни, які не проживають у країні, менше стурбовані її повсякденними проблемами та мають менше інформації про них; по-друге, тому факту, що вони мають менший вплив на обрання кандидатів або на формування їхніх програм; по-третє, тісному зв'язку між правом голосу і впливом обраних таким чином політичних органів; по-четверте, законному занепокоєнню, що розглядувані законодавчим органом питання перш за все впливають на осіб, які проживають у країні.

Справа “Albanese v. Italy” 2006 року стосувалася обмеження права голосу заявника на час провадження у справі про його банкрутство. Суд наголосив (п. 48), що провадження у справі про банкрутство регулюється не кримінальним, а цивільним законодавством. Обмеження виборчих прав банкрута має, по суті, негативну мету, спрямовану на знецінення та покарання банкрута як негідної особи, покритої ганьбою, лише з тієї причини, що він був суб'єктом цивільного провадження у справі про банкрутство. З огляду на ці міркування, Суд вважає (п. 49), що обмеження виборчих прав становить моральну провину для заявника лише за факт неплатоспроможності та незалежно від будь-якої вини, а тому не має легітимної мети. Крім того, в цій справі Суд наголосив, що голосування є не привілеєм, а правом, гарантованим Конвенцією.

2. Чи має обмеження легітимну мету? (пасивний аспект: право балотуватися)

Справа “Sukhovetskyy v. Ukraine” 2006 року стосувалася відмови заявнику в реєстрації кандидатом на парламентських виборах через несплату ним виборчої застави. Заявник стверджував, що він не міг сплатити виборчу заставу, оскільки його річний дохід (приблизно 960 гривень) був меншим за цю суму. Суд зазначив (п. 61), що вимога щодо внесення застави для кандидатів на виборах не є унікальною для України. Виборче законодавство низки держав-членів Ради Європи передбачає такий захід для того, щоб перешкоджати легковажним кандидатам. Ба більше, Венеційська комісія вважає цю мету законною, а вимогу внесення застави — загалом прийнятним засобом для її досягнення. Тому Суд зробив висновок (п. 62), що виборча застава має легітимну мету — гарантування права на ефективне, раціональне представництво та водночас уникнення необґрунтованих витрат державних коштів.

Справа “Tănase v. Moldova” 2010 року. Молдова легалізувала множинне громадянство у 2003 році, однак у 2008 році заборонила таким особам бути депутатами парламенту. Уряд стверджував, що встановлене обмеження пов’язане з вимогою лояльності депутатів до держави. Однак, на думку Суду (п. 167), той факт, що молдавські депутати парламенту з подвійним громадянством можуть бажати дотримуватися політичної програми, яку деякі вважають несумісною з чинними принципами та структурами молдавської держави, не робить її несумісною з правилами демократії. Фундаментальним аспектом демократії є те, що вона повинна дозволяти пропонувати й обговорювати різноманітні політичні програми, навіть якщо вони ставлять під сумнів поточний спосіб організації держави — за умови, що вони не шкодять самій демократії. Тому в цій справі Суд не був переконаний (п. 170) щодо легітимної мети встановлених обмежень.

3. Чи є обмеження пропорційним? (активний аспект: право голосу)

Справа “Strøbye & Rosenlind v. Denmark” 2021 року. Заявники не могли проголосувати на парламентських виборах унаслідок визнання їх недієздатними. Хоча обставини справи схожі з “Alajos Kiss v. Hungary” 2010 року (яка часто згадується у цьому рішенні), однак, оцінюючи пропорційність обмежень, Суд наголосив на важливих відмінностях: національний Верховний суд ретельно розглянув пропорційність та обґрунтованість обмеження виборчих прав заявників (п. 110); законодавство Данії суттєво відрізнялося від угорського, де всі особи підлягали автоматичному, загальному обмеженню виборчого права (п. 113); враховуючи історичний та політичний контекст, Суд вважає важливим фактом те, що законодавець постійно прагнув надати якомога більшій кількості осіб можливість голосувати (п. 116). В результаті Суд не вважає встановлені обмеження порушенням права на вільні вибори.

Справа “Alajos Kiss v. Hungary” 2010 року. Заявнику було поставлено діагноз маніакальної депресії, обмежено дієздатність і встановлено часткову опіку, в результаті чого його виключили зі списку виборців і він не зміг реалізувати право голосу. Суд вважає (п. 38), що такий захід мав легітимну мету, однак не погодився (п. 42) з тим, що абсолютна заборона голосування будь-якій особі, яка перебуває під частковою опікою, незалежно від її фактичної дієздатності, підпадає під прийнятні межі розсуду держави. Суд також вважає (п. 44), що віднесення всіх осіб з інтелектуальними або психічними розладами до єдиної категорії є сумнівним підходом, а обмеження їхніх прав має підлягати суворій перевірці. Тому Суд зробив висновок, що невибіркове позбавлення права голосу без індивідуальної судової оцінки порушує ст. 3 Першого протоколу.

3. Чи є обмеження пропорційним? (пасивний аспект: право балотуватися)

Справа “Ždanoka v. Latvia” 2006 року стосувалася заборони балотуватися на виборах кандидатки через її минулу діяльність у Комуністичній партії Латвії. Суд підтвердив (п. 100), що для гарантування стабільності й ефективності демократичної системи держава може бути вимушена вживати конкретних заходів для самозахисту. Суд враховував індивідуальні обставини заявників, однак у контексті пропорційності обмеження права балотуватися. Суд наголосив на двох важливих аспектах. По-перше, обмеження застосовувалося у 1995 році, тобто протягом розумного строку після здобуття незалежності, що ще більше актуально у випадку Латвії, де російські війська залишалися до 1994 року (п. 131). По-друге, парламент періодично переглядає встановлене обмеження (п. 134), а Конституційний Суд Латвії зазначив про необхідність встановлення строку його дії (п. 135). У результаті не було встановлено порушення права на вільні вибори.

Справи “Adamsons v. Latvia” 2008 року та “Paksas v. Lithuania” 2011 року стосувалися обмеження права балотуватися для захисту демократичного ладу. На відміну від справи “Ždanoka v. Latvia” 2006 року, Суд вбачав порушення права на вільні вибори через порушення вимоги пропорційності у двох аспектах. У справі “Adamsons v. Latvia” обмеження застосовувалося через тривалий період після відновлення незалежності Латвії. Тому, на думку Суду, підтвердженням пропорційності обмежень могли бути нові факти про ворожість заявника до незалежності та демократичного порядку Латвії у період між 1992 і 2002 роками (п. 130). У справі “Paksas v. Lithuania” Суд визнав непропорційним саме постійність і незворотність позбавлення заявника права обіймати виборну посаду (п. 112).

Висновки

  1. Ст. 3 Першого протоколу передбачає дотримання основних принципів виборчого права, однак породжує й суб’єктивні виборчі права (зокрема право голосу та право балотуватися), які захищаються ЄСПЛ. При цьому вона стосується лише виборів законодавчого органу, тому в Україні застосовна тільки до виборів народних депутатів України. Однак на різних типах виборів можуть порушуватися права та свободи, пов’язані з виборчими, такі як свобода вираження поглядів (ст. 10 Конвенції), право на повагу до приватного і сімейного життя (ст. 8 Конвенції) та заборона дискримінації (ст. 14 Конвенції та ст. 1 Протоколу №12).

  2. Практика ЄСПЛ разом із Конвенцією є джерелом права в Україні. З погляду юридичної сили Конвенція ієрархічно вища навіть за закони (кодекси). У процесі вирішення виборчих спорів як джерело права можна застосовувати практику ЄСПЛ не лише проти України, а й у релевантних справах проти інших держав.
  3. Трискладовий тест вимагає, щоб обмеження, зокрема виборчих прав, встановлювалося законом, мало легітимну мету та було пропорційним. Закон, який передбачає обмеження виборчих прав, повинен бути доступним, передбачуваним і не породжувати свавілля або надмірної дискреції органів влади. Наприклад, ЄСПЛ визнавав таким, що не відповідають цьому критерію надмірні адміністративні затримки, а також надто широкі та невизначені підстави для анулювання результатів виборів.
  4. На відміну від багатьох інших статей Конвенції, які містять перелік легітимних цілей обмеження прав, ст. 3 Першого протоколу прямої вказівки на такі цілі не містить. Втім ЄСПЛ наголошує, що зі ст. 3 Першого протоколу може бути сумісним широкий спектр цілей так званих “непрямих  обмежень” ("implied limitations"). Наприклад, ЄСПЛ визнавав такими, що відповідають легітимній меті вимоги проживання в країні та сплати грошової застави, а такими, що не відповідають, — обмеження виборчих прав унаслідок процедури банкрутства та існування множинного громадянства.
  5. У контексті пропорційності ЄСПЛ перевіряє, чи є обмеження необхідним у демократичному суспільстві, чи не порушує воно сутності виборчих прав та демократичних виборів, а також чи не перевищує шкода від його застосування цінність легітимної мети. Наприклад, ЄСПЛ оцінював обмеження права голосу внаслідок недієздатності (чи не було воно автоматичним і невибірковим, чи не відносили всі форми розладів до однієї категорії, чи вживав законодавець заходів для розширення кількості носіїв виборчих прав) та права балотуватися для захисту демократичного ладу (чи враховувалися індивідуальні обставини, чи було захід вжито протягом розумного строку, чи мало обмеження права балотуватися строк дії).