Аналіз проєкту Закону «Про особливості забезпечення організації та проведення загальнодержавних виборів після припинення чи скасування воєнного стану в Україні»

Матеріал частково створено в рамках проєкту «Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні», що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

Резюме

7 січня 2026 року Центральна виборча комісія оприлюднила підготовлений нею законопроєкт «Про особливості забезпечення організації та проведення загальнодержавних виборів після припинення чи скасування воєнного стану в Україні». Його положення базуються на результатах відкритих та інклюзивних експертних обговорень, які ЦВК проводила з 2023 року.

Законопроєкт ЦВК загалом створює належну основу для подальших дискусій про зміст майбутнього спеціального закону щодо особливостей проведення перших повоєнних виборів в Україні, який напрацьовуватиме Робоча група з підготовки комплексних законодавчих пропозицій щодо особливостей порядку організації та проведення виборів в умовах особливого періоду та/або повоєнних виборів в Україні, утворена Головою Верховної Ради України 22 грудня 2025 року.

Основні переваги Законопроєкту:

визначення підготовчих заходів, які слід провести до початку виборчого процесу перших повоєнних загальнодержавних виборів після припинення/скасування воєнного стану;
спрощення процедури визначення виборчої адреси виборця, зміни виборчої адреси та місця голосування без зміни виборчої адреси;
закріплення обовʼязковості інформаційної кампанії для виборців щодо передбачених Законопроєктом процедур, зокрема повʼязаних із реалізацією їхніх виборчих прав;
закріплення механізмів забезпечення участі в голосуванні виборців у закордонному виборчому окрузі, внутрішньо переміщених осіб, військовослужбовців та громадян, які перебуватимуть на територіях, де вибори не проводитимуться у звʼязку з безпековими та іншими ризиками;
запровадження «мʼякої» політичної люстрації для кандидатів на загальнодержавних виборах;
спроба врегулювати проблему відсутності належної інфраструктури для розміщення ДВК та проведення голосування;
закріплення рамкових механізмів забезпечення безпеки виборчого процесу, протидії дезінформації та іншим протиправним втручанням у виборчий процес.

Разом з тим, Законопроєкт передбачає врегулювання лише частини проблем, повʼязаних із підготовкою та проведенням перших повоєнних виборів. Як і чинний Виборчий кодекс, він не враховує попередніх рекомендацій Бюро демократичних інститутів з прав людини (БДІПЛ) щодо вдосконалення виборчого законодавства (зокрема забезпечення можливості самовисування кандидатів за пропорційною виборчою системою, запровадження обовʼязкового навчання членів виборчих комісій, звуження підстав для припинення повноважень членів виборчих комісій за ініціативою субʼєктів висування їхніх кандидатур на виборах, удосконалення правил фінансування виборчих кампаній та звітування з урахуванням положень законопроєкту №11462). Рекомендації БДІПЛ можуть бути враховані як у спеціальному законі про перші повоєнні вибори, так і в чинному Виборчому кодексі.

Законопроєкт не врегульовує порядку підготовки та проведення перших повоєнних місцевих виборів, які мають бути проведені відразу за повоєнними загальнодержавними виборами. Прийняття окремого спеціального закону про порядок їх проведення є недоцільним, оскільки такий підхід призведе до подальшої фрагментації регулювання виборчих процедур. Тому запропонований ЦВК проєкт у майбутньому варто було б доповнити положеннями, які визначатимуть порядок підготовки та проведення і перших повоєнних місцевих виборів.

Деякі важливі виборчі процедури окреслені рамково — згідно із Законопроєктом, врегульовувати їх має ЦВК. Такий підхід суперечить принципу правової визначеності та загалом є сумнівним з погляду відповідності Конституції, оскільки ЦВК не може підміняти законодавчий орган і самостійно заповнювати прогалини у правовому регулюванні.

Інші дискусійні положення Законопроєкту:

відсутність чіткої процедури та критеріїв визнання неможливості проведення виборів на певних територіях через безпекові й інші виклики, невизначеність порядку ухвалення відповідного рішення (висновку), його оскарження та перегляду;
відсутність обовʼязку ЦВК комплексно переглянути межі виборчих дільниць з урахуванням масової міграції виборців після початку повномасштабного російського вторгнення в Україну та знищення і суттєвого пошкодження виборчої інфраструктури;
застосування загального порядку уточнення списків виборців щодо додаткових і додаткових закордонних виборчих дільниць, на яких списки виборців передаватимуться до ДВК не пізніше як за 2 (на закордонних дільницях — 3) дні до дня голосування, а попередні списки виборців не виготовлятимуться, що може обмежити право виборців на їх уточнення;
можливість автоматичної зміни місця голосування окремих категорій виборців без їхніх звернень щодо таких змін (виборців у закордонному виборчому окрузі й на територіях, стосовно яких незадовго до дня голосування було прийняте рішення щодо неможливості проведення виборів), яка за умови неналежного інформування виборців про такі зміни й зумовлені ними процедури реалізації виборчих прав може ускладнити реалізацію виборцями права голосу на виборах;
відсутність балансу між необхідністю забезпечення виборчих прав військовослужбовців, організацією їх голосування відповідно до міжнародних стандартів та дотриманням режиму таємності, повʼязаного з режимом функціонування військових частин і підрозділів у випадку організації голосування військовослужбовців за місцем їх дислокації;
відсутність чітко визначених критеріїв законності виїзду і проживання виборця за кордоном, що може виключити можливість балотування на загальнодержавних виборах громадян, які вимушено залишили територію України під час дії режиму воєнного стану, невизначеність порядку перевірки та верифікації строків перебування виборців за кордоном;
відсутність чітко визначених підстав і строків застосування «мʼяких» люстраційних обмежень для кандидатів на виборах, ризики вибірковості й упередженості під час оцінювання причетності кандидатів до діяльності, яка зазначається у люстраційних деклараціях, короткі строки перевірки люстраційних декларацій, звужені можливості участі громадськості та медіа у проведенні люстраційних перевірок;
сумнівна конституційність додаткових підстав для скасування реєстрації кандидатів (причетність до вчинення міжнародних злочинів та фінансування агітації з джерел, повʼязаних із державою-агресором) з погляду їх відповідності принципам презумпції невинуватості, рівності; ризики вибіркового та упередженого скасування реєстрації окремих або всіх кандидатів від певних партій з цих підстав;
недосконале регулювання процедур, повʼязаних із забезпеченням ДВК приміщеннями для організації їхньої роботи та голосування виборців;
недостатньо чітке регулювання інституційних механізмів забезпечення безпеки виборчого процесу (статусу, повноважень, порядку формування, принципів діяльності Міжвідомчої групи з питань протидії зовнішньому втручанню у виборчий процес, оперативних груп на регіональному та місцевому рівнях), формування складу Міжвідомчої групи Кабінетом Міністрів без залучення парламенту у процес її формування та/або включення до її складу представників депутатських фракцій і груп; відсутність чітких алгоритмів дій для збереження виборчої документації у випадку зупинення голосування через безпекові виклики, інформування виборців про відновлення голосування у випадку його зупинення.

Варто розглянути необхідність внесення до Законопроєкту таких змін:

визначити безпосередньо в Законопроєкті порядок оцінювання неможливості організації та проведення виборів на певній території України з урахуванням попередніх обговорень у рамках робочих груп при ЦВК та пропозицій громадських організацій, зокрема визначити чіткі критерії та строки проведення такого оцінювання, коло субʼєктів, залучених до його проведення і прийняття рішень за його результатами, порядок оскарження та перегляду результатів оцінювання;
покласти на ЦВК обовʼязок комплексно переглянути межі всіх виборчих дільниць до початку виборчого процесу виборів Президента України на основі даних актуалізованого Державного реєстру виборців і стану виборчої інфраструктури, а також обовʼязок переглянути межі та центри територіальних виборчих округів за результатами перегляду меж дільниць;
передбачити утворення додаткових дільниць у межах звичайної дільниці одночасно з формуванням складу відповідної ДВК у випадку наявності приміщення для розміщення ДВК й організації голосування та неможливості віднесення виборців на звичайній дільниці до сусідніх/прилеглих дільниць у тому самому населеному пункті;
передбачити передачу органом ведення ДРВ списків виборців на закордонних та додаткових дільницях за 5 днів до дня голосування (для забезпечення реалізації виборцями права на уточнення списків виборців), вивішування таких списків у приміщенні ДВК для загального ознайомлення у день їх одержання;
закріпити чіткий обовʼязок ЦВК інформувати виборців про кінцеві терміни зміни виборчої адреси та місця голосування і наслідки їх порушення — як на власному сайті (на закордонних дільницях — також на сайтах дипломатичних установ), так і шляхом розміщення соціальної реклами на телебаченні у період між 19 та 22 годинами;
визначити випадки, коли ЦВК зобов'язана прийняти рішення про зміну місця голосування без зміни виборчої адреси у випадку неможливості проведення виборів на певній території, визначити кінцевий термін прийняття таких рішень ЦВК та органами ведення ДРВ; визначити порядок завчасного інформування виборців про зміну їхнього місця голосування без їх відома (автоматично) — через застосунок «Дія», електронною поштою, SMS-повідомленнями, іменними запрошеннями/повідомленнями або в інший передбачений Законопроєктом спосіб;
забезпечити можливість вчасної (в межах загальних строків уточнення списків виборців) зміни виборцем виборчої дільниці (місця голосування), до якої його було віднесено без його звернення (щодо виборців, які перебувають на тимчасово окупованих територіях, віднесені до закордонних виборчих дільниць або перебувають на територіях, щодо яких було прийнято рішення про неможливість організації і проведення виборів під час перебігу виборчого процесу);
визначити чіткий перелік підстав для утворення спеціальної виборчої дільниці у винятковому випадку на території військової частини (формування) та голосування за місцем перебування військовослужбовця на такій дільниці (перелік підстав для голосування за місцем перебування має бути вичерпним);
передбачити можливість спостереження за перебігом голосування за місцем перебування військовослужбовців із дотриманням режиму функціонування військової частини (формування);
визначити порядок включення військовослужбовця до списку виборців на дільниці у випадку, коли командиром військової частини (формування) його було запропоновано включити до списків виборців на різних дільницях одночасно;
передбачити можливість самостійного вибору військовослужбовцем звичайної дільниці для голосування в межах строків уточнення списків виборців;
визначити порядок надання Міністерством оборони дозволу спостерігачам на право бути присутніми на засіданні ДВК спеціальної тимчасової дільниці, під час голосування та підрахунку голосів;
визначити вичерпний перелік обмежень щодо здійснення спостереження за роботою ДВК спеціальної дільниці, голосуванням та підрахунком голосів у звʼязку з необхідністю дотримання режиму функціонування військової частини (формування);
чітко визначити, що саме вважається законним перебуванням виборця за кордоном після запровадження режиму воєнного стану, чи може вважатись законним його перебування за кордоном у випадку незаконного перетину державного кордону, у тому числі виїзд за кордон з окупованих територій через пункти пропуску через державний кордон держави-агресора;
визначити, на підставі яких саме документів і як обчислюються строки перебування виборця за межами держави під час дії режиму воєнного стану;
передбачити подання кандидатами на загальнодержавних виборах разом з іншими документами, необхідними для їх реєстрації ЦВК, декларацій щодо термінів перебування за межами України протягом останніх 5 (10) років перед днем відповідних виборів (при цьому неточності у такій декларації — за умови відповідності кандидата цензу осілості — мають підлягати виправленню і не вважатися підставою для відмови у реєстрації);
передбачити обовʼязковість проведення перевірки тривалості перебування за межами держави для всіх виборців, які балотуватимуться на виборах Президента та народних депутатів України, а також визначити достатній строк проведення такої перевірки Державною прикордонною службою (наприклад 5 днів із дня отримання відповідного звернення ЦВК та копії відповідної декларації кандидата);
закріпити обовʼязковість перевірки всіх поданих кандидатами люстраційних заяв уповноваженими державними органами (перелік таких органів має бути визначений у Законопроєкті), визначити достатні та реалістичні строки проведення люстраційної перевірки, конкретизувати перелік дій, які мають бути відображені в люстраційних заявах (включно з періодом їх вчинення), достатні строки оскарження рішень, повʼязаних із реєстрацією чи відмовою в реєстрації кандидатів у звʼязку з приховуванням інформації про діяльність, яка є підставою для люстрації (не менше 5 днів для подання позовних заяв і не менше 5 днів для їх розгляду адміністративним судом), передбачити можливість проведення громадської люстраційної перевірки (оскарження результатів люстраційної перевірки органами влади) медіа, громадськими організаціями та виборцями, — незалежно від того, чи були порушені права відповідно медіа, громадських організацій або виборців;
закріпити обовʼязковість включення інформації, відображеної у люстраційних деклараціях, до всіх агітаційних матеріалів відповідних кандидатів (у тому числі розміщених на носіях зовнішньої реклами, в медіа тощо), інформаційних плакатах та буклетах, а також — у скороченій формі — до виборчих бюлетенів;
забезпечити гнучкість ЦВК у встановленні вимог до приміщень ДВК залежно від стану інфраструктури на відповідній території, зокрема винятків із таких вимог залежно від конкретних ситуацій;
передбачити можливість надання ДВК місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування приміщень, які не відповідають встановленим нормативам або вимогам, але можуть бути приведені у відповідність до них перед проведенням голосування;
передбачити надання ДВК тимчасових споруд лише у виняткових випадках — за відсутності приміщень, які б відповідали встановленим вимогам або у випадку неможливості проведення ремонту таких приміщень до дня голосування;
чітко визначити алгоритми дій у випадку тривалого впливу безпекових ризиків на організацію роботи виборчих комісій, проведення голосування та підрахунку голосів;
чітко визначити статус, повноваження, строк діяльності, засади формування, порядок оформлення (введення у дію) рішень Міжвідомчої групи з питань протидії зовнішньому втручанню у виборчий процес та оперативних груп;
покласти повноваження із затвердження протоколів безпеки, висновків, рекомендацій та інших документів у сфері безпеки виборів та запобігання зовнішньому втручанню у виборчий процес на Міжвідомчу групу, передбачити затвердження ключових документів з питань безпеки виборів такою групою до початку виборчого процесу, визначити принципи взаємодії Міжвідомчої групи з оперативними групами;
визначити наслідки впливу дезінформації, кібератак та інших втручань на результати виборів, зокрема розглянути можливість визнання виборів такими, що не відбулись, чи недійсними, якщо внаслідок зовнішніх втручань або системних порушень неможливо достовірно встановити їх результат.

І. Вступ

7 січня 2026 року Центральна виборча комісія (ЦВК) прийняла Постанову № 1, окремим додатком до якої є проєкт Закону «Про особливості забезпечення організації та проведення загальнодержавних виборів після припинення чи скасування воєнного стану в Україні» (далі — Законопроєкт).

Законопроєкт підготовлено на основі напрацювань утворених ЦВК ще у 2023 році робочих груп, які досліджували ключові виклики для проведення перших повоєнних виборів в Україні (щодо реєстрації виборців, організації голосування виборців за кордоном та щодо плану заходів щодо проведення перших повоєнних виборів). Ці групи було сформовано у відкритий та інклюзивний спосіб із представників ЦВК та інших органів державної влади, експертів із питань виборів, представників українських неурядових та міжнародних організацій.

ЦВК не має права законодавчої ініціативи й формально не може внести підготовлений нею Законопроєкт на розгляд парламенту. Тому Комісія очікує, що він може стати основою для підготовки спеціального закону про особливості проведення перших повоєнних виборів в Україні, робота над проєктом якого триває в рамках утвореної Головою Верховної Ради України 22 грудня 2025 року Робочої групи з підготовки комплексних законодавчих пропозицій щодо особливостей порядку організації та проведення виборів в умовах особливого періоду та/або повоєнних виборів в Україні (далі — Робоча група). ЦВК також очікує, що підготовлений нею Законопроєкт може стати основою для подальших експертних обговорень на рівні Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, до повноважень якого належить попередній розгляд усіх зареєстрованих у парламенті законопроєктів із питань виборів.

У цьому документі проаналізовано ключові положення Законопроєкту, їхні переваги та недоліки, а також запропоновано рекомендації його вдосконалення.

ІІ. Аналіз Законопроєкту

1. Попередня оцінка готовності до проведення виборів

Згідно із Законопроєктом, протягом місяця з дня припинення або скасування режиму воєнного стану в Україні слід провести попереднє оцінювання готовності територій до організації та проведення голосування. Процедура, порядок та критерії проведення такого оцінювання мають бути визначені окремим законом. Законопроєкт передбачає лише деякі з цих критеріїв — стан безпекової ситуації, функціонування критичної інфраструктури, можливість створення належних умов для вільного формування і вираження волі виборців. У результаті проведеного попереднього оцінювання має бути визначений перелік обставин, які унеможливлюють організацію і проведення голосування, план заходів щодо їх усунення, рекомендації та відповідальні за виконання рекомендацій.

Запропонований підхід до регулювання попереднього оцінювання готовності територій до організації та проведення голосування є дискусійним:

доцільність прийняття окремого закону про порядок проведення попереднього оцінювання є сумнівною, оскільки цей порядок та результати оцінки можуть бути визначені безпосередньо у Законопроєкті. Прийняття законів з окремих аспектів виборчого процесу (частина з яких, зокрема і закон щодо проведення попередньої оцінки, застосовуватимуться один раз) веде не до гармонізації виборчого законодавства, а його фрагментації та посилює ризики суперечностей між різними законами;
передбачені Законопроєктом критерії попереднього оцінювання є надто загальними для їх ефективного застосування на практиці;
з проєкту не зрозуміло, чи включає попереднє оцінювання готовності територій до організації й проведення виборів оцінку безпекових та інших ризиків для проведення виборів, а також якими є територіальні масштаби попереднього оцінювання — чи відбувається воно в масштабах всієї території держави, чи лише на окремих її територіях;
проєкт передбачає проведення первинного оцінювання готовності територій до організації та проведення голосування, однак не визначено, коли проводиться остаточне оцінювання такої готовності і чи проводиться воно взагалі, скільки триватиме попереднє та/або остаточне оцінювання, як мають бути оформлені й та затверджені результати таких оцінювань, якими є наслідки попереднього оцінювання для проведення або непроведення виборів на відповідній території;
проєктом не визначено, хто саме має проводити попереднє оцінювання і яку роль у його проведенні має відігравати ЦВК, а також який саме орган має приймати рішення за результатами проведеного попереднього оцінювання щодо неможливості організації та проведення виборів;
із запропонованих положень незрозуміло, чи має завершуватись оцінювання висновком про неможливість організації виборів на певній території і якими є наслідки такого висновку (продовження діяльності щодо усунення перешкод для проведення виборів або перенесення виборів на інший строк) або його неприйняття;
не передбачено можливості та процедури оскарження проведеного попереднього оцінювання.

Законопроєкт повинен передбачати не лише мінімальну тривалість підготовки до проведення виборів, а й умови або строки, протягом яких така підготовка має завершитись. Порядок, критерії проведення й органи, відповідальні за проведення попереднього оцінювання готовності територій до проведення виборів мають бути визначені безпосередньо в Законопроєкті. За результатами проведеного попереднього оцінювання уповноважений орган влади (наприклад, Верховна Рада України, Центральна виборча комісія, Рада національної безпеки та оборони України чи інший уповноважений орган) має приймати рішення щодо неможливості проведення виборів на певних територіях через наявність безпекових та інших ризиків, які унеможливлюють їх проведення. Кодекс адміністративного судочинства має визначати особливості та строки оскарження такого рішення.

У 2024 році Міжнародна фундація виборчих систем, Громадянська мережа ОПОРА та Центр політико-правових реформ підготували Білу книгу підготовки та проведення повоєнних виборів, у якій, серед іншого, запропоноване комплексне бачення процедури встановлення неможливості проведення виборів на певних територіях, які могли б бути покладені в основу Законопроєкту. Рекомендації щодо проведення безпекової оцінки та підстав встановлення неможливості проведення виборів також викладено у Дорожній карті для забезпечення організації повоєнних виборів в Україні, яку підготувала Громадянська мережа ОПОРА. Остання також підготувала комплексну Методологію аудиту безпеки громад за 35 індикаторами, яку було верифіковано в процесі проведення пілотних аудитів безпеки в 15 громадах.

2. Утворення виборчих округів та дільниць

У звʼязку з суттєвим збільшенням кількості внутрішньо переміщених осіб та виборців, які були вимушені залишити територію України після початку російського повномасштабного вторгнення в Україну, Законопроєкт передбачає низку суттєвих змін в територіальній організації виборів:

можливість утворення кількох закордонних дільниць при одній дипломатичній установі України за кордоном;
утворення ЦВК нових звичайних виборчих дільниць за 25 днів до дня виборів у випадку, якщо на звичайній виборчій дільниці кількість виборців перевищила 2500 осіб;
можливість утворення ЦВК за 12 днів до дня виборів додаткової виборчої дільниці на території звичайної виборчої дільниці — якщо при кількості виборців у 2500 осіб і більше до такої звичайної дільниці внаслідок зміни місця голосування було додатково віднесено 1000 і більше виборців. Виборці, які змінили місце голосування, у цьому випадку відносяться саме до такої додаткової дільниці;
можливість утворення ЦВК за поданням Міністерства закордонних справ (МЗС) не пізніше як на 8-й день після початку виборчого процесу додаткової закордонної виборчої дільниці — як при дипломатичній установі, так і поза нею;
можливість утворення ЦВК за поданням МЗС додаткової закордонної дільниці у винятковому випадку (якщо на закордонній або додатковій закордонній дільниці внаслідок зміни виборцями місця голосування їх кількість на дільниці перевищила 5000 осіб) — така дільниця має бути утворена не пізніше як за 25 днів до дня виборів;
закріплення за ЦВК повноважень щодо зміни меж та центрів виборчих округів.

Запропоновані зміни в територіальній організації виборів мають низку недоліків:

Законопроєкт не зобов’язує ЦВК комплексно переглянути межі виборчих дільниць з урахуванням стану виборчої інфраструктури (приміщень, які ДВК використовували на останніх загальнодержавних і місцевих виборів) та масового переміщення виборців до початку виборчого процесу. За Законопроєктом, обласні та Київська міська адміністрації протягом місяця з дня припинення або скасування воєнного стану мають подати до ЦВК інформацію про прогнозовану кількість дільниць і стан відповідної інфраструктури, однак з проєкту незрозуміло, як ЦВК використовуватиме отриману інформацію. З початку повномасштабного вторгнення кількість виборців на одних дільницях суттєво зросла, а на інших — істотно зменшилась. У випадку суттєвого збільшення кількості виборців на певній дільниці має бути змінений її статус (наприклад із малої на середню чи велику), тоді як зміна статусу дільниці потребує розміщення ДВК у більшому приміщенні. ДВК може розташовуватися і в тому самому приміщенні, що й на попередніх виборах, однак у цьому випадку статус дільниці змінюватись не повинен — ЦВК має утворити додаткові дільниці, визначити приміщення для ДВК на цих дільницях та віднести до них надлишок виборців. Без перегляду меж усіх виборчих дільниць виконати ці завдання та забезпечити належну організацію процесу голосування буде неможливо;
можливість утворення додаткових дільниць у випадку суттєвого збільшення кількості виборців на дільницях через зміну ними місця голосування заслуговує на позитивну оцінку. Однак ЦВК утворює такі дільниці не самостійно, а за поданнями районних державних адміністрацій та міських голів. Якщо такі подання не надійдуть, додаткову дільницю утворено не буде, і на звичайній дільниці, де її мало б бути утворено, голосуватиме щонайменше 3500 виборців. Це може негативно вплинути на організацію голосування або ж призвести до того, що окремі виборці взагалі не зможуть проголосувати. Крім того, утворення додаткової дільниці потребує виділення ДВК такої дільниці приміщення, яке може бути відсутнє або не відповідати встановленим вимогам;
пізнє утворення додаткових дільниць (за 12 днів до дня голосування; див. вище) означає пізнє формування ДВК такої дільниці. За Законопроєктом, такі ДВК мають бути утворені не пізніше ніж за 7 днів до дня виборів. Таке пізнє утворення ДВК своєю чергою, негативно вплине на рівень професіоналізму членів комісій, організацію процесу голосування та підрахунок голосів. Існує й певна ймовірність того, що партії та кандидати на відповідних виборах не будуть готові до внесення подань кандидатур до складу цих комісій, оскільки вони формуватимуться фактично за тиждень до виборів;
повноваження ЦВК щодо зміни меж та центрів округів потребують уточнення. За Виборчим кодексом, округи мають включати приблизно однакову кількість дільниць — це дозволяє рівномірно розподілити навантаження щодо взаємодії з ДВК рівномірно між усіма ОВК. Центри округів мають бути приблизно рівновіддалені від їхніх меж, що матиме особливе значення в контексті потенційних логістичних і безпекових викликів. Саме тому ступінь дискреції ЦВК при перегляді меж та центрів округів має обмежуватись цими принципами.

Для розв'язання цих проблем у Законопроєкті необхідно передбачити:

обовʼязковість прийняття ЦВК постанови про утворення звичайних, спеціальних та закордонних виборчих дільниць на постійній основі до початку виборчого процесу за результатами аналізу переміщення виборців та стану виборчої інфраструктури;
врахування під час визначенні меж виборчих округів дотримання розподілу приблизно рівної кількості виборчих дільниць між округами, дотримання, по можливості, принципу рівновіддаленості центрів округів від їхніх меж;
розподіл надлишкової кількості виборців на дільниці (понад 2500 виборців), зумовленої зміною місця голосування виборців, між найближчими до неї дільницями у тому самому населеному пункті з дотриманням максимального обмеження кількості виборців на таких дільницях 2500 особами, а також інформування про це виборців, які змінили місце голосування;
утворення додаткових дільниць у межах звичайної дільниці одночасно з формуванням складу відповідної ДВК (з інформуванням субʼєктів подання кандидатур до складу ДВК перед прийняттям рішення про її утворення) у випадку наявності приміщення для розміщення ДВК й організації голосування та неможливості віднесення виборців на звичайній дільниці до сусідніх/прилеглих дільниць у тому самому населеному пункті;
утворення ЦВК додаткових дільниць без подань районних державних адміністрацій та відповідних голів, якщо протягом встановленого строку для внесення таких подань вони не надійшли.

3. Реєстрація виборців, складання та уточнення списків виборців

Законопроєкт передбачає низку нововведень, повʼязаних із порядком уточнення бази даних ДРВ, складанням та уточненням списків виборців. Серед іншого, до них належать:

проведення ЦВК первинного оновлення бази даних ДРВ на підставі даних про виборців, переданих відповідними державними органами протягом місяця з дня набрання чинності законом (у випадку прийняття Законопроєкту парламентом);
зручну для виборця процедуру зміни місця голосування — через уповноважену особу або через Єдиний державний вебпортал електронних послуг (мобільний застосунок «Дія»);
можливість включення до ДРВ у разі відсутності даних про виборця у Реєстрі, зокрема якщо виборець звернувся до ДРВ для зміни виборчої адреси чи місця голосування, однак ДРВ виявив відсутність даних про нього в Реєстрі;
подання заяви про зміну виборчої адреси за 30 днів до дня виборів, а заяви про зміну місця голосування — за 15 днів до дня виборів;
розгляд заяв про зміну виборчої адреси чи зміну місця голосування органом ведення ДРВ у триденний строк із дня їх отримання;
невідкладне інформування виборця про зміну виборчої адреси або місця голосування електронним повідомленням, яке надсилається на вказану ним у заяві адресу електронної пошти або у мобільний застосунок «Дія»;
можливість багаторазової зміни місця голосування та виборчої адреси до закінчення встановлених для таких змін термінів;
можливість зміни місця голосування лише на один тур президентських виборів або на два тури (голосування та повторне голосування);
складання списків виборців для додаткових та закордонних дільниць відповідним органом ведення ДРВ за 2 дні до дня голосування, а на закордонній дільниці — за 3 дні до дня голосування (тобто без попереднього списку для голосування на такій дільниці);
включення працівників правоохоронних органів, членів окружних та дільничних комісій до списків виборців за місцем здійснення повноважень у день голосування.

Більшість положень Законопроєкту в частині реєстрації виборців та зміни місця голосування без зміни виборчої адреси передбачають удосконалення правового регулювання порівняно з чинними положеннями законодавства. Це стосується, зокрема, спрощення процедури зміни місця голосування та виборчої адреси, процедури включення виборця до ДРВ вперше, строків розгляду відповідних заяв органами ведення ДРВ та процедури інформування виборців про зміну місця голосування та виборчої адреси.

Однак деякі запропоновані положення все ж потребують або уточнення, або перегляду:

строк зміни виборчої адреси виборцями є тривалим і відрізняється від строку зміни місця голосування лише на 2 тижні. З одного боку, це дозволяє виборцям обрати найбільш зручну та доступну дільницю для голосування за новою виборчою адресою чи зміненим місцем голосування. З іншого боку, виборчі дільниці утворюються з певною максимальною кількістю виборців, якій відповідають вимоги до приміщень для голосування. Надто тривалий строк зміни виборчої адреси може призвести до того, що на дільниці, до якої, наприклад, на момент її створення відносилося 2500 виборців, через 30 днів до дня голосування внаслідок зміни виборчих адрес відноситиметься вже 5000 виборців, а через 14 днів до дня голосування — внаслідок зміни місця голосування — 7000 виборців. У випадку неможливості утворення додаткових виборчих дільниць (наприклад, через відсутність приміщень для роботи ДВК та організації голосування), неможливості сформувати склад ДВК, який забезпечуватиме голосування на додатковій дільниці, кількість виборців на звичайній дільниці не вдасться зменшити, що може суттєво ускладнити організацію голосування на ній — як через черги, так і через невідповідність приміщення для голосування нормативним вимогам стосовно голосування такої кількості виборців. Крім того, недоброчесні партії або кандидати можуть використовувати можливість зміни виборчої адреси на парламентських виборах після реєстрації кандидатів для підкупу виборців чи отримання електоральних переваг. Тому, хоча ідея встановлення тривалих строків зміни виборцями виборчої адреси є позитивним кроком, спрямованим на створення належних умов для реалізації виборчих прав (яку, серед іншого, підтримувала і Громадянська мережа ОПОРА під час попередніх обговорень проблем регулювання перших повоєнних виборів в Україні), збільшення тривалості строку зміни виборчої адреси потребує подальших дискусій і має враховувати потенційні ризики, повʼязані з її визначенням;
за чинним Виборчим кодексом, зміна місця голосування допускається за 5 днів до дня виборів, а Законопроєкт пропонує скоротити цей строк до 15 днів до дня голосування. Таке скорочення дозволить ЦВК утворити додаткові дільниці та віднести до них виборців, які змінили місце голосування, — у випадку віднесення значної кількості таких виборців до однієї дільниці. Разом з тим, запровадження скороченого строку зміни місця голосування без належного інформаційного супроводу може призвести до хибних очікувань виборців щодо можливості зміни такого місця за 5 днів до дня виборів відповідно до положень Виборчого кодексу України. Будь-який перегляд строку зміни місця голосування має передбачати проведення ЦВК активної інформаційної кампанії серед виборців — як щодо відповідної процедури, так і щодо строків її закінчення;
Законопроєкт не визначає порядку оскарження неточностей у списках виборців на закордонних виборчих дільницях;
складання для додаткових та закордонних виборчих дільниць лише уточнених списків виборців, які передаються ДВК за 2 (на закордонних дільницях — 3) дні до дня голосування підвищує ризик неможливості оскарження будь-яких неточностей у них. За Кодексом адміністративного судочинства, виборець може оскаржити неточності у списках виборців не пізніше ніж за 2 дні до дня виборів. Відповідно, останнім днем судового оскарження неточностей у списках фактично буде день отримання списку виборців ДВК (у випадку закордонних дільниць — наступний день за їх отриманням).

Для усунення цих недоліків проєкт має передбачати:

внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства змін, які визначатимуть особливості оскарження неточностей у списках виборців на закордонних виборчих дільницях;
передачу органом ведення списків виборців на закордонних та додаткових дільницях за 5 днів до дня голосування, вивішування таких списків у приміщенні ДВК для загального ознайомлення у день їх одержання, можливість внесення змін до таких списків членами ДВК не пізніше ніж за 2 дні до дня голосування (зокрема, на підставі рішення суду);
закріплення чіткого обовʼязку ЦВК щодо інформування виборців про кінцеві терміни зміни виборчої адреси та місця голосування і наслідки їх порушення — як на власному сайті (на закордонних дільницях — також на сайтах дипломатичних установ), так і шляхом розміщення соціальної реклами на телебаченні у період між 19 та 22 годинами.

4. Забезпечення виборчих прав виборців, які проживають на окупованих територіях, на території російської федерації та республіки білорусь

Як і чинний Виборчий кодекс, Законопроєкт не передбачає утворення закордонних виборчих дільниць та організацію голосування на території росії та білорусі. Подібний підхід застосовувався на попередніх загальнодержавних виборах 2019 року (на території Росії не було відкрито жодної дільниці), і він є виправданим:

виборці, які перебувають на території цих двох держав, не позбавлені права голосу і можуть проголосувати в Україні або на території будь-якої держави, де утворюються закордонні виборчі дільниці;
організація голосування для виборців на території цих двох держав є неможливою — або через припинення функціонування дипломатичних установ України (росія), або через ризики втручання у волевиявлення, підкупу виборців, дезінформації та інших зловживань, а також неможливість здійснення на їх територіях спостереження за виборами відповідно до міжнародних стандартів.

Порядок голосування виборців, які опинилися на тимчасово окупованій території України, загалом є аналогічним до порядку голосування тих, хто перебуває в росії або білорусі.

5. Забезпечення виборчих прав виборців, які проживають на територіях, де проведення виборів є неможливим

Згідно зі ст. 10 Законопроєкту, у разі прийняття рішення про неможливість організації та проведення голосування на певній території пізніше ніж за 30 днів до дня виборів, ЦВК може прийняти рішення про автоматичну (без звернень виборців) зміну місця голосування таких виборців без зміни їхніх виборчих адрес. У цьому випадку орган ведення ДРВ змінює їхнє місце голосування на підставі рішення ЦВК не пізніше ніж через 10 днів після прийняття такого рішення. Цей механізм дозволяє виборцям на відповідних територіях реалізувати свої виборчі права, навіть якщо на таких територіях вибори не проводяться.

Однак при цьому:

прийняття ЦВК рішення про зміну місця голосування виборців є правом Комісії, а не її обов'язком. Це суперечить принципу правової визначності, оскільки виборці не можуть бути впевнені у тому, що ЦВК взагалі прийме таке рішення і вони зможуть проголосувати. Якщо таке рішення ЦВК прийнято не буде і визначений законом термін зміни місця голосування за зверненнями виборців спливе, вони не зможуть проголосувати взагалі. Якщо ж воно буде прийнято у строки, які виключатимуть можливість добровільної зміни місця голосування (наприклад незадовго до закінчення терміну зміни місця голосування), то виборці будуть змушені голосувати лише на тих дільницях, до яких їх буде віднесено органами ведення Реєстру;
проєкт не передбачає дієвих механізмів оперативного інформування виборців про факт автоматичної зміни їхнього місця голосування без їхніх звернень. В результаті виборець може дізнатись про те, що його віднесено до дільниці, на якій він через певні обставини не зможе проголосувати, надто пізно — коли можливість зміни місця голосування за його зверненням вже не допускатиметься;
проєкт не визначає, на яку саме дільницю або дільниці змінюється місце голосування і на підставі яких критеріїв така дільниця/дільниці визначатимуться. Якщо кількість виборців на території, де неможливо організувати та провести голосування буде значною, всі вони не зможуть бути віднесені до найближчих до такої території дільниць — комусь із них доведеться голосувати на більш віддалених дільницях, а комусь — на дільницях, розташованих ближче;
проєкт не дає однозначної відповіді на питання про те, чи може ЦВК прийняти рішення про зміну місця голосування після закінчення загального строку для такої зміни. Якщо таке рішення прийматиметься після його спливу, то у виборця не залишиться іншого вибору, ніж голосувати на дільниці, до якої його віднесено без їхніх звернень (автоматично). Якщо ЦВК прийме рішення про зміну місця голосування незадовго до дня виборів, то виборець може взагалі не знати про прийняття такого рішення і проігнорувати голосування, вважаючи, що він не зможе проголосувати.

Запропонований підхід щодо можливості зміни місця голосування виборців на територіях, де неможливо організувати голосування, без їх звернення, потребує зваженої оцінки, оскільки його впровадження може мати як позитивний ефект, так і потенційно ускладнювати реалізацію виборчих прав окремих категорій виборців. Якщо така можливість все ж передбачатиметься Законопроєктом, він повинен:

визначати випадки, коли ЦВК зобов'язана прийняти рішення про зміну місця голосування без зміни виборчої адреси. Наприклад, якщо кількість виборців на відповідній території є незначною і вони можуть бути віднесені до найближчих виборчих дільниць так, щоб загальна кількість виборців на кожній такій дільниці з урахуванням зміни місця голосування суттєво (наприклад на 20-30%) не перевищувала максимальну кількість виборців на дільниці (тобто 2500 виборців), ЦВК має прийняти рішення про автоматичну (без звернення виборця) зміну місця голосування, а орган ведення ДРВ — рівномірно розподілити виборців між такими дільницями;
визначати кінцевий термін прийняття таких рішень ЦВК та органами ведення ДРВ. Цей термін має дозволяти виборцям змінити місце голосування за їхніми зверненнями, якщо голосування на дільниці, на яку їм було змінено місце голосування, є для них неможливим або небажаним;
визначити порядок завчасного інформування виборців про зміну місця голосування не за їхньою ініціативою (без звернення) — через застосунок «Дія», електронною поштою, SMS-повідомленнями, іменними запрошеннями/повідомленнями або в інший передбачений Законопроєктом спосіб;
якщо рішення про неможливість організації і проведення голосування прийнято після закінчення строку зміни місця голосування та строку оскарження неточностей у списках виборців, Законопроєкт може — як виняток — передбачати їх автоматичне включення до уточнених списків виборців без їхніх звернень на найближчих дільницях з невідкладним інформуванням виборця про те, на якій саме дільниці він зможе проголосувати.

6. Забезпечення виборчих прав виборців у закордонному виборчому окрузі

За Законопроєктом, виборець може проголосувати у закордонному виборчому окрузі (ЗВО) за однією з трьох процедур:

процедурою зміни місця голосування без зміни виборчої адреси;
через зміну виборчої адреси на місце свого проживання чи перебування;
шляхом активної реєстрації (якщо виборець бажає проголосувати у населеному пункті, який не збігається з його місцем проживання на території відповідної держави) — у цьому випадку заява про голосування за межами України подається до органу ведення ДРВ чи дипломатичної установи України у період між припиненням режиму воєнного стану та не пізніше як за 5 днів до початку виборчого процесу.

Запровадження активної реєстрації виборців саме по собі є позитивним кроком у напрямі забезпечення виборчих прав виборців, які перебувають за кордоном. На підставі поданих заяв про голосування за межами України ЦВК за поданням Міністерства закордонних справ (МЗС) зможе визначити кількість додаткових дільниць, які мають бути утворені на території відповідної іноземної держави, забезпечити їх утворення, а орган ведення ДРВ при МЗС — віднести виборців до тих дільниць, які є найбільш наближеними до населеного пункту, вказаного у заяві про голосування за межами України.

Водночас запровадження активної реєстрації повʼязане з певними ризиками. Так, подання виборцем заяви про голосування за межами України й зазначення в ній населеного пункту, в якому він хотів би проголосувати, ще не означає створення у такому населеному пункті додаткової виборчої дільниці. Якщо таку дільницю не утворено, Законопроєкт передбачає автоматичне віднесення всіх виборців, які подали такі заяви, до найближчої виборчої дільниці на території консульського округу, про що вони мають бути поінформовані електронною поштою або за допомогою електронного порталу «Дія» за 17 днів до дня виборів. У цьому контексті може виникнути дві проблеми:

технічні збої в пересиланні повідомлень виборцям, втрата виборцем доступу до електронної пошти та, відповідно, неможливість отримання такого повідомлення;
поблизу вказаного виборцем населеного пункту на однаковій або приблизно однаковій відстані можуть розташовуватися кілька виборчих дільниць при дипломатичних установах України (наприклад, при посольстві та одному з консульств), і лише одна з них може бути логістично доступною для виборця — однак рішення про те, де голосуватиме такий виборець, прийматиме не він сам, а орган ведення ДРВ при МЗС.

По суті, такий підхід є аналогом автоматичної зміни місця голосування без зміни виборчої адреси, яка передбачена Законопроєктом для виборців на територіях, щодо яких було прийнято рішення про неможливість організації та проведення голосування. Він має всі недоліки автоматичної (без звернення виборця) зміни місця голосування (більш детально див. пункт ІІ.6 цього документа).

Законопроєкт чітко не визначає, скільки саме кількість виборчих бюлетенів слід виготовляти для кожної закордонної виборчої дільниці. Цю кількість визначатиме МЗС за поданнями дипломатичних установ з урахуванням кількості виборців на дільниці, кількості виборців, які отримали виборчі бюлетені на попередніх виборах, і пропускної спроможності дільниці. Ці положення мають на меті запобігти суттєвим витратам на виготовлення бюлетенів на відповідних дільницях, наприклад у випадку низької явки в день голосування. Однак цілком імовірною є ситуація, коли явка виборців на певних дільницях перевищить очікування або пропускна спроможність дільниці буде дещо вищою за розрахункову. В цьому випадку виборцям може не вистачити виборчих бюлетенів, і вони не зможуть реалізувати свої виборчі права.

Законопроєкт передбачає набагато ширші можливості для голосування виборців у ЗВО порівняно з чинним Виборчим кодексом, однак лише у випадку утворення достатньої кількості виборчих дільниць на території відповідних іноземних держав. Якщо такі додаткові дільниці не буде утворено, більшість виборців у закордонному окрузі не зможуть проголосувати. Запровадження активної реєстрації виборців та організація голосування виборців у ЗВО потребує закріплення у Законопроєкті:

додаткових шляхів інформування виборців про закордонну виборчу дільницю, до якої їх буде віднесено, наприклад через SMS-повідомлення, особисте інформування тощо — у випадку збоїв в роботі електронної пошти чи застосунку «Дія»;
можливості вчасної зміни виборцем виборчої дільниці (місця голосування), до якої його було віднесено автоматично (без звернення виборця);
чіткіших критеріїв визначення кількості виборчих бюлетенів, які ЦВК має виготовити для кожної закордонної дільниці. Ця кількість має базуватися винятково на пропускній здатності дільниці та кількості виборців, віднесених до такої дільниці.

Зменшити витрати на виготовлення бюлетенів для голосування у ЗВО могло би й спрощення процедури їх виготовлення (наприклад, виготовлення бюлетенів самою виборчою комісією з наступною валідацією їх за допомогою контрольних марок із підвищеним ступенем захисту від підробок, які б ЦВК передавала відповідним ДВК). Такий підхід обговорювався в рамках діяльності робочих груп при ЦВК у 2023 році, однак був відображений у Законопроєкті.

7. Забезпечення голосування військовослужбовців

Законопроєкт містить низку положень, покликаних забезпечити належну реалізацію права голосу військовослужбовцями. Зокрема, згідно зі ст. 14 Законопроєкту, військовослужбовці можуть проголосувати:

на звичайній або додатковій виборчій дільниці, розташованій за межами військової частини (формування);
у винятковому випадку — на спеціальній тимчасовій виборчій дільниці, утвореній ЦВК на території військової частини (формування) за 10 днів до дня голосування за поданням Міністерства оборони (подання вноситься не пізніше ніж за 13 днів до дня голосування);
у випадку неможливості проголосувати у приміщенні для голосування на спеціальній тимчасовій дільниці, утвореній у винятковому випадку, у звʼязку з виконанням військовослужбовцем завдань по службі — за місцем свого фактичного перебування.

Із Законопроєкту випливає, що військовослужбовці не мають права самостійно обирати дільницю для голосування — їх включають до списків виборців на дільниці за поданнями командирів відповідних підрозділів. При включенні військовослужбовців до списку виборців на дільниці відповідна ДВК зобовʼязана повідомити про це орган ведення Державного реєстру виборців за розташуванням дільниці. Незалежно від того, на якій саме дільниці голосує військовослужбовець, Законопроєкт передбачає надання всім військовослужбовцям звільнення у день голосування не менш ніж на 4 години або можливість голосування у вільний від несення служби час (якщо військовослужбовець перебуває у наряді або на чергуванні).

У випадку утворення спеціальної виборчої дільниці на території військової частини (формування) на засіданнях ДВК такої дільниці, при проведенні голосування у приміщенні для голосування та при підрахунку голосів можуть бути присутні кандидати, їхні довірені особи, уповноважені особи партій та спостерігачі (зокрема від громадських організацій, іноземних держав та міжнародних організацій), а також представники медіа — однак лише за умови, що їм було надано дозвіл на таку присутність Міністерством оборони. Порядок отримання такого дозволу буде окремо визначено Міністерством оборони та ЦВК.

Забезпечення права голосу військовослужбовців на виборах є частиною забезпечення принципів загального та рівного виборчого права. Однак забезпечення цих принципів також не має порушувати принципів таємного голосування, вільних виборів і прозорості виборчого процесу. Крім того, законодавство має забезпечувати баланс між прозорістю організації такого голосування та дотриманням режиму функціонування відповідних частин і підрозділів, який може передбачати обмеження як фізичного доступу до певних приміщень, так і певні обмеження щодо проведення спостереження за роботою виборчих комісій.

Дотримання цих принципів та балансів проєктом забезпечено не повною мірою:

проєкт не дає відповіді на питання про те, у якому саме «винятковому випадку» утворюють спеціальні тимчасові виборчі дільниці. Саме на цих дільницях слід забезпечити заходи секретності, повʼязані з режимом функціонування військових частин та формувань, на території яких їх утворено. Масове й необґрунтоване утворення таких дільниць може створити поживний ґрунт для колективного (організованого) голосування, впливу адміністративного ресурсу на результати голосування, обмеження можливостей для вільного волевиявлення, ускладнення спостереження за перебігом голосування і роботою комісій загалом. Воно також суперечитиме загальноєвропейській практиці (у більшості держав ЄС військовослужбовці голосують або поштою, або на дільниці за місцем постійного проживання) та Кодексу належних практик у виборчих справах Венеційської комісії;
Законопроєкт чітко не визначає підстави для голосування військовослужбовців за місцем свого перебування. Фактично будь-який військовослужбовець, який виконує «завдання за призначенням і не може прибути до виборчої дільниці для голосування» може проголосувати за місцем свого перебування. При цьому Законопроєкт не передбачає присутності при організації такого голосування будь-кого, крім двох членів ДВК, які його організовують. Масове голосування військовослужбовців за місцем свого перебування (як і масове голосування виборців за місцем перебування за станом здоровʼя) створює умови для порушення принципу вільного волевиявлення і фальсифікацій, посилює вплив безпекових та логістичних ризиків на організацію такого голосування (адже членам комісії необхідно долати значні відстані в умовах суттєвих безпекових ризиків), підвищує ймовірність розголошення військової таємниці або іншої інформації з обмеженим доступом. Законопроєкт також не дає відповіді на питання про те, на підставі яких саме документів (власної заяви військовослужбовця чи подання командира частини) військовослужбовці вносяться до витягу зі списку виборців для участі у голосуванні за місцем перебування;
неможливість обрання військовослужбовцем дільниці для голосування (у випадку голосування на звичайній виборчій дільниці) посилює ризики контрольованого голосування та втручання у вільне волевиявлення;
Законопроєкті не відповідає на питання про те, до списків виборців якої саме виборчої дільниці має включатись військовослужбовець, якщо командиром військової частини (формування) його було запропоновано включити до списків виборців на різних дільницях;
підстави отримання дозволу Міністерства оборони на право присутності на засіданнях ДВК спеціальних дільниць, а також при проведенні голосування чи підрахунку голосів чітко не визначені. Це посилює ризик вибіркового надання таких дозволів чи необґрунтованої відмови у їх наданні;
проєкт не забезпечує балансу між спостереженням за виборами та необхідністю дотримання режиму функціонування військової частини, на території якої утворено спеціальну дільницю. Це може призвести до обмеження прав спостерігачів та інших присутніх на засіданні ДВК чи під час проведення голосування або підрахунку голосів (наприклад обмеження права право на фото- або відеозйомку) з мотивів забезпечення режиму секретності — або скасування їх реєстрації у звʼязку з порушенням відповідного режиму, що зменшить прозорість процесу організації голосування на спеціальних дільницях.

Із Законопроєкту також випливає, що голоси військовослужбовців вважаються поданими за виборчі списки, які було висунуто у територіальних виборчих округах, до яких віднесено виборчі дільниці, на яких вони голосують. Такий підхід був цілком обґрунтованим в умовах, коли загальна кількість військовослужбовців, залучених до виконання бойових завдань, та інтенсивність ведення бойових дій були відносно невисокими (до початку повномасштабного вторгнення, в період дії Мінських угод).

Однак якщо кількість військовослужбовців у певному виборчому регіоні перевищуватиме кількість усіх інших зареєстрованих у ньому виборців, їх віднесення до такого регіону може суттєво вплинути на результати виборів та створити електоральні переваги для певних партій, зокрема провладних (Міністерство оборони є центральним органом виконавчої влади і не може вважатися політично нейтральним). Віднесення до виборчого регіону спеціальних виборчих дільниць, до списків виборців на яких включено військовослужбовців, також може посилити закритість списків, оскільки військовослужбовці, не маючи інформації про окремих включених до списків кандидатів, скоріше за все, голосуватимуть за регіональний список партії, а не окремого включеного до нього кандидата. Тому питання про те, за які саме списки кандидатів мають голосувати військовослужбовці на перших повоєнних парламентських виборах — лише за загальнодержавний список (як виборці у закордонному виборчому окрузі) чи також за список кандидатів у відповідному виборчому регіоні (як решта виборців на території України) залишається відкритим для політичних дискусій.

Регулювання виборчих прав військовослужбовців має забезпечувати баланс між необхідністю реалізації ними права голосу, потребою забезпечення закритого режиму функціонування військових частин (формувань), прозорості виборчого процесу, таємності волевиявлення і принципу вільних виборів. У звʼязку з суттєвим збільшенням кількості військовослужбовців в окремих виборчих регіонах, законодавець має чітко визначити у Законопроєкті, чи мають вони право голосувати лише за загальнодержавні списки на парламентських виборах, чи також за регіональні списки у відповідному виборчому регіоні та включених до них кандидатів. У Законопроєкті також необхідно передбачити:

чіткий перелік підстав для утворення спеціальної виборчої дільниці у винятковому випадку на території військової частини (формування) та голосування за місцем перебування військовослужбовця на такій дільниці (перелік підстав для голосування за місцем перебування має бути максимально звуженим);
можливість спостереження за перебігом голосування за місцем перебування військовослужбовців з дотриманням режиму функціонування військової частини (формування);
порядок включення військовослужбовця до списку виборців на дільниці у випадку, коли командиром військової частини (формування) його було запропоновано включити до списків виборців на різних дільницях одночасно;
можливість самостійного вибору військовослужбовцем звичайної дільниці для голосування в межах тривалості наданого звільнення;
вичерпний перелік підстав для відмови Міністерства оборони у наданні дозволу на право бути присутнім на засіданні ДВК спеціальної тимчасової дільниці, під час голосування та підрахунку голосів;
вичерпний перелік обмежень щодо здійснення спостереження за роботою ДВК спеціальної дільниці, голосуванням та підрахунком голосів у звʼязку з необхідністю дотримання режиму функціонування військової частини (формування), а також строки застосування цих обмежень для забезпечення можливості їх оскарження.

8. Перебування виборця за кордоном і право бути обраним (ценз осілості)

В умовах дії режиму воєнного стану мільйони українських виборців були вимушені залишити територію України, і значна частина з них із 2022 року до України не поверталась.

За Конституцією України, право бути обраним Президентом має лише той виборець, який постійно проживав на території України протягом останніх 10 років перед проведенням виборів, а на виборах народних депутатів — протягом останніх 5 років перед проведенням виборів. За Виборчим кодексом, усі виборці, які протягом останніх 5 (на парламентських виборах) або 10 років (на президентських виборах) перебували за кордоном у приватних справах понад 90 днів (у випадку разового виїзду) або понад 183 дні протягом одного року, не можуть висуватись кандидатами на парламентських виборах або виборах Президента. До винятків із цього правила належать виїзд у службове відрядження, на навчання, у відпустку або на лікування за рекомендацією медичного закладу, а також деякі інші підстави (перебування на полярній станції України, у складі військового формування, дислокованого за межами України, тощо). Відповідно, всі хто перебував за межами України після початку російського повномасштабного вторгнення довше цих строків, за чинним ВК, втрачають право бути обраними на президентських та парламентських виборах.

Для розв'язання цієї проблеми Законопроєкт пропонує передбачити, що перебування особи на законних підставах за межами України під час дії режиму воєнного стану не є порушенням вимоги постійного проживання. Хоча це положення суттєво розширює можливості для реалізації права бути обраним на загальнодержавних виборах для вимушених мігрантів, воно все одно є недостатньо чітким та дискримінаційним щодо певних категорій виборців.

Наприклад, чоловіки призовного віку, які залишили територію України менш ніж за 90 днів до запровадження режиму воєнного стану і не поверталися в Україну, матимуть право балотування на виборах, тоді як чоловіки призовного віку, які перетнули державний кордон незаконно (поза пунктами пропуску через державний кордон), такого права не матимуть, оскільки їх перебування за кордоном може вважатися незаконним. Немає й однозначної відповіді на питання про те, як саме і на підставі яких документів визначати строк перебування виборця за кордоном, якщо він перетнув кордон поза пунктом пропуску через державний кордон (наприклад, залишив територію України незаконно або виїхав із тимчасово окупованої території через пункт пропуску через державний кордон держави-агресора). Незрозуміло, чи вважається перебуванням на законних підставах за кордоном виїзд з України за підробленими документами або виїзд з України на законних підставах, які зникли після виїзду (наприклад, виїзд батька трьох неповнолітніх дітей у випадку досягнення повноліття дитиною вже після виїзду за межі України і втрати таким батьком права на виїзд з території України). Так само незрозуміло, чи матиме право балотуватися на загальнодержавних виборах виборець, який досяг 18 років на момент незаконного виїзду з України і продовжував перебувати за межами держави, коли обмеження на виїзд для чоловіків віком від 18 до 24 років було скасоване. Відсутність однозначної відповіді на ці питання посилюється й тим, що, за чинним ВК, перевірка інформації щодо перебування виборцем за кордоном відбувається вибірково — за зверненням ЦВК до Державної прикордонної служби.

28 травня 2025 року Громадянська мережа ОПОРА підготувала аналітичний матеріал, у якому запропонувала визначити критерії для винятків з цензу осілості:

виїзд за кордон лише після 24 лютого 2022 року, тобто після запровадження в Україні режиму воєнного стану;
законність перетину державного кордону та дотримання законодавства про мобілізацію і військовий облік;
отримання особою статусу міжнародного захисту (біженства, тимчасового або іншого подібного захисту, який підтверджує вимушеність перебування особи за кордоном);
повернення в Україну після припинення або скасування режиму воєнного стану до початку виборчого процесу та/або проживання в Україні протягом певного часу (наприклад, якщо підготовчий період перед призначенням перших повоєнних виборів триватиме 6 місяців, то строк перебування особи на території України має становити не менше 3 місяців).

У Законопроєкті необхідно:

чітко визначити, що саме вважається законним перебуванням виборця за кордоном після запровадження режиму воєнного стану, чи може вважатися законним його перебування за кордоном у випадку незаконного перетину державного кордону, зокрема виїзд за кордон з окупованих територій через пункти пропуску через державний кордон держави-агресора — тобто визначити винятки з цензу осілості;
визначити, на підставі яких саме документів і як обчислюються строки перебування виборця за межами держави під час дії режиму воєнного стану;
передбачати подання кандидатами на загальнодержавних виборах разом з іншими документами, необхідними для їх реєстрації ЦВК, декларацій про терміни перебування за межами України протягом останніх 5 (10) років перед днем відповідних виборів (при цьому неточності в такій декларації — за умови відповідності кандидата цензу осілості — мають підлягати виправленню і не вважатися підставою для відмови у реєстрації);
передбачити обовʼязкову перевірку тривалості перебування за межами держави для всіх виборців, які балотуватимуться на виборах Президента та народних депутатів України, а також визначити достатній строк проведення такої перевірки Державною прикордонною службою (наприклад, 5 днів із дня отримання відповідного звернення ЦВК та копії відповідної декларації кандидата).

9. Люстрація кандидатів

Законопроєкт передбачає подання кандидатами на загальнодержавних виборах разом з іншими документами для реєстрації на виборах люстраційних заяв про наявність чи відсутність обставин, пов’язаних з участю в збройній агресії проти України, співпрацею з державою-агресором чи її окупаційною адміністрацією, отриманням коштів на фінансування виборчої кампанії від держави-агресора чи іншої іноземної держави, їх юридичних чи фізичних осіб, а також іншими діями, що можуть свідчити про загрозу конституційному ладу, демократичному устрою, незалежності, територіальній цілісності та суверенітету України.

Неподання такої заяви є підставою для відмови кандидату в реєстрації, а приховування відповідної інформації — підставою для скасування реєстрації кандидата ЦВК у випадку встановлення адміністративним судом факту її приховування.

Хоча проведення люстрації щодо виборних посадових осіб не повною мірою відповідає рекомендаціям Ради Європи, воно не суперечить міжнародним документам зобовʼязальної дії, зокрема Європейській конвенції про захист прав людини (ЄКПЛ) та Протоколу №1 до неї.

У низці справ Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) підтвердив допустимість застосування люстрації як інструмента захисту демократії, якщо вона відповідає певним вимогам: якщо люстраційні заходи є пропорційними, враховують індивідуальні обставини справи й не передбачають колективної відповідальності, забезпечено прозорість процедури їх застосування, визначено строк застосування люстраційних обмежень тощо. Політична люстрація щодо кандидатів на виборах відбувалася в низці держав Східної Європи після повалення комуністичних режимів або використовувалася як інструмент перехідного правосуддя після припинення воєнних конфліктів (наприклад в Іраку, Алжирі, деяких державах Латинської Америки тощо). Більш детально відповідні стандарти та практики розглянуто у звіті ОПОРИ «Політична люстрація: міжнародні стандарти, практики та рекомендації для України».

Однак запропоноване в Законопроєкті регулювання політичної люстрації має низку недоліків:

не передбачено обовʼязкової перевірки всіх люстраційних заяв, поданих кандидатами на загальнодержавних виборах. Фактично таку перевірку проводитиме лише адміністративний суд у випадку оскарження рішення про реєстрацію кандидата або про відмову в його реєстрації;
не визначено періоду вчинення дій, які мають бути відображені у люстраційних заявах (з будь-якого часу, з 2014 року чи після початку повномасштабного вторгнення у 2022 році);
самі дії, які необхідно розкрити у люстраційних заявах, сформульовано нечітко («інші дії, що можуть свідчити про загрозу….»). Це суперечить не лише принципу правової визначеності, а й створює ґрунт для довільних тлумачень і вибіркового правозастосування, наприклад стосовно опозиційних кандидатів;
не визначено механізмів широкого інформування виборців про факти вчинення кандидатом діяльності, яка відображена у поданій ним люстраційній заяві. За Законопроєктом, подана заява оприлюднюється на вебсайті ЦВК на наступний день після прийняття рішення про його реєстрацію, що виключає можливість її перевірки медіа, громадськими активістами, органами влади до прийняття ЦВК рішення про реєстрацію кандидата. Ця інформація не включається ні до виборчих бюлетенів, ні до інформаційних плакатів, буклетів або агітаційних матеріалів кандидата;
на перевірку достовірності люстраційних заяв адміністративним судом та встановлення фактів включення до них недостовірної інформації відведено лише 2 дні з дня надходження позовної заяви про оскарження рішення ЦВК щодо реєстрації кандидата — цей строк може бути надто коротким для належної оцінки відповідної інформації та доказів, особливо з урахуванням того, що у багатьох державах Східної Європи строк проведення такої перевірки становив або становить 30–90 днів;
право оскаржити рішення ЦВК щодо реєстрації кандидата (зокрема з підстав приховування інформації, яка мала бути включена до люстраційної заяви) мають лише субʼєкти виборчого процесу, тобто кандидати, партії, які їх висунули, й офіційні спостерігачі. Виборці можуть оскаржувати такі рішення, лише якщо доведуть порушення своїх прав рішенням про реєстрацію чи відмову у реєстрації кандидата, тоді як громадські організації, окремі активісти, журналісти та медіа не мають права їх оскаржувати взагалі.

В контексті необхідності захисту демократії в Україні запровадження «мʼякої» політичної люстрації кандидатів на виборні посади є позитивом кроком. Однак Законопроєкт також має також передбачати:

обовʼязковість перевірки всіх поданих кандидатами люстраційних заяв уповноваженими державними органами (перелік таких органів має бути визначений у Законопроєкті);
встановлення достатніх і реалістичних строків проведення перевірки (у цьому випадку варто розглянути подання відповідних заяв претендентами у кандидати до початку виборчого процесу відповідних виборів, а на етапі подання реєстраційних документів кандидати могли б подавати документ уповноваженого органу про результати перевірки цих заяв);
чітке визначення переліку дій, які мають відображатись у люстраційних заявах (включно з періодом їх вчинення), який виключав би можливість довільного тлумачення змісту таких дій та широкий рівень дискреції органу (органів), які проводитимуть люстраційну перевірку;
достатні строки оскарження рішень, повʼязаних із реєстрацією чи відмовою в реєстрації кандидатів у звʼязку з приховуванням інформації про діяльність, яка є підставою для люстрації (не менше 5 днів для подання позовних заяв і не менше 5 днів для їх розгляду адміністративним судом);
можливість проведення громадської люстраційної перевірки (оскарження результатів люстраційної перевірки органами влади) медіа, громадськими організаціями та виборцями, — незалежно від того, чи були порушені їхні права;
закріплення обовʼязковості включення інформації про діяльність, відображену у люстраційних деклараціях, до всіх агітаційних матеріалів відповідних кандидатів (зокрема розміщених на носіях зовнішньої реклами, в медіа тощо), інформаційних плакатів та буклетів, а також — у скороченій формі — до виборчих бюлетенів.

10. Відмова у реєстрації/скасування реєстрації у звʼязку з незаконним фінансуванням агітації або причетністю до міжнародних злочинів

Крім приховування інформації, яка підлягає включенню до люстраційної заяви кандидата та підстав для відмови кандидату в реєстрації, передбачених Виборчим кодексом, Законопроєкт пропонує запровадити дві додаткові підстави для відмови/скасування реєстрації кандидата на загальнодержавних виборах:

встановлення факту причетності до вчинення міжнародних злочинів, у тому числі отримання статусу підозрюваного й обвинуваченого у таких злочинах в межах кримінального провадження, що ведеться в Україні;
встановлення судом (у порядку адміністративного судочинства) факту надання кандидату внеску, фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації або фінансування інших заходів, повʼязаних з участю у виборчому процесі з джерел, які повʼязані з іноземною державою, визнаною Верховною Радою України державою-агресором. При цьому якщо такий внесок було надано партії, ЦВК скасовує реєстрацію всіх висунутих нею кандидатів в усіх виборчих округах. Факт надання внеску встановлює адміністративний суд протягом 2 днів з дня одержання позовної заяви, тоді як право звернення з такою заявою мають державні органи, наділені повноваженнями у сфері фінансового моніторингу та контролю, моніторингу політичного фінансування, захисту державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, запобігання зовнішньому втручанню.

Отримання партією чи кандидатом іноземного (зокрема й російського) фінансування чи участь у вчиненні міжнародних — як і будь-яких інших — злочинів становить загрозу національній безпеці та демократії загалом. Однак запропонований ЦВК підхід до відповідальності за ці дії є сумнівним з погляду відповідності Конституції та міжнародним стандартам:

скасування реєстрації кандидата у звʼязку з отриманням статусу підозрюваного або обвинуваченого суперечить конституційним принципам презумпції невинуватості (ст. 62 Конституції), рівності перед законом, рівного виборчого права (ст. 24, 71 Конституції), адже отримання статусу підозрюваного чи обвинуваченого в інших злочинах не є підставою для скасування реєстрації кандидата. Крім того, вичерпний перелік обмежень пасивного виборчого права визначено самою Конституцією, і він не може бути розширений законом. «Причетність» до вчинення злочинів, набуття статусу підозрюваного або обвинуваченого у вчиненні будь-яких злочинів не входять до переліку конституційних обмежень права бути обраним;
підстави скасування реєстрації у звʼязку з отриманням незаконного фінансування сформульовано нечітко («джерела, повʼязані з державою-агресором», «фінансування заходів щодо участі у виборчому процесі» тощо), що створює поживний ґрунт для зловживань та вибіркового правозастосування. Для скасування реєстрації кандидата чи всіх кандидатів від партії достатньо, щоб «повʼязана» з державою-агресором особа перерахувала до його/її виборчого фонду принаймні 1 гривню — це суперечить принципу правової визначеності та індивідуальності вини (особа не завжди може знати про «звʼязок» донора з державою-агресором і його зміст, тоді як кандидат чи партія — про отримання незаконного фінансування розпорядником виборчого фонду чи бухгалтером партії), принципу пропорційності (отримання внеску у великому розмірі тягне ту саму відповідальність, що й отримання незначного внеску). Строк перевірки фактів такого незаконного фінансування судом (2 дні) є занадто коротким для забезпечення права на ефективний судовий захист, тоді як процедуру такої перевірки (зокрема й перелік позивачів у цій категорії справ) має визначати не Законопроєкт, а Кодекс адміністративного судочинства. Конституційність цієї підстави викликає сумніви через порушення принципу рівності та рівного виборчого права (наприклад, отримання фінансування від держави-спонсора тероризму не є підставою для скасування реєстрації, тоді як від особи, повʼязаної з державою-агресором, — є), а також через неконституційне розширення підстав обмеження права бути обраним, передбачених самою Конституцією.

ЦВК має відмовляти кандидату в реєстрації лише у звʼязку з його невідповідністю вимогам, передбаченим самою Конституцією, або через неподання документів, необхідних для його реєстрації. Відмова в реєстрації або скасування реєстрації кандидата у звʼязку з незаконним фінансуванням виборчої кампанії (зокрема із заборонених джерел) чи його причетністю до вчинення міжнародних злочинів має допускатися лише у випадку засудження кандидата за вчинення відповідного злочину і наявності у нього непогашеної або незнятої судимості за його вчинення. При цьому, за Конституцією, це обмеження може бути застосоване лише до кандидата у народні депутати, але не до кандидата в Президенти чи кандидата на місцевих виборах. Їх застосування до кандидатів на місцевих виборах чи кандидатів у Президенти потребує внесення відповідних змін до Конституції.

Для запобігання обранню на виборах осіб, причетних до вчинення міжнародних злочинів або інших суспільно небезпечних дій (у тому числі й фінансування державою-агресором або повʼязаними з нею особами), у Законопроєкті доцільно передбачити зазначення фактів такої причетності у люстраційних заявах. Тоді приховування такої інформації буде підставою для відмови у реєстрації кандидата та/або скасування його реєстрації. Подальше зазначення фактів такої причетності в агітаційних матеріалах кандидата, інформаційних плакатах, буклетах та виборчих бюлетенях дозволить забезпечити належне інформування виборців про таку причетність і запобігти обранню таких кандидатів на виборах через інститут політичної відповідальності.

11. Забезпечення виборчих комісій приміщеннями

Обовʼязок забезпечення виборчих комісій необхідними для роботи приміщеннями Законопроєкт покладає на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. За відсутності цих приміщень ці органи мають «вжити заходів» для забезпечення виборчих дільниць тимчасовими спорудами (наметами, павільйонами тощо). Вимоги до цих споруд та їх облаштування має встановити ЦВК, а самі вони мають розміщуватися, за можливості, поблизу укриттів, поруч зі зруйнованими приміщеннями дільничних виборчих комісій.

Закріплення в проєкті можливості розміщення ДВК в тимчасових спорудах заслуговує на позитивну оцінку, адже на багатьох територіях, які зазнали впливу російської збройної агресії, виборча інфраструктура була зруйнована або суттєво пошкоджена. Втім, визначений Виборчим кодексом та Законопроєктом порядок забезпечення виборчих комісій приміщеннями потребує перегляду:

Законопроєкт і чинний Виборчий кодекс, по суті, передбачають дві крайнощі — або надання ДВК приміщень, які повністю відповідають встановленим Виборчим кодексом та ЦВК вимогам, або надання їм тимчасових приміщень (споруд) — наметів, павільйонів тощо, які через особливості своєї конструкції не можуть забезпечити безпеку голосування і збереження виборчої документації. Такі споруди можуть бути спалені чи знищені в інший спосіб, тоді як викрадення виборчої документації з намету, який не має стін зі стійких конструкцій, не становить особливої складності;
вимоги до приміщень ДВК встановлювалися до початку повномасштабного вторгнення (ст. 62 Виборчого кодексу та постанова ЦВК №164 від 8 серпня 2020 року) і з того часу не переглядалися, попри руйнування інфраструктури та нестачу приміщень, які б відповідали цим вимогам, в окремих регіонах;
ні Законопроєкт, ні Виборчий кодекс, ні акти ЦВК не передбачають можливості тимчасового розміщення ДВК у приміщеннях, які не відповідають (на момент їх передачі комісіям) встановленим ЦВК вимогам, але можуть бути відремонтовані, реконструйовані або поєднані з тимчасовими спорудами для організації голосування виборців;
проєкт не визначає терміну встановлення ЦВК вимог до тимчасових споруд та їх облаштування. ЦВК має визначати ці вимоги до початку утворення виборчих дільниць, адже межі дільниць мають визначатись саме залежно від наявності на відповідній території придатних для роботи комісій та організації голосування приміщень;
для передачі комісіям тимчасових споруд відповідним органам влади може бути необхідно провести їх закупівлю чи укласти договори оренди таких споруд. Однак строки проведення таких закупівель або укладання договорів, як і джерела фінансування відповідних витрат, не визначено ні ст. 62 Виборчого кодексу, ні Законопроєктом;
Законопроєкт закріплює принцип пріоритету життя і здоровʼя членів комісій, виборців та учасників виборчого процесу під час підготовки й проведення виборів, однак розташування приміщень ДВК (зокрема й тимчасових споруд) поблизу укриттів не є обовʼязковим — вони мають розташовуватись поблизу укриттів «по можливості»;
Законопроєкт не передбачає механізмів вирішення ситуації, коли ДВК було передано приміщення (тимчасову споруду) на підставі договору оренди, однак цей договір було з певних причин розірвано перед проведенням голосування.

Передбачений Законопроєктом порядок забезпечення ДВК приміщеннями для голосування має передбачати:

гнучкість ЦВК у встановленні вимог до приміщень ДВК залежно від стану інфраструктури на відповідній території, зокрема встановлення винятків із таких вимог залежно від конкретних ситуацій;
можливість надання ДВК місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування приміщень, які не відповідають встановленим нормативам або вимогам, але можуть бути приведені у відповідність до них перед проведенням голосування;
надання ДВК тимчасових споруд лише у виняткових випадках — за відсутності приміщень, які б відповідали встановленим вимогам, або неможливості проведення ремонту таких приміщень до дня голосування;
можливість використання ДВК «комбінованих» приміщень, які складатимуться зі стаціонарних і тимчасових споруд, — якщо це дозволяє забезпечити належну роботу комісії, збереження виборчої документації та організацію голосування;
обовʼязковість визначення ЦВК вимог до тимчасових споруд до прийняття ЦВК рішення про утворення звичайних виборчих дільниць або зміну їхніх меж;
визначення термінів проведення закупівлі й укладання договорів оренди приміщень або тимчасових споруд відповідними органами влади, а також загальних вимог до договорів оренди, які виключатимуть можливість їх дострокового розірвання після набуття чинності до закінчення виборчого процесу;
обовʼязковість розміщення приміщень ДВК (тимчасових споруд) поблизу укриттів;
у випадку розміщення ДВК у тимчасових спорудах, які не мають адреси, — обовʼязковість належного інформування виборців про їх фактичне розташування (позиціонування на картах, зазначення маршрутів доступу тощо).

12. Забезпечення безпеки виборів

Законопроєкт закріплює низку положень, спрямованих на посилення безпеки виборчого процесу:

робота виборчих комісій має бути організована з недопущенням ризиків для життя і здоровʼя членів виборчих комісій, виборців та інших учасників виборчого процесу;
передбачено зупинення роботи виборчих комісій у випадку виникнення надзвичайних та інших ситуацій, які становлять загрозу для життя і здоровʼя членів комісій, виборців та інших учасників виборчого процесу — до усунення відповідних ризиків;
у випадку виникнення таких ризиків під час голосування передбачено зупинення голосування та його відновлення після усунення ризиків (про зупинення голосування голова ДВК має поінформувати відповідну окружну виборчу комісію та ЦВК), а якщо відновлення голосування стало неможливим до його закінчення — проведення підрахунку голосів лише тих виборців, які проголосували до зупинення голосування;
утворення Кабінетом Міністрів України оперативних груп (із представників ЦВК, органів безпеки й оборони, місцевих державних/військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування та інших державних органів) для координації діяльності органів влади, підприємств, установ і організацій під час настання на виборчих дільницях надзвичайних та інших ситуацій, які створюють ризики для життя і здоровʼя членів виборчих комісій, виборців та інших учасників виборчого процесу;
наділення оперативних груп повноваженнями з розробки рекомендацій, протоколів дій та інших документів з питань безпеки виборів;
утворення Кабінетом Міністрів Міжвідомчої робочої групи з питань протидії зовнішньому втручанню у виборчий процес, склад якої затверджуватиме Кабінет Міністрів за погодженням із ЦВК. Передбачається, що ця Міжвідомча група координуватиме діяльність інших органів влади щодо протидії дезінформації, маніпулюванню інформацією, іноземному фінансуванню виборчих кампаній, протидії кіберзагрозам тощо, а також взаємодіятиме з органами ЄС, Ради Європи, іншими державами з цих питань.

З урахуванням зростання впливу держави-агресора на вибори в іноземних державах (зокрема в Європі), а також потенційного суттєвого впливу безпекових викликів на організацію виборів, визначення на законодавчому рівні заходів безпеки під час підготовки та проведення виборів загалом заслуговує на позитивну оцінку.

Однак запропоновані Законопроєктом механізми потребують подальшої деталізації або перегляду:

не визначено строки утворення Міжвідомчої групи. Важливо, щоб така група була утворена ще до початку виборчого процесу, і всі потенційні ризики зовнішнього втручання у виборчий процес були оцінені нею також до початку виборчого процесу (результати оцінки та рекомендації можна коригувати вже під час перебігу виборчого процесу в міру виникнення нових ризиків);
не визначено природу рішень Міжвідомчої групи і ступінь їх обовʼязковості для виконавців. Оскільки групу утворює Кабінет Міністрів, то її рішення слід затверджувати або рішеннями керівників органів, які входять до її складу, або постановою Кабінету Міністрів, або рішеннями ЦВК, які є обовʼязковими для виконання. Перші два способи затвердження рішень передбачають суттєву бюрократизацію процесу і повільне прийняття рішень, тоді як наділення відповідними повноваженнями ЦВК суперечить природі Міжвідомчої групи як тимчасового координаційного органу Уряду;
утворення Міжвідомчої групи Кабінетом Міністрів України без участі Верховної Ради України й без парламентського представництва в її складі посилює ризики впливу політичних чинників на її діяльність та упередженості стосовно певних субʼєктів виборчого процесу через залежність уряду від парламентської більшості;
формування Міжвідомчої групи Кабінетом Міністрів України передбачає підзвітність Групи саме перед Кабінетом Міністрів, адже саме від нього залежить її персональний склад. Такий підхід до формування Групи також може послабити ефективність її взаємодії з Верховною Радою України у випадку необхідності усунення безпекових або інших викликів шляхом внесення змін до законодавства, а не рішеннями чи рекомендаціями Групи;
Законопроєкт не дає однозначної відповіді на питання про те, хто саме (представники яких саме інституцій) включатиметься до складу Міжвідомчої групи і як вона формуватиметься. Забезпечення належної ролі Міжвідомчої групи у виборах має передбачати відкритий та інклюзивний спосіб її формування, включення до її складу представників не лише органів виконавчої влади, а й профільних парламентських комітетів, незалежних регуляторів (Національна рада з питань телебачення і радіомовлення), громадських і міжнародних організацій, які спеціалізуються на питаннях виборів;
кількість оперативних груп, їх ієрархію, принципи взаємодії — як між собою, так і з Міжвідомчою групою та ЦВК — проєктом не визначено. Щобільше, їх утворення є правом, а не обовʼязком Кабінету Міністрів. Ці невизначеності можуть призвести до неефективного планування заходів безпеки, прийняття групами протилежних/взаємозаперечних рішень, пізнього утворення груп, їх неспроможності ефективно реагувати на безпекові та інші виклики, дублювання повноважень цих груп Міжвідомчою групою. Сумнівним є і покладення на них функцій підготовки ключових документів з питань безпеки виборів – протоколів дій, рекомендацій тощо — адже у цьому випадку такі протоколи можуть суперечити один одному. Як і у випадку Міжвідомчої групи, із Законопроєкту незрозуміло, як ці протоколи та рекомендації вводитимуться у дію, наскільки вони будуть обовʼязковими до виконання і якими будуть наслідки їх порушення. Підготовку та прийняття ключових документів у сфері безпеки варто покласти на Міжвідомчу групу. Оперативні групи слід утворювати або перед початком виборчого процесу, або відразу після його початку, вони мають функціонувати на обласному рівні та реагувати на поточні виклики, повʼязані з роботою виборчих комісій чи організацією голосування (наприклад забезпечувати оперативний пошук та зміну приміщень комісій у випадку тривалої неможливості роботи через безпекові ризики тощо);
Законопроєкт декларує недопущення ризиків для життя і здоровʼя членів комісій, виборців та інших учасників виборів, однак не передбачає конкретних механізмів їх усунення та інформування виборців про усунення цих ризиків. Виборці та субʼєкти виборчого процесу повинні мати доступ до інформації, коли саме було відновлено роботу виборчої комісії або перебіг голосування, якщо вони були зупинені. Без відповіді залишається і питання про те, яким чином має забезпечуватись збереження виборчих документів у випадку зупинення роботи виборчих комісій, яким чином має проводитись підрахунок голосів чи встановлення підсумків голосування на дільниці або в окрузі якщо безпекові ризики не вдалось усунути протягом тривалого часу.

Створення правової основи для інституціоналізації Міжвідомчої групи є сильною стороною Законопроєкту. Однак формування складу такої Групи виключно урядом — без участі Верховної Ради України та без її представництва у складі Групи — є дискусійним. З огляду на покладені на неї функції, більш обґрунтованим виглядає парламентський або змішаний формат групи, що посилило б демократичну легітимність і зменшило ризик домінування виконавчої гілки влади у її складі. У Законопроєкті доцільно передбачити:

чіткіше визначення алгоритмів дій у випадку тривалого впливу безпекових ризиків на організацію роботи виборчих комісій, проведення голосування та підрахунку голосів;
обовʼязковість інформування виборців на вебсайті ЦВК чи в інший доступний спосіб про час відновлення голосування на виборчій дільниці, якщо голосування було зупинено; субʼєктів виборчого процесу — про дату і час відновлення роботи виборчих комісій, підрахунку голосів та встановлення підсумків голосування;
чіткіше визначення статусу, повноважень, строку діяльності, порядку оформлення (введення у дію) рішень Міжвідомчої групи з питань протидії зовнішньому втручанню у виборчий процес та оперативних груп;
формування групи за участі Верховної Ради (Верховною Радою) або з включенням її представників до складу Міжвідомчої групи;
форми підзвітності Міжвідомчої групи перед парламентом (подання періодичних звітів про її діяльність Верховній Раді України або профільному парламентському комітету тощо);
покладення повноважень із затвердження протоколів безпеки, висновків, рекомендацій та інших документів у сфері безпеки виборів та запобігання зовнішньому втручанню у виборчий процес на Міжвідомчу групу, затвердження ключових документів з питань безпеки виборів такою групою до початку виборчого процесу, визначення принципів взаємодії Міжвідомчої групи з оперативними групами;
визначення наслідків впливу дезінформації, кібератак та інших втручань на результати виборів, зокрема закріплення можливості визнання виборів такими, що не відбулись чи визнання їх недійсними, якщо внаслідок зовнішніх втручань або системних порушень неможливо достовірно встановити їх результат.

ІІІ. Висновки і рекомендації

Основні переваги Законопроєкту:

визначення підготовчих заходів, які слід провести до початку виборчого процесу перших повоєнних загальнодержавних виборів після припинення/скасування воєнного стану;
спрощення процедури визначення виборчої адреси виборця, зміни виборчої адреси та місця голосування без зміни виборчої адреси;
закріплення обовʼязковості інформаційної кампанії для виборців щодо передбачених Законопроєктом процедур, зокрема повʼязаних із реалізацією їхніх виборчих прав;
закріплення механізмів забезпечення участі у голосуванні виборців у закордонному виборчому окрузі, внутрішньо переміщених осіб, військовослужбовців та громадян, які перебуватимуть на територіях, де вибори не проводитимуться у звʼязку з безпековими та іншими ризиками;
запровадження «мʼякої» політичної люстрації для кандидатів на загальнодержавних виборах;
спроба врегулювати проблему відсутності належної інфраструктури для розміщення ДВК та проведення голосування;
закріплення рамкових механізмів забезпечення безпеки виборчого процесу, протидії дезінформації та іншим протиправним втручанням у виборчий процес.

Разом з тим, Законопроєкт передбачає врегулювання лише частини проблем, повʼязаних із підготовкою та проведенням перших повоєнних виборів. Як і чинний Виборчий кодекс, він не враховує попередні рекомендації Бюро демократичних інститутів з прав людини (БДІПЛ) щодо вдосконалення виборчого законодавства (зокрема забезпечення можливості самовисування кандидатів за пропорційною виборчою системою, запровадження обовʼязкового навчання членів виборчих комісій, звуження підстав для припинення повноважень членів виборчих комісій за ініціативою субʼєктів висування їхніх кандидатур на виборах, удосконалення правил фінансування виборчих кампаній та звітування з урахуванням положень проєкту Закону № 11462). Рекомендації БДІПЛ можуть бути враховані як у спеціальному законі про перші повоєнні вибори, так і в чинному Виборчому кодексі.

Інші дискусійні положення Законопроєкту:

відсутність чіткої процедури та критеріїв визнання неможливості проведення виборів на певних територіях через безпекові й інші виклики, невизначеність порядку ухвалення відповідного рішення (висновку), його оскарження та перегляду;
відсутність обовʼязку ЦВК комплексно переглянути межі виборчих дільниць з урахуванням масової міграції виборців після початку повномасштабного російського вторгнення в Україну та знищення і суттєвого пошкодження виборчої інфраструктури;
застосування загального порядку уточнення списків виборців щодо додаткових та додаткових закордонних виборчих дільниць, на яких списки виборців передаватимуться до ДВК не пізніше як за 2 (на закордонних дільницях — 3) дні до дня голосування, а попередні списки виборців не виготовлятимуться, що може обмежити право виборців на їх уточнення;
можливість автоматичної зміни місця голосування окремих категорій виборців без їхніх звернень щодо таких змін (виборців у закордонному виборчому окрузі й на територіях, стосовно яких незадовго до дня голосування було прийняте рішення щодо неможливості проведення виборів), яка за умови неналежного інформування виборців про такі зміни й зумовлені ними процедури реалізації виборчих прав може ускладнити реалізацію виборцями права голосу на виборах;
відсутність балансу між необхідністю забезпечення виборчих прав військовослужбовців, організацією їх голосування відповідно до міжнародних стандартів та дотриманням режиму таємності, повʼязаного з режимом функціонування військових частин та підрозділів у випадку організації голосування військовослужбовців за місцем їх дислокації;
відсутність чітко визначених критеріїв законності виїзду і проживання виборця за кордоном, що може виключити можливість балотування на загальнодержавних виборах громадян, які вимушено залишили територію України під час дії режиму воєнного стану, невизначеність порядку перевірки та верифікації строків перебування виборців за кордоном;
відсутність чітко визначених підстав і строків застосування «мʼяких» люстраційних обмежень для кандидатів на виборах, ризики вибірковості й упередженості під час оцінювання причетності кандидатів до люстраційної діяльності, короткі строки перевірки люстраційних декларацій, звужені можливості участі громадськості та медіа у проведенні люстраційних перевірок;
сумнівна конституційність додаткових підстав для скасування реєстрації кандидатів (причетність до вчинення міжнародних злочинів та фінансування агітації з джерел, повʼязаних з державою-агресором) з погляду їх відповідності принципам презумпції невинуватості, рівності; ризики вибіркового та упередженого скасування реєстрації окремих або всіх кандидатів від певних партій з цих підстав;
недосконале регулювання процедур, повʼязаних із забезпеченням ДВК приміщеннями для організації їхньої роботи та голосування виборців;
недостатньо чітке регулювання інституційних механізмів забезпечення безпеки виборчого процесу (статусу, повноважень, порядку формування, принципів діяльності Міжвідомчої групи з питань протидії зовнішньому втручанню у виборчий процес, оперативних груп на регіональному та місцевому рівнях), формування складу Міжвідомчої групи Кабінетом Міністрів без залучення парламенту у процес її формування та/або включення до її складу представників депутатських фракцій і груп; відсутність чітких алгоритмів дій для збереження виборчої документації у випадку зупинення голосування через безпекові виклики, інформування виборців про відновлення голосування у випадку його зупинення.

Варто розглянути необхідність внесення до Законопроєкту таких змін:

визначити безпосередньо у Законопроєкті порядок оцінювання неможливості організації та проведення виборів на певній території України з урахуванням попередніх обговорень у рамках робочих груп при ЦВК та пропозицій громадських організацій, зокрема визначити чіткі критерії та строки проведення такого оцінювання, коло субʼєктів, залучених до його проведення і прийняття рішень за його результатами, порядок оскарження та перегляду результатів оцінювання;
покласти на ЦВК обовʼязок комплексно переглянути межі всіх виборчих дільниць до початку виборчого процесу виборів Президента України на основі даних актуалізованого Державного реєстру виборців і стану виборчої інфраструктури, а також обовʼязок переглянути межі та центри територіальних виборчих округів за результатами перегляду меж дільниць;
передбачити утворення додаткових дільниць у межах звичайної дільниці одночасно з формуванням складу відповідної ДВК у випадку наявності приміщення для розміщення ДВК й організації голосування та неможливості віднесення виборців на звичайній дільниці до сусідніх/прилеглих дільниць у тому самому населеному пункті;
передбачити передачу органом ведення ДРВ списків виборців на закордонних та додаткових дільницях за 5 днів до дня голосування (для забезпечення реалізації виборцями права на уточнення списків виборців), вивішування таких списків у приміщенні ДВК для загального ознайомлення у день їх одержання;
закріпити чіткий обовʼязок ЦВК інформувати виборців про кінцеві терміни зміни виборчої адреси та місця голосування і наслідки їх порушення — як на власному сайті (на закордонних дільницях — також на сайтах дипломатичних установ), так і шляхом розміщення соціальної реклами на телебаченні у період між 19 та 22 годинами;
визначити випадки, коли ЦВК зобов'язана прийняти рішення про зміну місця голосування без зміни виборчої адреси у випадку неможливості проведення виборів на певній території, визначити кінцевий термін прийняття таких рішень ЦВК та органами ведення ДРВ; визначити порядок завчасного інформування виборців про зміну їхнього місця голосування без їх відома (автоматично) — через застосунок «Дія», електронною поштою, SMS-повідомленнями, іменними запрошеннями/повідомленнями або в інший передбачений Законопроєктом спосіб;
забезпечити можливість вчасної (в межах загальних строків уточнення списків виборців) зміни виборцем виборчої дільниці (місця голосування), до якої його було віднесено без його звернення (щодо виборців, які перебувають на тимчасово окупованих територіях, віднесені до закордонних виборчих дільниць або перебувають на територіях, щодо яких було прийнято рішення про неможливість організації і проведення виборів під час перебігу виборчого процесу);
визначити чіткий перелік підстав для утворення спеціальної виборчої дільниці у винятковому випадку на території військової частини (формування) та голосування за місцем перебування військовослужбовця на такій дільниці (перелік підстав для голосування за місцем перебування має бути вичерпним);
передбачити можливість спостереження за перебігом голосування за місцем перебування військовослужбовців із дотриманням режиму функціонування військової частини (формування);
визначити порядок включення військовослужбовця до списку виборців на дільниці у випадку, коли командиром військової частини (формування) його було запропоновано включити до списків виборців на різних дільницях одночасно;
передбачити можливість самостійного вибору військовослужбовцем звичайної дільниці для голосування в межах строків уточнення списків виборців;
визначити порядок надання Міністерством оборони дозволу спостерігачам на право бути присутніми на засіданні ДВК спеціальної тимчасової дільниці, під час голосування та підрахунку голосів;
визначити вичерпний перелік обмежень щодо здійснення спостереження за роботою ДВК спеціальної дільниці, голосуванням та підрахунком голосів у звʼязку з необхідністю дотримання режиму функціонування військової частини (формування);
чітко визначити, що саме вважається законним перебуванням виборця за кордоном після запровадження режиму воєнного стану, чи може вважатись законним його перебування за кордоном у випадку незаконного перетину державного кордону, у тому числі виїзд за кордон з окупованих територій через пункти пропуску через державний кордон держави-агресора;
визначити, на підставі яких саме документів і як обчислюються строки перебування виборця за межами держави під час дії режиму воєнного стану;
передбачити подання кандидатами на загальнодержавних виборах разом з іншими документами, необхідними для їх реєстрації ЦВК, декларацій щодо термінів перебування за межами України протягом останніх 5 (10) років перед днем відповідних виборів (при цьому неточності у такій декларації — за умови відповідності кандидата цензу осілості — мають підлягати виправленню і не вважатися підставою для відмови у реєстрації);
передбачити обовʼязковість проведення перевірки тривалості перебування за межами держави для всіх виборців, які балотуватимуться на виборах Президента та народних депутатів України, а також визначити достатній строк проведення такої перевірки Державною прикордонною службою (наприклад, 5 днів з дня отримання відповідного звернення ЦВК та копії відповідної декларації кандидата);
закріпити обовʼязковість перевірки всіх поданих кандидатами люстраційних заяв уповноваженими державними органами (перелік таких органів має бути визначений у Законопроєкті), визначити достатні та реалістичні строки проведення люстраційної перевірки, конкретизувати перелік дій, які мають відображатись у люстраційних заявах (включно з періодом їх вчинення), достатні строки оскарження рішень, повʼязаних із реєстрацією чи відмовою в реєстрації кандидатів у звʼязку з приховуванням інформації про діяльність, яка є підставою для люстрації (не менше 5 днів для подання позовних заяв і не менше 5 днів для їх розгляду адміністративним судом), передбачити можливість проведення громадської люстраційної перевірки (оскарження результатів люстраційної перевірки органами влади) медіа, громадськими організаціями та виборцями, — незалежно від того, чи були порушені права відповідно медіа, громадських організацій або виборців;
закріпити обовʼязковість включення інформації, відображеної у люстраційних деклараціях, до всіх агітаційних матеріалів відповідних кандидатів (у тому числі розміщених на носіях зовнішньої реклами, в медіа тощо), інформаційних плакатах та буклетах, а також — у скороченій формі — до виборчих бюлетенів;
забезпечити гнучкість ЦВК у встановленні вимог до приміщень ДВК залежно від стану інфраструктури на відповідній території, зокрема винятків із таких вимог залежно від конкретних ситуацій;
передбачити можливість надання ДВК місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування приміщень, які не відповідають встановленим нормативам або вимогам, але можуть бути приведені у відповідність до них перед проведенням голосування;
передбачити надання ДВК тимчасових споруд лише у виняткових випадках — за відсутності приміщень, які б відповідали встановленим вимогам або у випадку неможливості проведення ремонту таких приміщень до дня голосування;
чітко визначити алгоритми дій у випадку тривалого впливу безпекових ризиків на організацію роботи виборчих комісій, проведення голосування та підрахунку голосів;
чітко визначити статус, повноваження, строк діяльності, засади формування, порядок оформлення (введення у дію) рішень Міжвідомчої групи з питань протидії зовнішньому втручанню у виборчий процес та оперативних груп;
покласти повноваження із затвердження протоколів безпеки, висновків, рекомендацій та інших документів у сфері безпеки виборів та запобігання зовнішньому втручанню у виборчий процес на Міжвідомчу групу, передбачити затвердження ключових документів з питань безпеки виборів такою групою до початку виборчого процесу, визначити принципи взаємодії Міжвідомчої групи з оперативними групами;
визначити наслідки впливу дезінформації, кібератак та інших втручань на результати виборів, зокрема розглянути можливість визнання виборів такими, що не відбулись, чи недійсними, якщо внаслідок зовнішніх втручань або системних порушень неможливо достовірно встановити їх результат.

Цей матеріал частково профінансовано в рамках програми міжнародного розвитку уряду Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, але висловлені в ньому погляди не обов'язково відображають офіційну політику уряду Сполученого Королівства Великої Британії і Північної Ірландії.