Політична люстрація: міжнародні стандарти, практики та рекомендації для України

Політична люстрація:

міжнародні стандарти, практики та рекомендації для України

 

РЕЗЮМЕ

Люстрація є важливим інструментом захисту демократії та перехідного правосуддя, що має на меті запобігти обранню або призначенню на публічні посади осіб, які відігравали вагому роль в утвердженні авторитарного режиму в державі до її переходу на демократичну систему врядування, брали участь у репресіях, політичних переслідуваннях або інших порушеннях прав людини за попереднього авторитарного режиму, в порушенні територіальної цілісності держави, підриві її суверенітету і територіальної цілісності.

Активне впровадження люстрації в європейських державах розпочалося відразу після закінчення Другої світової війни в межах процесу денацифікації, який тривав до середини 1950-х років. Новий поштовх законодавчому регулюванню люстрації дало повалення комуністичних режимів у Центральній та Східній Європі наприкінці 1980-х років — закони про люстрацію було впроваджено у 12 державах регіону. Значна частина з них встановили люстраційні обмеження і щодо виборних посад. 

Впровадження політичної люстрації щодо виборних посад актуальне і в Україні, адже потенційна участь тисяч проросійських колабораціоністів у перших повоєнних виборах може призвести до розколу в суспільстві, делегітимації владних інститутів, підриву незалежності держави, а також поставити під сумнів її євроатлантичний вибір.

 

Згідно з міжнародними стандартами і практикою Європейського суду з прав людини, люстрація — у тому числі щодо виборних посад — загалом допустима, якщо вона відповідає низці умов: 

• люстраційні обмеження мають бути передбачені законом, пропорційними поставленій меті — захисту демократії, чіткими та обґрунтованими;
• люстрація повинна базуватися на концепції індивідуальної, а не колективної відповідальності;
• в ході її проведення забезпечуються прозорість процедури застосування люстраційних обмежень і доступ особи до інформації / фактів, які лягають в основу застосування люстраційних обмежень;
• передбачається можливість ефективного оскарження рішень щодо люстрації;
• люстраційний орган наділений належним рівнем інституційної автономії й операційної незалежності, які дозволяють проводити люстрацію неупереджено та на основі чітких критеріїв;
• люстраційні обмеження поширюються на посади саме в публічному, а не приватному секторі;
• законодавством чітко визначено строк застосування люстраційних обмежень (не більше 10 років), а самі обмеження періодично переглядають.

В Україні люстрацію на законодавчому рівні було впроваджено Законом "Про очищення влади", який передбачав люстрацію осіб, які обіймали невиборні посади за часів президентства В. Януковича або були пов'язані з КПРС у роки панування радянського тоталітарного режиму. Втім, цей закон критикувала Венеційська комісія. Він потребує ґрунтовного удосконалення, зокрема з урахуванням необхідності люстрації тих, хто активно підтримував державу-агресора або свідомо з нею співпрацював.

Визначення оптимальної моделі повоєнної люстрації в Україні має відбуватися з урахуванням Керівних роз'яснень ПАРЄ 1996 року щодо люстрації, практики Європейського суду з прав людини та позицій Венеційської комісії, зокрема щодо українського люстраційного законодавства, а також кращих практик іноземних країн.

Люстраційні обмеження для осіб, які співпрацювали з державою-агресором, і загальні процедури люстрації посадових осіб мають регулюватися новим законом про люстрацію або новою редакцією чинного Закону "Про очищення влади", тоді як зміни до Виборчого кодексу чи спеціальний закон про порядок проведення перших повоєнних виборів мають закріплювати особливості проведення люстрації щодо виборних посад.

Підготувати відповідні законопроєкти, розглянути їх і прийняти слід ще до скасування режиму воєнного стану.

В ході напрацювання майбутньої моделі політичної люстрації в Україні Верховній Раді України варто враховувати такі основні елементи цієї моделі:

• поняття колабораційної діяльності у розумінні люстраційного законодавства має бути ширшим за зміст ст. 111-1 Кримінального кодексу України (далі — КК України), яка встановлює відповідальність за колабораціонізм;
• строк дії люстраційних обмежень має врахувати рівень суспільної небезпеки різних форм колабораціонізму, однак не повинен перевищувати 10 років;
• потенційні кандидати на загальнодержавних, а також більшості місцевих виборів мають подавати люстраційні декларації щодо своєї участі у діяльності, яка є підставою для люстрації, уповноваженому органу з питань люстрації — роль виборчих комісій у проведенні люстраційних перевірок має бути мінімізована;
• подання таких декларацій спеціально уповноваженому органу з питань люстрації на перших повоєнних і чергових виборах, а також перевірка таких декларацій мають відбуватися до початку виборчого процесу з цих виборів;
• закон має встановлювати граничний строк люстраційної перевірки, який має становити не менше 90 днів;
• встановлення граничного строку проведення люстраційної перевірки не повинно виключати можливості перегляду люстраційним органом рішення, прийнятого за результатами її проведення, у тому числі у зв'язку з нововиявленими обставинами;
• люстраційні обмеження мають застосовуватися щодо виборів народних депутатів України, виборів Президента України та більшості місцевих виборів (крім виборів у невеликих громадах);
• люстраційні перевірки поданих декларацій мають поєднувати державний і громадський контроль. Останній має передбачати право зацікавлених осіб / організацій подавати до люстраційного органу заяви щодо участі певних осіб у колабораційній діяльності, які — за умови їх підкріплення належними доказами — мають в обов'язковому порядку бути розглянуті люстраційним органом;
• для реєстрації кандидатом на виборах особа має подати документ / копію рішення спеціально уповноваженого органу з питань люстрації, який підтверджуватиме достовірність люстраційної декларації такої особи за результатами її перевірки, а неподання такого документа має тягти за собою відмову в реєстрації кандидата;
• якщо орган люстрації змінює своє рішення за результатами люстраційної перевірки декларацій на підставі заяв виборців чи у зв'язку з нововиявленими обставинами вже після реєстрації кандидата, але до дня голосування, встановлення недостовірності поданої декларації не повинно тягнути за собою скасування реєстрації кандидата — однак у цьому випадку закон про вибори має передбачати дієві механізми інформування виборців про колабораційну діяльність відповідного кандидата (зазначення про участь у такій діяльності в матеріалах передвиборної агітації, інформаційних плакатах та буклетах, виборчих бюлетенях, під час видачі виборчих бюлетенів виборцям у день голосування тощо);
• оскільки криміналізація включення до люстраційних декларацій завідомо недостовірної інформації є необґрунтованою, а Конституція звужує перелік підстав для дострокового припинення повноважень народних депутатів і глави держави, встановлення факту включення до люстраційної декларації недостовірної інформації після набуття народним депутатом чи Президентом України повноважень не повинно передбачати втрату ним відповідного представницького мандату;
• встановлення факту включення до люстраційної декларації завідомо недостовірної інформації обраним головою громади, депутатом місцевої ради повинне мати наслідком дострокове припинення його повноважень;
• процедури оскарження рішень, дій і бездіяльності, пов'язаних із проведенням люстраційних перевірок, мають узгоджуватися (в частині строків розгляду) з процедурами врегулювання виборчих спорів.

 

Вступ

Скасування режиму воєнного стану в Україні зумовить необхідність проведення перших повоєнних виборів. Визначені в Конституції п'ятирічні терміни повноважень Президента і народних депутатів України закінчилися ще у 2024 році, а п'ятирічні терміни повноважень депутатів місцевих рад та голів громад спливуть цього року. Хоча закінчення терміну повноважень виборних посадових осіб / органів не тягне їх автоматичного припинення, підготовка до перших повоєнних виборів має розпочатися ще до скасування режиму воєнного стану. Під час такої підготовки слід усунути низку правових та організаційних викликів, які не дозволятимуть провести перші повоєнні вибори відповідно до міжнародних стандартів.

Одним із таких викликів є участь у виборах потенційно значної кількості осіб, які заплямували себе співпрацею з державою-агресором — навіть якщо така співпраця не мала ознак злочину. З березня 2022 року лише за ст. 111-1 КК України (колабораційна діяльність) було відкрито близько 10 000 кримінальних проваджень і постановлено приблизно 2600 вироків. Засуджені особи не зможуть взяти участі в перших повоєнних парламентських виборах, оскільки на момент їх проведення матимуть непогашену судимість. Однак далеко не всі форми співпраці з державою-агресором мають ознаки злочину, передбаченого ст. 111-1 КК України. Відповідно, кількість потенційних колаборантів (у широкому розумінні поняття "колабораціонізм") на перших повоєнних виборах може вимірюватися десятками тисяч. Їх обрання на виборні посади становитиме неабияку загрозу незалежності й територіальній цілісності держави, її євроатлантичному курсу, проголошеному в Конституції, та демократії загалом. Ба більше, воно може призвести до розколу в суспільстві, делегітимації владних інститутів і сприйняття виборів як нечесних та несправедливих. 

Саме тому особливу увагу необхідно приділити аналізу можливих варіантів люстрації таких осіб, яка б враховувала і вимоги Основного Закону, і міжнародні стандарти, і кращі практики у сфері політичної люстрації. Дослідженню цих питань і присвячено цей документ.

 

Міжнародні стандарти у сфері люстрації. Позиція Венеційської комісії

Право на участь в управлінні своєю державою безпосередньо або через вільно обраних представників, бути обраним на справжніх періодичних виборах, а також на рівний доступ до публічної служби закріплене в низці міжнародних договорів, до яких приєдналась і Україна. Втім, ці права не є абсолютними і в певних випадках можуть бути обмежені.

Зокрема, у Загальному коментарі до ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права наголошено, що умови / обмеження реалізації права на участь у врядуванні мають базуватися на чітких та обґрунтованих критеріях, бути передбаченими законом і не містити дискримінації за політичними поглядами, ознаками раси, майнового стану, походження тощо. В контексті пасивного виборчого права (права бути обраним) у Коментарі підкреслено, що його обмеження мають бути передбаченими законом, пропорційними, чіткими й обґрунтованими. Подібний підхід до обмежень зафіксовано і в низці рішень Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ): зокрема, обмеження виборчих прав можуть бути допустимими, якщо вони передбачені законом, мають легітимну мету, є пропорційними цій меті та не порушують сутності права на вільні вибори.

Фіксуючи певні допустимі обмеження виборчих прав (як-от мінімальний вік для реалізації активного чи пасивного виборчого права, належність до громадянства держави, засудження за вчинення певних злочинів, наявність певних психічних розладів тощо), міжнародні договори та роз'яснення до них не дають однозначної відповіді на питання про допустимість закріплення у законодавстві люстраційних обмежень. Однак із наведеного вище випливає, що такі обмеження загалом допускаються, якщо вони відповідають загальним вимогам до обмеження права на участь в управлінні публічними справами, тобто передбачені законом, мають легітимну мету, є пропорційними, чіткими, обґрунтованими та не передбачають дискримінації.

Практика розгляду міжнародними інституціями скарг на рішення щодо застосування люстраційних обмежень на національному рівні (зокрема Комітетом з питань свободи об'єднань Міжнародної організації праці (МОП) та ЄСПЛ) свідчить, що люстраційні обмеження також не повинні виходити за рамки допустимих обмежень інших прав, гарантованих міжнародними договорами, зокрема прав на приватність, свободу вираження поглядів, справедливий суд, свободу об'єднань. Так, у декількох своїх рішеннях Комітет із питань свободи об'єднань МОП наголосив на тому, що встановлення обмежень на зайняття посад / роботу в профспілках для осіб, афілійованих із недемократичним режимом — якщо при цьому передбачається принцип колективної відповідальності без встановлення вини особи у недемократичній діяльності, не забезпечено право на оскарження, якщо обмеження базуються на ненадійній доказовій базі (наприклад документах, які підтверджують лише контакти зі спеціальними службами, а не співпрацю з ними) та не обмежені у строках застосування — порушує право на свободу об'єднань. Подібні підходи в контексті інших прав відобразив у своїх рішеннях і ЄСПЛ (більш детально див. розділ "Практика Європейського суду з прав людини" цього дослідження). 
 

 

Прийняття в низці держав Центральної та Східної Європи законів про люстрацію на початку 1990-х років призвело до напрацювання регіональними міжнародними організаціями стандартів люстраційних обмежень, які мали на меті уніфікувати підходи до регулювання люстрації на законодавчому рівні. На відміну від міжнародних договорів, ці стандарти є рекомендаційними. Їх загальний перелік закріплено у Звіті "Керівні роз'яснення із забезпечення відповідності законів про люстрацію та аналогічних адміністративних процедур вимогам держави на основі верховенства права" (далі — Керівні роз'яснення щодо люстрації) до Резолюції ПАРЄ 1096 (1996) "Про заходи щодо подолання спадку колишніх комуністичних тоталітарних систем". Згідно з цими Керівними роз'ясненнями:

• люстрація загалом є допустимою;
• метою люстрації є не покарання представників попереднього режиму, а захист демократії;
• у кожному випадку має бути встановлена індивідуальна вина особи;
• адмініструвати процес люстрації має незалежна комісія (сформована з авторитетних громадян, висунутих главою держави і затверджених парламентом);
• люстрація має стосуватися лише тих посад, зайняття яких відповідними особами може становити серйозну загрозу правам людини та демократії;
• люстрація має обмежуватися часовими рамками — як з погляду застосування обмежень, так і з погляду періоду вчинення діянь, які є підставою для обмежень;
• обмеження щодо зайняття посад не повинні бути більшими за 5 років;
• особа не повинна підлягати люстрації лише через її зв'язок із / діяльність в інтересах певного об'єднання, існування і діяльність якого були законними, або у зв'язку з індивідуальними поглядами / переконаннями такої особи;
• застосування люстраційних обмежень має передбачати: презумпцію невинуватості, право на захист та можливість оскарження застосованих обмежень у судовому порядку;
• люстрація не повинна застосовуватися до виборних посад (крім випадку, коли цього бажає сам кандидат), посад у приватному та "напівприватному" секторах;
• звільнення люстрованих осіб із посад не повинно передбачати позбавлення їхніх фінансових прав, пов'язаних із зайняттям таких посад (крім випадків, коли правляча еліта попереднього режиму встановила вищий рівень пенсійного забезпечення порівняно з рештою громадян — у цьому випадку такі виплати мають бути приведені у відповідність до загального рівня).

 

Керівні роз'яснення ПАРЄ з питань люстрації Венеційська комісія поклала в основу оцінки люстраційного законодавства та проєктів відповідних законів декількох держав-членів Ради Європи: Албанії, Північної Македонії й України.

Наприклад, до недоліків албанського проєкту закону про люстрацію Венеційська комісія віднесла принцип колективної відповідальності (застосування люстраційних обмежень у зв'язку із зайняттям певних посад, а не внаслідок здійснення особою порушень прав людини), широку сферу застосування (поширення на другорядні посади і членів сім'ї люстрованих осіб), відсутність незалежного процесу оцінювання діяльності осіб, щодо яких можуть застосовуватись люстраційні обмеження, відсутність строків дії люстраційних обмежень. 

До недоліків Закону про люстрацію в Північній Македонії було віднесено принцип колективної відповідальності, широке визначення поняття "співпраці" з недемократичним режимом (у тому числі контакти зі спеціальними службами, які не завершилися змістовною співпрацею), відсутність гарантій незалежності органу, відповідального за здійснення люстрації, а також відсутність часових рамок застосування люстраційних обмежень. 

Подібні недоліки було виявлено і в українському законодавстві про люстрацію та законодавчих ініціативах у цій сфері (більш детально див. розділ "Регулювання люстрації в Україні: загальний огляд та основні проблеми" цього дослідження). 

Загалом позиція Венеційської комісії з питань регулювання люстрації віддзеркалює як Керівні роз'яснення щодо люстрації, так і практику ЄСПЛ у цій категорії справ, до якої й відсилають висновки Комісії щодо законів про люстрацію.

 

Практика Європейського суду з прав людини

За період дії Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (ЄКПЛ) у ЄСПЛ було розглянуто близько 20 справ, пов'язаних із застосуванням законодавства про люстрацію в державах-учасницях (Литва, Латвія, Німеччина, Польща, Словаччина, Румунія, Україна).

Перші "люстраційні" справи Суд розглянув ще у 1980-х роках. Вони стосувалися звільнень з роботи німецьких вчителів, які симпатизували крайнім лівим поглядам і активно їх поширювали. Так, у справі Glasenapp v. Germany (1986 рік) заявницю звільнили з роботи (викладач історії) у зв'язку з публікацією критики зовнішньої політики ФРН, яка стала підставою для підозр у її симпатіях лівим радикалам. За результатами розгляду справи ЄСПЛ напрацював прецедент (див. нижче), суть якого зводилася до права держав забезпечувати лояльність публічних службовців демократичним принципам. Аналогічну позицію Суд висловив і в справі Kosiek v. Germany (1986 рік), у якій заявник-вчитель оскаржував звільнення з роботи внаслідок розміщення публікацій комуністичного спрямування. 

Наступний етап формування ЄСПЛ правових позицій із питань люстрації пов'язаний із прийняттям та практичним застосуванням законів про люстрацію у державах Східної Європи після повалення комуністичних режимів. Такі закони були прийнято у 12 державах Європи (більш детально див. розділ "Практика національних конституційних судів держав Європи, які запроваджували люстрацію" цього дослідження), і вони мали запобігти обранню на виборні посади та перебуванню на публічній службі активних прихильників повалених комуністичних режимів.

Остання "хвиля" люстраційних справ, розглянутих ЄСПЛ, розпочалася в 2016 році і пов'язана з люстрацією невиборних посадових осіб, які обіймали посади у період президентства В. Януковича в Україні (справа Polyakh and Others v. Ukraine) або чистками причетних до спроби державного перевороту в Туреччині у 2016 році. В останньому випадку з посад було масово звільнено 130 000 публічних службовців (частина з яких — переважно судді та прокурори — також були заарештовані), які оскаржили звільнення / арешт в ЄСПЛ (станом на вересень 2025 року ЄСПЛ прийняв понад 1000 рішень за результатами розгляду цих справ, а ще 8500 заяв все ще перебувають на етапі розгляду). 

У справах, розглянутих Судом із 1990-х років, позиція ЄСПЛ значною мірою відображала принципи, які лягли в основу Керівних роз'яснень ПАРЄ:

• люстрація як така є допустимою і сама по собі не суперечить положенням ЄКПЛ. У низці рішень Суд відзначив:
  • люстрація є легітимним інструментом захисту демократії у поставторитарних державах, оскільки демократія "повинна мати можливість захищати саму себе для запобігання відновленню тоталітарного режиму"; 
  • держави повинні мати певний ступінь дискреції в імплементації законів про люстрацію, при захисті демократичних інститутів і подоланні тоталітарного спадку, однак ця дискреція не є безмежною і має відповідати ЄКПЛ. У рішеннях щодо справ Ždanoka v. Latvia (2006 рік) та Adamsons v. Latvia (2008 рік) ЄСПЛ погодився, що позбавлення посадових осіб Комуністичної партії права балотуватися на виборах не порушує ст. 3 Першого протоколу до ЄКПЛ, оскільки Конвенція надає Латвії широкий ступінь дискреції, який дозволяє виправдати позбавлення заявника можливості балотуватися на виборах у зв'язку з його активною роллю у протидії проголошенню незалежності Латвії в 1991 році (у цьому контексті Суд звернув увагу, що тривалість люстраційних заходів була визначена законом, а самі вони мали цільовий характер).
• Люстраційні заходи мають бути пропорційні поставленій меті й враховувати індивідуальні обставини конкретної справи. Широкі заборони (тобто ті, які передбачають колективну відповідальність певних категорій осіб без урахування їхньої індивідуальної ролі у вчиненні діянь, які є підставою для люстрації), люстраційні обмеження без визначення строку застосування, а також надмірно широке застосування встановлених заборон можуть бути несумісними зі ст. 8 ЄКПЛ (право на повагу до приватного життя) та/або ст. 14 ЄКПЛ (заборона дискримінації). Наприклад, у справі Sidabras and Džiautas v. Lithuania (2004 р.) ЄСПЛ наголосив, що закріплення у литовському законодавстві необмеженої в часі заборони колишнім співробітникам КДБ займати практично всі посади в публічному та приватному секторах є непропорційним меті відповідного законодавства, з огляду на нечітко визначену природу такої заборони та відсутність оцінки вини особи у вчиненні відповідних діянь (що своєю чергою порушує ст. 8 та 14 ЄКПЛ). 
• Застосування люстраційних заходів має передбачати належні процедурні гарантії справедливості їх застосування: право на оскарження обвинувачення у вчиненні дій, які є підставою для люстрації, право на доступ до доказів обвинувачення, а також право на апеляційне оскарження відповідних рішень суду. Відсутність таких гарантій може порушувати як ст. 8 ЄКПЛ (право на повагу до приватного життя), так і ст. 6 ЄКПЛ (право на справедливий суд). У рішенні в справі Matyjek v. Poland (2007 р.) ЄСПЛ встановив порушення ст. 6 ЄКПЛ (право на справедливий судовий розгляд), оскільки заявнику, звинуваченому в співпраці з органами безпеки Польської народної республіки, було відмовлено в ознайомленні з архівними даними, які стали підставою для застосування щодо нього люстраційних заходів. У справі Turek v. Slovakia (2006 рік) ЄСПЛ відзначив, що відсутність в особи права на оскарження люстраційних заходів, недостатня врегульованість процедури люстрації та неврахування індивідуальної вини особи (до заявника були застосовані люстраційні заходи у зв'язку з тим, що в архівах органів безпеки був зафіксований факт його співпраці з цими органами) порушує ст. 8 ЄКПЛ, оскільки завдає шкоди репутації такої особи.
• Законодавство про люстрацію повинне чітко розмежовувати посади в публічному і приватному секторах — застосування люстраційних заходів має бути передбачене лише для тих осіб, які можуть порушувати права людини через свій статус. У рішенні в справі Bobek v. Poland (2008 рік) Суд встановив, що застосування люстраційних заходів до журналістів у зв'язку з їхньою співпрацею з органами безпеки Польської народної республіки без встановлення їхньої участі у проведенні репресій є непропорційним поставленій меті і порушує свободу журналістської діяльності, гарантовану ст. 10 ЄКПЛ.
• Люстраційні закони повинні застосовуватись не довше, ніж необхідно для досягнення мети люстрації, і з часом люстраційні обмеження слід переглядати або послаблювати. У справі Polednova v. Czech Republic (2011 рік) заявниця оскаржила неможливість кар'єрного просування в судовій владі у зв'язку з членством в Комуністичній партії Чехословаччини. Суд не виявив порушень ст. 8 ЄКПЛ, однак наголосив, що встановлені чеським законодавством люстраційні обмеження актуальні лише в умовах переходу до демократії й мають періодично переглядатись.

Таким чином, у світлі практики ЄСПЛ запровадження люстрації, у тому числі щодо виборних посад, не суперечить ЄКПЛ, якщо при цьому законодавець дотримався декількох умов:

• люстраційні заходи є пропорційними поставленій меті — захисту демократії;
• під час застосування заходів враховано вину особи — обмеження не застосовуються до неї лише у зв'язку з самим фактом зайняття певної посади, членства в певній партії тощо;
• забезпечено прозорість процедури застосування люстраційних обмежень, доступ особи до інформації / фактів, які лягають в основу їх застосування, а також можливість оскарження нею рішень щодо люстрації;
• люстраційні обмеження поширюються на посади у публічному секторі, оскільки в приватному секторі особа не наділена повноваженнями, які б дозволяли їй порушувати права людини;
• в законодавстві чітко визначено строк застосування люстраційних обмежень (не більше 10 років), а самі обмеження періодично переглядають у бік послаблення у зв'язку із втратою загрози для демократії від діяльності, яка передбачала люстрацію.

 

Практика національних конституційних судів держав Європи, які запроваджували люстрацію

Після 1989 року люстрацію було впроваджено і врегульовано на законодавчому рівні у 12 державах — в Албанії, Болгарії, Естонії, Латвії, Литві, Німеччині (щодо Східної Німеччини), Польщі, Північній Македонії, Румунії, Угорщині, Словаччині, Чехії. 

У більшості з цих держав люстрація була впроваджена в умовах відсутності чітких міжнародних стандартів її регулювання (Керівні роз'яснення ПАРЄ щодо люстрації були прийняті лише у 1996 році), а також міжнародної судової практики в цій сфері (з моменту створення ЄСПЛ розглянув лише декілька пов'язаних із люстрацією справ). Прийняття ПАРЄ Керівних роз'яснень щодо люстрації, а також поступове напрацювання правових позицій ЄСПЛ із питань люстрації протягом 1990-х років призвели до виникнення конституційних спорів щодо відповідності законів про люстрацію вимогам національних конституцій.

Такі спори розглядали конституційні суди Албанії, Болгарії, Польщі, Румунії, Словаччини, Угорщини, Чехії й України (в контексті застосування люстраційних обмежень до невиборних посад). У низці випадків основними приводами для конституційного оскарження були (на думку суб'єктів звернення зі скаргами) зворотна дія люстрації в часі, порушення принципу рівності, презумпції невинуватості, права на справедливий суд, принципу незалежності судової гілки влади (Польща, Румунія — у випадку люстрації суддів). Позиції конституційних судів у цій категорії справ мало відрізнялася від уже згаданих у цьому дослідженні Керівних роз'яснень ПАРЄ та враховували практику ЄСПЛ:

• люстрація як механізм захисту демократії відповідає Конституції й має на меті не покарання, а запобігання зайняттю посад у новій демократичній системі урядування активними прихильниками та діячами поваленого режиму (Чехія);
• не відповідають конституції:
  • принцип колективної відповідальності (членство в комуністичній партії або заняття в ній керівних посад) без урахування індивідуальної вини особи в недемократичній діяльності попереднього режиму (Албанія, Болгарія, Україна). Наприклад, на думку Конституційного суду Болгарії, лише "свідоме й активне" співробітництво зі Службою безпеки (а не сам факт контактів із нею) може мати наслідком люстрацію відповідної особи. Конституційний Суд Угорщини визнав неконституційною люстрацію колишніх членів правлячої комуністичної партії, однак підтримав конституційність відповідних обмежень для осіб, які обіймали в ній керівні посади та "зловживали владою";
  • проведення люстраційних перевірок без дотримання процедурних гарантій прав особи, щодо якої відбувається перевірка — дотримання принципу презумпції невинуватості, забезпечення можливості ознайомлення з доказами та права на оскарження (Албанія, Чехія);
  • оприлюднення імені особи в люстраційному реєстрі або офіційних ЗМІ до закінчення строку на оскарження рішення щодо її  люстрації або до набуття законної сили судовим рішенням за результатами розгляду позову / апеляційної скарги такої особи (Албанія, Угорщина) — таке оприлюднення суперечить праву на приватність;
  • невизначеність строків застосування люстраційних обмежень або продовження їх дії (Болгарія, Словаччина);
  • поширення люстрації на приватний сектор (Угорщина).

 

Основні моделі люстрації

На основі аналізу законодавства іноземних держав, які впроваджували люстраційні обмеження, можна виділити три основні підходи до регулювання люстрації, кожен із яких має свої переваги та недоліки (більш детально див. Таблицю 1 нижче):

• модель, яка концентрується на покараннях за порушення прав людини за попереднього режиму / режимів;
• модель, яка фокусується на розкритті посадовцем / претендентом на посаду в органі публічної влади своїх зв'язків із попереднім режимом та ступеня афілійованості з ним (при цьому відповідальність передбачається не за саму діяльність на посаді, а за нерозкриття інформації про таку діяльність чи подання неправдивої інформації);
• квазілюстраційна модель, суть якої зводиться до оприлюднення / розсекречення архівів та інформації про осіб, які співпрацювали з недемократичним режимом, без будь-яких обмежень щодо таких осіб. 

Цей поділ, звісно, умовний, оскільки кожна з моделей може включати певні елементи іншої моделі, які зміщують акцент у ній із забезпечення прозорості на переслідування і навпаки.

"Каральна" модель дозволяє оперативно оновити кадри органів влади нового демократичного режиму, однак зазвичай передбачає зворотну дію закону в часі (особа фактично несе відповідальність за дії, які вважалися законними до прийняття люстраційного законодавства), колективну відповідальність та пов'язану з нею неможливість оскарження звільнень (для звільнення достатньо виявлення факту членства в певній партії, співпраці з певними органами чи обіймання посад). Масові звільнення також можуть призвести до того, що на публічну службу доведеться брати осіб із низьким рівнем професіоналізму, що може негативно позначитись на ефективності врядування загалом.

Друга модель, яка фокусується на розкритті інформації, є більш індивідуалізованою, оскільки передбачає перевірку поданих посадовцями / претендентами на посади декларацій, однак часто породжує проблему нерівності та вибірковості перевірок (зокрема у випадках, коли частину архівних даних було втрачено). При цьому, оскільки функціонери авторитарного режиму часто зберігають свої посади, суспільство може сприймати цю модель як несправедливу.

Третя модель зводиться до "моральної" люстрації, оскільки фокусується на оприлюдненні архівних даних та інформації про тих, хто співпрацював із попереднім режимом. Вона є найменш справедливою з усіх, однак в умовах суттєвих етнічних, релігійних та інших протистоянь може забезпечити примирення різних соціальних груп та підвищити суспільний інтерес до пошуку правди.

Таблиця 1. Типові моделі люстрації

 

Люстрація, пов'язана з участю у бойових діях та колабораціонізмом

На європейських теренах наймасштабніші люстраційні кампанії відбувалися у зв'язку із закінченням Другої світової війни. У Франції люстрація почалася одночасно з поваленням уряду Віші у 1944 році, а в більшості інших держав (Австрія, Німеччина, Італія, Бельгія, Нідерланди тощо) — у 1945 році. До середини 1950-х років більшість із цих кампаній було вже згорнуто, а люстрованим посадовцям оголосили амністію. Не в останню чергу це було пов'язано з Холодною війною і зростанням антикомуністичних настроїв у державах Західної Європи, які дозволили (хоч і не в усіх випадках) певною мірою реабілітувати діячів нацистських/фашистських режимів в очах суспільства. У державах Східної Європи, які потрапили в орбіту впливу СРСР, кампанії люстрації/денацифікації швидко переросли в кампанії усунення політичних опонентів (Чехословаччина, Болгарія, Румунія, Угорщина), але й у цих державах їх згорнули до середини 1950-х років.

Повоєнні кампанії денацифікації загалом відбувалися в умовах відсутності міжнародних стандартів у цій сфері (основні міжнародні документи з питань захисту громадянських прав були напрацьовані вже у 1950-х роках), часто навіть без прийняття відповідних законів про люстрацію. В самій концепції люстрації домінував принцип колективної відповідальності; строки проведення кампаній були стислими, а кількість посад, щодо яких проводили люстраційні заходи, — значною. Саме тому чистки публічного апарату в багатьох випадках призвели до суттєвого зниження професіоналізму публічних службовців, втрати інституційної пам'яті та зниження якості врядування в цілому. Фінал цих кампаній у більшості європейських держав був однаковим — після масштабних люстрацій і покарання ключових "дійових осіб" режиму (в багатьох випадках реальні покарання у вигляді позбавлення волі отримали менш ніж 5% люстрованих) була оголошена амністія, яка дозволила поновитися на роботі/службі значній кількості люстрованих осіб. Така своєрідна половинчастість люстрації певною мірою підірвала довіру до неї, що призвело до поширення, з одного боку, ліворадикальних рухів на кшталт Фракції Червоної Армії у ФРН, а з іншого — активізувала ультраправі рухи, представники яких відчували безкарність у зв'язку з минулим.

Наступні глобальні кампанії люстрації у зв'язку з веденням бойових дій були пов'язані або з усуненням від влади диктаторських режимів (Чилі, Аргентина, ПАР (режим апартеїду), або війнами за незалежність від метрополії (Алжир), або ж громадянськими війнами (Боснія і Герцеговина, Ліберія, Сальвадор, Сьєрра-Леоне тощо). Моделі люстраційних заходів у цих випадках суттєво різнилися — від позасудових розправ і поширення люстрації на вчорашніх союзників у боротьбі за незалежність (Алжир) до більш зваженого підходу, який обмежував люстраційні заходи певними секторами публічної служби (Боснія і Герцеговина). Більш детально про окремі люстраційні кампанії, які проводились після Другої світової війни у різних державах світу і були пов'язані з участю у бойових діях та колабораціонізмом (їх межі, хід, основні проблеми та результати), йдеться в Додатку 1 до цього дослідження.

Загалом аналіз пов'язаних із війною люстрацій дозволяє зробити низку висновків, які можуть мати суттєве значення для напрацювання моделі політичної люстрації в Україні:

• застосування принципу колективної відповідальності (більшість люстрацій, проведених після Другої світової війни) дозволяє швидко очистити органи влади і певні чутливі сектори від представників авторитарного режиму, однак такий підхід знижує професіоналізм публічної служби і формує в суспільстві почуття несправедливості — під люстрацію часто потрапляють ті, хто приєднався до правлячої партії з кар'єрних міркувань і не був причетним до порушень прав людини;
• значні масштаби люстрації часто призводять до знекровлення публічної служби (Алжир), посилення соціальної напруженості внаслідок масових звільнень (деБААСизація в Іраку) та зниження ефективності публічного управління;
• якщо люстрацію проводять органи, не наділені суттєвими гарантіями незалежності, вона часто перетворюється на розправу над політичними опонентами, що, знову ж таки, посилює соціальну напруженість і навіть може призводити до громадянської війни (Ірак);
• міжнародні організації й треті держави можуть відігравати у процесі люстрації як позитивну роль (Боснія і Герцеговина), так і деструктивну, зокрема у випадку впровадження неефективної моделі люстрації, яку суспільство сприймає як нав'язану ззовні (Ірак);
• люстрація ефективна протягом декількох (до 5) років після її початку: більш тривала люстрація втрачає сенс з огляду або на зменшення потреби в захисті демократії від функціонерів авторитарного режиму, або появу потреби в заповненні вакантних місць на публічній службі, для заміщення яких не вистачає нових кадрів;
• у більшості випадків люстрація так чи інакше звелася до встановлення балансу між необхідністю покарати основних діячів авторитарного режиму і забезпеченням ефективності публічного врядування, тобто її мета ніколи не була повністю досягнута.

 

Досвід держав Європи у впровадженні політичної люстрації

Як уже йшлося в цьому дослідженні (більш детально див. розділ "Міжнародні стандарти у сфері люстрації. Позиція Венеційської комісії"), Керівні роз'яснення ПАРЄ щодо люстрації не рекомендують застосовувати люстрацію до виборних посадових осіб — саме виборці повинні мати змогу вирішувати, хто гідний або не гідний представляти їх у відповідних виборних органах.

Однак у низці європейських держав було впроваджено інший підхід, який не змінився і після схвалення Керівних роз'яснень — політична люстрація виборних посад. Серед країн, де вона відбувалася, — Албанія, Болгарія, Естонія, Латвія, Литва, Польща, Румунія, Словаччина та Чехія. Станом на 2025 рік лише у деяких з них і досі проводять люстраційні перевірки (зокрема в рамках дослідження архівів органів безпеки), а в інших люстрація закінчилась у зв'язку із закінченням строків дії люстраційних обмежень або внаслідок перегляду чи скасування люстраційного законодавства (Угорщина).

У більшості європейських держав, які запроваджували політичну люстрацію, вона не була пов'язана з війною або іншими збройними конфліктами. До винятків із цього правила — і то умовно — можна віднести хіба що Угорщину (люстрація колишніх членів фашистської Партії схрещених стріл — однак у цьому випадку їх переслідував і комуністичний режим з 1945 року) та Чехію (застосування люстраційних обмежень до осіб, які сприяли радянському вторгненню до Чехословаччини в 1968 році).

Найбільш ефективними з погляду недопущення до виборів кандидатів, які сприяли функціонуванню недемократичних режимів, стали чеська і литовська люстраційні моделі: у Чехії за період дії законодавства про люстрацію з виборчого процесу було виключено кожного 30-го кандидата з тих, хто пройшов люстраційні перевірки. Найменш ефективними (з погляду кількості люстрованих осіб) виявилися моделі, в яких акцент було зміщено з переслідування на розкриття інформації про тих, хто сприяв утвердженню комуністичного режиму.

Аналіз законів про вибори і люстрацію дозволяє виділити низку особливостей регулювання політичної люстрації, на які варто було б звернути увагу й українському законодавцю (більш детально регулювання політичної люстрації та її результати у відповідних державах розкрито у Додатку 2 до цього дослідження):

• люстрація застосовується до осіб, які за недемократичних режимів обіймали керівні посади в правлячих комуністичних партіях — як на рівні центрального апарату, так і на рівні регіональних та місцевих організацій, співпрацювали з органами безпеки цих режимів (перебували на службі, були інформаторами або агентами) або порушували права людини (брали участь у політичних переслідуваннях, депортаціях (Естонія, Латвія, Литва), підтримували іноземне вторгнення в державу (Чехія) або брали участь у запровадженні режиму воєнного стану (Польща);
• для співробітників, агентів та інформаторів спеціальних служб та органів безпеки у ряді держав (Естонія, Латвія, Литва) встановлено безстрокову заборону на зайняття виборних посад, тоді як участь в іншій діяльності зазвичай передбачає обмеження на зайняття публічних посад (зокрема і виборних) протягом 5-10 років. Саме тому в більшості держав, які запровадили політичну люстрацію, її проведення закінчилося за 5-10 років після набрання чинності законами про люстрацію;
• у всіх випадках люстраційні обмеження поширюються на всі види виборів — загальнодержавні та місцеві;
• люстраційна перевірка проводиться після подання особою документів для її реєстрації як кандидата і, залежно від особливостей законодавства, доступності архівної інформації й темпів її опрацювання, може тривати від 30 до 90 днів, у деяких випадках — із можливістю обґрунтованого продовження такого строку;
• очевидно, що тривалий строк люстраційних перевірок часто виключає можливість недопущення особи до виборів (тобто відмови їй у реєстрації чи скасування реєстрації до дня голосування), саме тому в більшості держав (за деякими винятками, зокрема у випадку Румунії) законодавець передбачив можливість втрати мандата особою, за результатами люстраційної перевірки якої була встановлена її участь у діяльності, яка має наслідком її люстрацію;
• підставою для проведення перевірки є не сам факт балотування особи на загальнодержавних та/або місцевих виборах, а подання нею люстраційної декларації. При цьому законодавець може вимагати подання декларації або про непричетність до діяльності, яка є підставою для люстрації (у цьому випадку встановлення факту участі в такій діяльності може призвести до відмови у реєстрації чи скасування реєстрації кандидата), або ж (Албанія, Естонія, Литва, Румунія) декларації щодо її участі в такій діяльності (у цьому випадку кандидату може бути відмовлено у реєстрації / його повноваження у разі обрання можуть бути припинені достроково якщо декларація є неправдивою);
• до люстраційної перевірки не залучаються органи адміністрування виборів. Це зумовлено низкою причин: 1) люстрація поширюється перш за все на невиборні посади (публічна служба, посади суддів, прокурорів, служба у правоохоронних органах, посади в публічних компаніях або зайнятість у певних сферах — викладацька діяльність, журналістика тощо) і така перевірка виходила б за межі мандату органу адміністрування виборів; 2) виборчий процес швидкоплинний, тож орган адміністрування виборів має зосереджуватися саме на виборах, а не верифікації архівних даних; 3) орган адміністрування виборів не має достатніх організаційних, кадрових і фінансових ресурсів для проведення верифікації поданих декларацій. Саме тому люстраційну перевірку проводить спеціалізований люстраційний орган чи орган, який досліджує архівні документи, до якого люстраційні декларації подають або безпосередньо, або через орган адміністрування виборів (Латвія);
• результати люстраційної перевірки завжди можуть бути оскаржені в суді, строк такого оскарження зазвичай є не меншим за 15 днів, а саме оскарження зазвичай відбувається в порядку адміністративного судочинства (тобто за загальними, а не прискореними процедурами);
• у випадку встановлення факту участі особи в діяльності, яка підлягає люстрації, правові наслідки цього можуть бути різними. В деяких державах реєстрація такої особи на виборах скасовується в обов'язковому порядку, в деяких (Угорщина) — це є правом, а не обов'язком відповідного уповноваженого органу (залежно від ступеня залучення особи, обставин справи тощо);
• більш поширеною в державах Європи стала т.зв. "каральна" модель люстрації, яка передбачала позбавлення особи права бути обраною у випадку встановлення причетності до діяльності попереднього режиму. Однак у деяких державах акцент все ж було зроблено (або поступово зміщено шляхом внесення змін до законів про люстрацію) не на покаранні, а на розкритті інформації про участь особи у діяльності, що підлягала люстрації (Албанія, Болгарія). Проміжною в цьому плані стала естонська модель, де добровільне зізнання у такій діяльності протягом визначеного часу дозволяло особі продовжити участь у виборчій кампанії / зберегти мандат у разі обрання (з одночасним збереженням конфіденційності зізнання), тоді як виявлення такої інформації у випадку її приховування могло тягнути за собою скасування реєстрації кандидата.  

 

Регулювання люстрації в Україні: загальний огляд та основні проблеми

В Україні законодавче регулювання люстрації було запроваджене у 2014 році з прийняттям двох законів: "Про відновлення довіри до судової влади" (в частині люстрації суддів) та “Про очищення влади” (в частині люстрації публічної служби). При цьому Закон “Про очищення влади” не передбачав політичної люстрації, тобто не поширювався на виборні посади.

За Законом “Про очищення влади”, люстрація мала проводитися щодо визначених категорій посад у системі публічної адміністрації, в тому числі військових посадових осіб, посадових осіб правоохоронних органів, керівників визначених державних підприємств. До підстав люстрації віднесли як обіймання певних посад за часів президентства В. Януковича, так і в КПРС/КПУ на центральному або місцевому рівнях, співпрацю з КДБ в ролі штатних працівників або негласних агентів. Строк дії люстраційних обмежень становив 5 або 10 років (залежно від категорій люстрованих осіб), а безпосередня відповідальність за проведення люстрації була покладена на Міністерство юстиції України.

У 2015 році Венеційська комісія підготувала висновок на Закон "Про очищення влади", в якому піддала критиці низку його положень, зокрема в частині поширення дії Закону на широкий перелік посад (окремі з яких можуть і не стосуватися порушень прав людини), необґрунтований проміжок часу перебування на посаді для застосування люстраційних обмежень (для люстрації достатньо було обіймати посаду протягом одного дня), відсутність чітких критеріїв для люстрації, запровадження принципу колективної відповідальності (обіймання посад в КПРС/КПУ або сам факт перебування на певній посаді у період із 2010 до 2014 року), відсутність належних процедурних гарантій захисту прав люстрованих осіб, можливість політичних зловживань та вибіркового правозастосування тощо. Окремі з цих зауважень також відображені й у рішенні ЄСПЛ у справі Polyakh and Others v. Ukraine (див. Вставку 2).

Крім Закону "Про очищення влади", Венеційська комісія також розглянула один законопроєкт,  який стосувався безпосередньо політичної люстрації — проєкт Закону № 9081 від 6 березня 2023 року (внесений народними депутатами України Г. Янченко, Я. Желєзняком та іншими). Законопроєкт пропонував заборонити висування на виборах народних депутатів України й місцевих виборах (протягом 10 років з дня припинення / скасування воєнного стану) громадян, які на момент введення в Україні правового режиму воєнного стану були народними депутатами, депутатами місцевих рад або головами громад від партій, діяльність яких була заборонена. Крім документів, які, згідно з Виборчим кодексом, виборцю слід подати для реєстрації себе як кандидата, проєкт пропонував покласти на потенційних кандидатів обов'язок подання люстраційних декларацій — заяв про те, що вони не були членами парламенту, депутатами місцевих рад і головами громад від заборонених партій. Якщо відповідна територіальна виборча комісія, а у випадку виборів народних депутатів України — ЦВК встановлювала факт включення до заяви недостовірних відомостей, вона мала прийняти рішення про відмову кандидату в реєстрації або про скасування його реєстрації.

Як і у випадку з Законом "Про очищення влади", Венеційська комісія наголосила, що законопроєкт № 9081 фактично запроваджує принцип колективної відповідальності — адже для позбавлення права бути обраним достатньо лише факту висування (навіть не членства або обіймання в такій партії керівних посад) на виборах від партії, діяльність якої згодом була заборонена, а не, наприклад, співпраці з Російською Федерацією чи посягання на незалежність України. До інших недоліків проєкту Комісія віднесла необґрунтованість строку дії (10 років) люстраційних обмежень (строк встановлено без урахування ступеня тяжкості порушення), відсутність належних процедурних гарантій захисту прав осіб, яким відмовлено у реєстрації або реєстрацію яких було скасовано, а також можливості для політичних зловживань, особливо в умовах дії режиму воєнного стану. В контексті напрацювання потенційної моделі політичної люстрації в Україні — з урахуванням цього висновку Венеційської комісії — варто зважати на таке:

• політична люстрація сама по собі є допустимою за умови її відповідності міжнародним стандартам;
• люстраційні обмеження мають бути пропорційними їхній легітимній меті і, серед іншого, враховувати ступінь суспільної небезпеки дій, щодо яких проводиться люстрація;
• політична люстрація має базуватися на встановленні вини конкретної особи у вчиненні дій, які тягнуть застосування люстраційних обмежень, а не колективній відповідальності.

 

Можлива модель політичної люстрації для України

Хоча застосування люстраційних обмежень щодо виборних посад не відповідає Керівним роз'ясненням ПАРЄ з питань люстрації, досвід її практичного застосування в низці європейських держав, позиція ЄСПЛ і Венеційської комісії цілком дозволяють запровадити політичну люстрацію на виборах і в Україні. Ключовим у цьому контексті є питання про основні елементи майбутньої моделі такої люстрації.

Напрацьовуючи модель політичної люстрації, законодавець має звернути увагу на низку концептуальних питань:

1. Чи може закон прямо обмежувати висування та/або обрання осіб, які займалися колабораційною діяльністю, зокрема у випадках, коли співпраця з державою-агресором не містила ознак злочину?

Конституція України закріплює вичерпний перелік обмежень права бути обраним (ст. 64 Основного Закону). Так, за ст. 76 Конституції не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не знята або не погашена в установленому законом порядку. При цьому, як випливає зі змісту ст. 70, 103 і 141 Конституції, наявність незнятої або непогашеної судимості не обмежує пасивні виборчі права громадянина на виборах Президента України та місцевих виборах. Іншими словами, наявність такої судимості не є перешкодою для балотування на будь-яких виборах, крім виборів народних депутатів. Відповідно, особи, які вчинили передбачений ст. 111-1 КК України злочин (колабораційна діяльність), за чинною Конституцією і Виборчим кодексом можуть балотуватися на виборах Президента України та місцевих виборах і бути обраними навіть за умови наявності незнятої/непогашеної судимості. Обмежити це право навіть шляхом внесення змін до самої Конституції неможливо: ст. 157 Основного Закону виключає можливість внесення до неї будь-яких змін, якщо вони передбачають обмеження конституційних прав, зокрема виборчого.

За таких умов люстрація колаборантів має відбуватися не прямо — шляхом встановлення обмежень права бути обраним, а опосередковано — через закріплення спеціальних процедур реалізації цього права. Аргументом на користь такого підходу є позиція Конституційного Суду, згідно з якою звуження змісту або обсягу права й особливий порядок його реалізації — не тотожні поняття. Так, розглядаючи питання про конституційність виборчої застави, Конституційний Суд України прямо наголосив, що грошова застава є не майновим цензом, а умовою реєстрації кандидата на виборах. Умовою реєстрації кандидата на виборах є не лише внесення ним виборчої застави, а й подання передбачених Виборчим кодексом документів для його реєстрації, дотримання встановленого порядку висування кандидатури. Недотримання всіх цих умов тягне за собою відмову в реєстрації кандидата.

Все це дозволяє — як додаткову умову реєстрації кандидатом на виборах — покласти на потенційних кандидатів обов'язок подання люстраційних декларацій про їхній зв'язок з колабораційною діяльністю (у широкому розумінні, а не лише у світлі положень ст. 111-1 КК України) або про непричетність до такої діяльності. У цьому випадку люстрація може відбуватися на підставі таких декларацій і за результатами їх перевірки. 

2. У якому саме нормативно-правовому акті має бути врегульовано порядок проведення політичної люстрації?

В усіх державах Європи, які запроваджували люстрацію після 1989 року у зв'язку з поваленням комуністичних режимів, порядок її проведення встановлював спеціальний закон про люстрацію, а у виборчому законодавстві були визначені тільки особливості її проведення щодо виборних посад (строки подання люстраційних декларацій, порядок і наслідки їх перевірки).

Оскільки люстрація активних прихильників держави-агресора та колаборантів, скоріш за все, проводитиметься не лише щодо виборних, а й щодо призначуваних посад публічної служби, підстави, порядок проведення люстрації, люстраційні обмеження, строки їх застосування і зміст діяльності, яка підлягає люстрації, має визначати не виборче законодавство, а спеціальний закон про люстрацію. Таким наразі є чинний Закон "Про очищення влади".

Водночас цей Закон не повністю враховує рекомендації Венеційської комісії та практику ЄСПЛ, тоді як самі передбачені ним люстраційні обмеження з часом втратили актуальність (після падіння режиму В. Януковича минуло більш як 10 років, комуністичного режиму — 35 років; строк дії люстраційних обмежень закінчився у 2024 році). Тому існує потреба прийняти його в новій редакції, яка визначатиме порядок проведення люстрації в контексті саме колабораціонізму з державою-агресором, а не діяльності, яка мала місце понад 10 років тому і значною мірою не становить загрози демократії в Україні.

У разі прийняття нового закону про люстрацію у виборчому законодавстві мають бути закріплені лише особливості проведення такої люстрації щодо виборних посад, відмінні від загального регулювання.

Також у цьому контексті виникає питання про те, в якому саме законі про вибори — Виборчому кодексі чи спеціальному законі про порядок проведення перших повоєнних виборів — мають бути закріплені ці особливості. Якщо люстраційні обмеження діятимуть і після проведення перших повоєнних виборів (тобто довше, ніж діятиме спеціальний закон щодо порядку їх проведення), то особливості люстрації виборних посад варто визначити саме у Виборчому кодексі. Якщо ж дія люстраційних обмежень припиниться одночасно з припиненням дії спеціального закону про порядок проведення повоєнних виборів, то особливості люстрації виборних посад можуть бути визначені і безпосередньо в цьому спеціальному законі, тобто без внесення змін до Виборчого кодексу.

3. Чи повинні люстраційні обмеження застосовуватися лише щодо певних видів виборів?

В усіх європейських державах, які впроваджували політичну люстрацію, люстраційні обмеження поширювались і на загальнодержавні, і на місцеві вибори.

В Україні застосування люстраційних обмежень до всіх виборів спричинить суттєві виклики.

Так, на чергових місцевих виборах 2020 року балотувалися 280 601 кандидат у депутати та 2929 кандидатів на посади голів громад, тоді як загальна кількість кандидатів на виборах народних депутатів України у 2014 та 2019 році була близькою до або навіть перевищувала 6000 осіб. Якщо організувати повну перевірку всіх 6000 люстраційних декларацій кандидатів у народні депутати та 40-50 люстраційних декларацій кандидатів у Президенти до дня голосування ще можливо — навіть за умови, що відповідальність за організацію такої перевірки покладуть на ЦВК або центральний орган виконавчої влади — то забезпечити повну, неупереджену та вчасну перевірку 300 000 декларацій на місцевих виборах практично нереально. Це не означає, що на місцевих виборах від такої перевірки варто відмовитися взагалі, адже саме на субнаціональному рівні ризики політичної дестабілізації, сепаратизму і російських впливів можуть бути навіть вищими, ніж на центральному рівні.

Саме тому люстраційна модель на місцевих виборах має забезпечувати певний баланс між непроведенням люстрації взагалі та проведенням повної й неупередженої люстраційної перевірки всіх висунутих на цих виборах кандидатів, яка буде технічно неможливою або принаймні суттєво ускладненою. Наприклад, у невеликих громадах така перевірка може не відбуватися взагалі (внаслідок люстрації у деяких із таких громад цілком імовірним сценарієм може стати неможливість формування складу місцевих рад через відсутність кандидатів).

Якщо повноваження щодо організації люстрації виборних посад на виборах будуть покладені на ЦВК або спеціальний люстраційний орган і їм при цьому не буде виділено достатніх кадрових, фінансових, організаційних ресурсів, то можливим варіантом організації люстрації як на місцевих, так і на загальнодержавних виборах може бути більш активне залучення громадських організацій і політично активних громадян у процес верифікації люстраційних декларацій. Таке залучення може передбачати можливість подання виборцями або громадськими організаціями до люстраційного органу заяв щодо колабораційної діяльності потенційних кандидатів (незалежно від того, чи порушені їхні права), оприлюднення таких заяв у відкритому доступі, закріплення обов'язковості розгляду таких заяв (за умови підкріплення їх належними доказами). Такий підхід забезпечив би вищий рівень неупередженості люстраційного процесу порівняно з вибірковими перевірками за ініціативою люстраційного органу.

Ще одним варіантом організації люстрації на місцевих виборах могло б стати наділення ЦВК повноваженнями щодо визначення місцевих виборів із вищими ступенями ризиків (наприклад, за географічним розташуванням територіальних громад чи іншими визначеними законом критеріями) і, як наслідок, організації повної люстраційної перевірки всіх кандидатів, які балотуються на таких виборах.

4. Яка саме колабораційна діяльність має бути відображена в люстраційних деклараціях?

Зміст цієї діяльності має бути чітко визначений законом, що передбачає можливість встановлення індивідуальної вини особи у вчиненні відповідних дій, а не базується на принципі колективної відповідальності — такий підхід відповідатиме практиці ЄСПЛ і рекомендаціям Венеційської комісії щодо вдосконалення національного люстраційного законодавства. Він також має бути ширшим, ніж діяння, охоплені ст. 111-1 КК України, адже у випадку засудження особи за злочин, передбачений ст. 111-1 КК України, особа вже матиме судимість і не зможе балотуватися, принаймні на виборах народних депутатів України.

5. Чи слід враховувати під час визначення строку дії люстраційних обмежень ступінь суспільної небезпеки порушення? Іншими словами, чи повинен закон передбачати певну "градацію" видів колабораційної діяльності й залежно від рівня суспільної небезпеки кожного такого виду встановлювати різні строки дії люстраційних обмежень (5 або 10 років тощо)?

З висновку Венеційської комісії на законопроєкт № 9081 та деяких рішень ЄСПЛ випливає, що закріплення такої градації відповідає принципу пропорційності та забезпечує індивідуальний підхід у застосуванні люстраційних обмежень, у тому числі можливість встановлення більш тривалих строків дії певних обмежень у випадку вчинення найбільш небезпечних дій. Однак при цьому кожен вид/тип діяльності в межах такої "градації" має бути чітко і вичерпно визначений законом, що відповідатиме принципу правової визначеності. У будь-якому випадку, згідно з міжнародними стандартами у сфері люстрації та практикою ЄСПЛ, загальний строк дії люстраційних обмежень не повинен перевищувати 10 років з дня їх впровадження, тобто два виборчі цикли.

6. Що саме потенційний кандидат на виборах має підтверджувати у люстраційній заяві або декларації — свою непричетність до діяльності, яка є підставою для застосування люстраційних обмежень, чи факт її здійснення/нездійснення?

Як уже вказано в розділі "Досвід держав Європи у запровадженні політичної люстрації" цього дослідження, підходи європейських держав до вирішення цієї дилеми відрізняються.

Обов'язок подання заяви/декларації про підтвердження непричетності до діяльності, стосовно якої застосовується люстрація, по суті, є прихованим обмеженням пасивного виборчого права, яке до того ж має зворотну в дію у часі й примушуватиме кандидата до певних дій (внесення до люстраційної декларації недостовірної інформації). Це може зумовити виникнення спорів стосовно конституційності такого обов'язку з огляду на його невідповідність принципу вільних виборів, принципу правової визначеності (який є складовою конституційного принципу верховенства права), передбаченим Конституцією обмеженням пасивного виборчого права. Перевагою закріплення цього обов'язку є те, що він дозволятиме практично гарантовано виключити з виборчого процесу колаборантів з державою-агресором, які опиняться перед вибором: або не подавати люстраційну заяву взагалі (у цьому випадку їм буде відмовлено у реєстрації через неподання всіх передбачених законом документів) або подати її, включивши до неї завідомо недостовірні відомості.

Другий підхід (розкриття у заяві фактів колаборації або їх заперечення) відповідає Конституції і міжнародним стандартам (оскільки питання про те, хто гідний представляти його інтереси у виборних органах вирішує сам виборець у ході волевиявлення), однак може зумовити обрання колаборантів на виборні посади, якщо виборці проігнорують факти співробітництва з державою-агресором. 

7. Який саме орган має проводити верифікацію поданих люстраційних заяв?

У європейських державах, які запроваджували політичну люстрацію, оцінку люстраційних заяв на предмет повноти й достовірності зазвичай проводив не орган адміністрування виборів, а інші інституції, які мають доступ до архівної інформації або наділені повноваженнями щодо перевірки люстраційних декларацій (більш детально див. Додаток 2 до цього дослідження). 

В Україні ЦВК не має власних територіальних представництв, які б дозволили децентралізувати повноваження щодо проведення люстраційних перевірок і, відповідно, проводити такі перевірки швидше. Відповідно, включення ЦВК до системи люстраційних органів суттєво посилило б функціональне навантаження на Секретаріат комісії та могло б негативно вплинути на здійснення Комісією свого основного мандату — адміністрування виборів. Крім того, це призвело б до дублювання повноважень "головного" люстраційного органу (за чинним Законом "Про очищення влади", таким органом є Міністерство юстиції). ЦВК також не має достатніх кадрових, фінансових, організаційних ресурсів для належної організації люстраційних перевірок, а також повноважень, які б дозволяли проводити всебічне й неупереджене дослідження отриманої інформації щодо участі певних кандидатів у колабораційній діяльності — у цьому плані Комісія так чи інакше буде вимушена покладатись на органи, які мають відповідні права або необхідну інформацію. Практика взаємодії ЦВК з такими органами (зокрема правоохоронними) засвідчила, що вони підходять до співпраці з ЦВК суто формально, ігноруючи отримані запити або надаючи за результатами їх розгляду формальні відповіді. В контексті місцевих виборів наділення люстраційними повноваженнями територіальних виборчих комісій навіть більш проблематичне: їхні ресурси обмежені, далеко не всі ТВК є постійними, часті зміни у їх складі знижують професіоналізм, а формування за партійним принципом — суттєво збільшує ризики упередженості й маніпулятивності перевірок.

Таким чином, існують вагомі аргументи проти включення будь-яких виборчих комісій до процесу люстраційних перевірок. Відповідальність за їх проведення варто покласти на спеціально уповноважений орган із питань люстрації, який, відповідно до міжнародних стандартів, повинен мати достатні гарантії інституційної автономії й операційної незалежності, зокрема від політичних впливів. Міністерство юстиції наразі таким органом не є. Тому законодавцю варто розглянути можливість створення або окремого незалежного органу з питань люстрації з підпорядкованими йому територіальними органами (цей орган відповідатиме за проведення люстрації загалом — як щодо виборних, так і щодо призначуваних посад), або ж визначити іншу інституцію з-поміж наявних у системі врядування, яка могла би проводити люстрацію з урахуванням практики ЄСПЛ і міжнародних стандартів. Така інституція, крім гарантій незалежності в проведенні нею люстраційних перевірок, повинна мати територіальні органи, достатньо ресурсів та повноваження для проведення люстрації. 

8. Коли слід подавати люстраційні декларації?

У більшості держав Європи, які запроваджували політичну люстрацію, потенційні кандидати мали подати люстраційні декларації разом з іншими документами для реєстрації себе кандидатами, а уповноважені органи — перевірити їх у визначений строк, який загалом становив 30-90 днів (із можливістю продовження у складних випадках).  Цей строк визначали з урахуванням того, що для верифікації декларацій відповідному органу необхідно було тільки перевірити відповідність задекларованих відомостей даним з архівних документів. Натомість люстрація у зв'язку з колабораціонізмом потребує зіставлення декларацій із принципово іншими документами — матеріалами відкритих кримінальних проваджень, заявами громадян, повідомленнями в пресі (в тому числі з територій, які були або залишатимуться окупованими) тощо, тоді як в архівах такі документи можуть бути відсутні. Іншими словами, відповідна інформація не буде систематизована і нею не володітиме повністю жоден орган публічної влади. Це може суттєво вплинути на тривалість верифікації люстраційних декларацій. 

Згідно з чинним Виборчим кодексом, подання документів для реєстрації кандидатів на пост Президента України закінчується за 55 днів до дня голосування, на виборах народних депутатів України — за 75 днів до дня голосування, на місцевих виборах — за 30 днів до дня голосування. Якщо в державах Європи для перевірки люстраційних декларацій на предмет відповідності лише даним державних архівів і за набагато меншої кількості зареєстрованих кандидатів було потрібно 30-90 днів, то в українських реаліях (значна кількість кандидатів на виборах та особливості самої люстраційної перевірки) до дня голосування можуть бути перевірені лише декларації кандидатів на пост Президента України. На виборах народних депутатів України для завершення люстраційної перевірки до дня голосування органу люстрації необхідно буде верифікувати по 80 декларацій на день без вихідних (за умови, що на повоєнних виборах буде зареєстрована приблизно така сама кількість кандидатів, як і на виборах 2014 та 2019 років). Це або перетворить перевірку на формальність, або посилить ризики вибіркового підходу до її проведення, особливо якщо її здійснюватиме орган виконавчої влади. На місцевих виборах люстраційна перевірка (навіть якщо її не проводитимуть на виборах у невеликих громадах) буде, скоріше за все, ще тривалішою. Тому можливими є два варіанти визначення строку початку подання люстраційних декларацій:

1) люстраційні декларації подаються за межами виборчого процесу — до його початку. Цей підхід можна застосовувати до "планових" виборів, тобто перших повоєнних виборів чи чергових виборів, коли дати початку виборчого процесу можуть бути визначені заздалегідь чи зафіксовані у законі. У випадку позачергових виборів такий підхід не можна буде застосувати взагалі через неможливість прогнозування дати початку виборчого процесу. Якщо спеціальний закон про люстрацію (нова редакція Закону "Про очищення влади") буде прийнятий до закінчення дії режиму воєнного стану і парламент у спеціальному законі визначить порядок проведення перших повоєнних виборів, то люстраційні декларації можна буде подавати навіть до закінчення дії режиму воєнного стану. Втім, такий поспіх навряд чи буде виправданим, адже участь особи у колабораційній діяльності в період між отриманням позитивного висновку люстраційного органу на подану декларацію і скасуванням воєнного стану зовсім не виключається. Тому подання таких декларацій має розпочинатись вже після скасування режиму воєнного стану.

Якщо люстраційні декларації подаватимуть до початку виборчого процесу перших повоєнних чи чергових виборів, закон про вибори (Виборчий кодекс або спеціальний закон про перші повоєнні вибори) може закріплювати обов'язковість подання претендентом у кандидати на виборну посаду (разом з іншими документами) сертифікату/копії рішення або іншого аналогічного документа уповноваженого люстраційного органу про результати проведеної перевірки його декларації, який — залежно від того, які саме факти відображуватимуться в люстраційній декларації — підтверджуватиме або відповідність кандидата люстраційним вимогам, або правдивість включених до такої декларації відомостей. Відсутність такого документа, відповідно, вважатиметься підставою для відмови у реєстрації кандидата. Сама процедура подання люстраційних декларацій, строки їх подання, порядок і строки перевірки мають бути визначені спеціальним законом про люстрацію і бути аналогічними для всіх категорій посад, щодо яких застосовується люстрація. Включення цих положень до закону про вибори є необґрунтованим з погляду юридичної техніки, оскільки він регулює відносини, пов'язані саме з виборчим процесом, тоді як дублювання положень закону про люстрацію у законі про вибори позбавлене сенсу.

 

2) люстраційні декларації подаються до виборчих комісій разом з іншими документами для реєстрації кандидата на виборах.

Перевагою такого підходу є те, що він може бути застосований на будь-яких виборах — і чергових, і позачергових. Однак цей підхід матиме два суттєвих недоліки:

1. відповідні виборчі комісії повинні будуть пересилати ці декларації для перевірки уповноваженому органу з люстрації та готувати необхідні супроводжувальні документи (щонайменше запити) або ж організовувати їх перевірку самостійно (якщо відповідний обов'язок покладатиметься на виборчі комісії) і, найголовніше,
2. перевірка декларацій у більшості випадків не буде закінчена до дня голосування і тим більше до закінчення визначеного законом строку прийняття рішень щодо реєстрації кандидатів.

Це створюватиме правову невизначеність, посилюватиме ризики дискредитації опонентів або політичних маніпуляцій, спрямованих на усунення конкурентів із виборчих перегонів. Саме тому в контексті перших повоєнних чи чергових виборів більш виправданим є підхід, за якого подання й "активна" перевірка декларацій (див. наступний пункт) мають завершитися до початку висування кандидатів на виборах.

9. Скільки має тривати перевірка декларацій і чи варто встановлювати строки такої перевірки взагалі?

Відсутність чітко визначених строків люстраційних перевірок може створювати декілька проблем:

1. перевірка може тривати нескінченно довго, адже ніщо не спонукає люстраційний орган її проводити через відсутність будь-яких часових обмежень;
2. для потенційних кандидатів виникає правова невизначеність: вони не можуть спланувати, коли саме має завершитися перевірка їхніх люстраційних декларацій;
3. посилюються ризики вибіркового правозастосування і політичних маніпуляцій: для одних кандидатів — з метою їх дискредитації — перевірка може тривати до самого дня голосування або закінчення строку подання документів для їх реєстрації з тим, щоб не допустити їх до участі у виборах або сформувати у виборців хибне враження щодо їх участі у колабораціонізмі;
4. відсутність чітко визначених строків перевірки люстраційних декларацій суперечить принципу рівності кандидатів і рівності громадян перед законом (зокрема, якщо люстраційні декларації подаються до реєстрації кандидатів на виборах).

Саме тому граничний строк перевірки (як активних дій люстраційного органу з пошуку інформації щодо особи) має бути визначений у законі та бути достатнім для її повноти й неупередженості. Якщо для пошуку архівних даних і їх порівняння з відомостями у люстраційних деклараціях законодавці держав Центральної та Східної Європи, які впроваджували політичну люстрацію, відводили до 90 днів, то 90-120 денний строк видається обґрунтованим і в контексті люстрації, пов'язаної зі здійсненням колабораційної діяльності в Україні.

Якщо в системі люстраційної інституції існуватимуть територіальні органи, то процес верифікації люстраційних декларацій може бути навіть менш тривалим і становити 30-90 днів, як у більшості європейських держав (див. Додаток 2 до цього дослідження). Перевірка формально має завершуватись прийняттям рішення, який фіксуватиме відповідність особи люстраційним обмеженням або ж відсутність інформації щодо її невідповідності таким обмеженням чи недостовірності включених до декларації відомостей. Результати перевірки також повинні фіксуватись у Люстраційному реєстрі, щоб особа не проходила люстраційну перевірку повторно на кожних виборах.

10. Якими мають бути наслідки встановлення недостовірності люстраційних декларацій  до подання нею документів для реєстрації кандидатом на виборах?

Якщо за результатами перевірки люстраційної декларації уповноважений на проведення люстрації орган встановить її недостовірність, виникне питання про те, чи може відповідна особа балотуватись на виборах. Існує декілька варіантів вирішення цієї ситуації:

1) Люстраційний орган приймає рішення про непідтвердження даних люстраційної декларації, і відповідна особа фактично втрачає можливість балотування на виборах, оскільки вона не зможе подати до відповідної виборчої комісії копію рішення/сертифікат або інший аналогічний документ, який підтвердить достовірність включених до декларації відомостей (відсутність такого документа є підставою для відмови у реєстрації). Перевагою такого варіанту є те, що він спонукатиме кандидатів включати до декларацій правдиві відомості. З іншого боку, якщо факт колабораціонізму встановлено, то цей факт залишиться незмінним, тоді як потреба у проведенні подальших люстраційних перевірок відпаде взагалі, принаймні в частині цього конкретного факту. Крім того, фактичне позбавлення особи права бути обраною може бути непропорційним ступеню небезпеки порушення;

2)   Люстраційний орган приймає рішення про непідтвердження даних люстраційної декларації та вказує у рішенні встановлені факти співпраці з державою-агресором. Копію такого рішення потенційний кандидат подає до відповідної виборчої комісії, особа вважається такою, що брала участь у діяльності, стосовно якої здійснюється люстрація, однак це не перешкоджає (якщо законом про вибори прямо не буде передбачено інше) її балотуванню на виборах. Для потенційного кандидата такий підхід не породжує будь-яких несприятливих правових наслідків — він фактично стає зацікавленим у тому, щоб декларувати свою відповідність люстраційним обмеженням або заперечувати факт колабораціонізму, адже за таких умов існуватиме певна ймовірність того, що люстраційний орган не виявить недостовірностей у поданій декларації;

3) Люстраційний орган приймає рішення про непідтвердження даних люстраційної декларації, зазначає у рішенні встановлені факти співпраці з державою-агресором і забезпечує притягнення особи до адміністративної відповідальності. Для реалізації такого сценарію законодавцю необхідно внести зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП), встановивши відповідальність за подання завідомо недостовірних люстраційних декларацій та уповноваживши люстраційний орган складати адміністративні протоколи за цією категорією справ про адміністративні правопорушення. Якщо при цьому КУпАП передбачатиме суттєвий штраф за вчинення цього правопорушення, потенційний кандидат буде менш зацікавленим у включенні до декларації недостовірної інформації. Цю зацікавленість можна взагалі мінімізувати, криміналізувавши відповідне діяння, однак криміналізація в цьому конкретному випадку матиме більше негативних наслідків, ніж позитивних. Так, факт вчинення злочину і вину особи встановлюватиме суд у рамках кримінального процесу, що фактично паралізує процес оформлення результатів перевірки декларації та позбавить особу можливості балотуватися на виборах. Криміналізація цього діяння може посилити ризики політичних зловживань і вибіркового правозастосування. Тому ефективнішим стримувальним інструментом має стати встановлення саме адміністративної відповідальності за включення до люстраційних декларацій недостовірних відомостей. Такий підхід є своєрідною "золотою серединою" між двома крайнощами — виключенням особи з виборчого процесу та її повною безкарністю.

11. Якими мають бути наслідки встановлення недостовірності люстраційних декларацій після підтвердження достовірності люстраційної декларації, але до дня голосування? 

Формальне завершення люстраційної перевірки до подання документів для реєстрації кандидатів чи навіть до дня голосування не має прирівнюватися до отримання особою "імунітету" від виявлення інформації про її участь у колабораційній діяльності — воно має означати лише те, що "активна" діяльність люстраційного органу з пошуку такої інформації припинена. При цьому сам люстраційний орган може змінити власну позицію в разі виникнення нововиявлених обставин, які не були йому відомі на момент формального закінчення перевірки.

Зокрема, якщо за результатами розгляду заяв і скарг (наприклад, громадян чи громадських організацій) орган люстрації до дня голосування все ж встановить факт невідповідності особи люстраційним обмеженням або включення такою особою недостовірної інформації до її люстраційної декларації, орган люстрації повинен скасувати результати проведеної перевірки, підтвердити відповідний факт своїм рішенням, відобразити його у Люстраційному реєстрі (після закінчення строку на оскарження рішення), а також поінформувати про прийняте рішення відповідну виборчу комісію. У цьому випадку можливі два варіанти дій комісії, яка зареєструвала кандидата:

1) скасування його реєстрації. З одного боку, такий підхід обґрунтований: якщо закон допускає відмову в реєстрації у випадку неподання всіх необхідних документів (зокрема й люстраційної декларації чи документа, який підтверджує її правдивість), то він повинен передбачати і скасування реєстрації такої особи у випадку встановлення фактичної відсутності/нечинності/недостовірності такого документа. Він також спонукатиме кандидатів включати до декларацій достовірну інформацію. Однак він також суперечитиме загальній концепції визначення підстав для скасування реєстрації кандидатів на виборах, яка базується на тому, що після реєстрації кандидатів подані ними для реєстрації документи повторно не оцінюються, а сама реєстрація може бути скасована лише у виняткових випадках — за власною ініціативою особи (подання заяви про відмову від балотування) або у випадку втрати нею права бути обраною (недієздатність, втрата громадянства, виїзд на постійне проживання за межі держави тощо). Це не означає, що за наявності політичної волі підстави для скасування реєстрації кандидатів не можуть бути розширені. Основна небезпека скасування реєстрації у зв'язку з недостовірністю люстраційних декларацій полягає в тому, що в українських реаліях вона несе ризик виключення політичних опонентів із виборчих перегонів за декілька днів чи навіть у день голосування, коли ефективно оскаржити скасування реєстрації може бути складно або взагалі неможливо (судовий розгляд справи потребуватиме залучення у процес представника не лише відповідної виборчої комісії, а й люстраційного органу, тоді як суд не матиме можливості самостійно встановлювати факт участі чи неучасті особи у колабораціонізмі). Певним запобіжником для маніпуляцій могло б стати закріплення у Виборчому кодексі граничного строку прийняття рішень про скасування реєстрації у зв'язку з виявленою недостовірністю у люстраційній декларації, пов'язаного, наприклад, із початком друку виборчих бюлетенів. Однак таке положення має зворотний бік — у випадку неупередженого встановлення факту колаборації кандидат не нестиме жодної відповідальності.

2) неприйняття рішення про скасування реєстрації з одночасним інформуванням виборців про встановлення факту колаборації та забезпеченням притягнення особи до адміністративної відповідальності. Такий порядок дій виборчої комісії, яка зареєструвала кандидата, відповідатиме загальній логіці українського виборчого законодавства (скасування реєстрації лише за власною ініціативою або у випадку втрати права бути обраним). Однак він опосередковано спонукатиме потенційних кандидатів подавати недостовірну інформацію у люстраційних деклараціях з надією на те, що факти співпраці з державою-агресором не будуть встановлені. Ба більше, навіть якщо вони будуть встановлені, кандидат може нести лише політичну відповідальність (втрата довіри виборців, необрання на виборну посаду тощо), та й то далеко не завжди (наприклад, якщо він буде популярним серед виборців, балотуватиметься від популярної партії тощо). Попри недоліки цього підходу, він все ж застосовувався у низці європейських держав, тому його закріплення на законодавчому рівні є питанням політичної доцільності.

Якщо законодавець пристане саме на таку концепцію, у виборчому законі необхідно визначити інструменти інформування виборців про встановлений факт колаборації.

Залежно від етапу виборчого процесу, на якому цей факт було встановлено, такі інструменти можуть бути різними, як-от:

• внесення відповідної інформації про кандидата до виборчого бюлетеня (наприклад, "здійснював колабораційну діяльність в інтересах держави-агресора"), інформаційного плаката чи буклета (якщо факт встановлено до виготовлення відповідних матеріалів чи виборчих документів);
• покладення на кандидата обов'язку зазначення такого факту в усіх матеріалах передвиборної агітації, при проведенні публічних заходів;
• покладення на членів дільничних виборчих комісій обов'язку інформування про такі факти виборців під час видачі виборчих бюлетенів у день голосування, а на Центральну виборчу комісію — обов'язку оприлюднення в окремій рубриці власного вебсайту переліку таких кандидатів у спосіб, який привертатиме увагу користувачів.

12. Якими мають бути наслідки встановлення недостовірності люстраційних декларацій після дня голосування?

Відповідь на це питання тісно пов'язана з тим, як законодавець визначатиме правові наслідки встановлення такої недостовірності після реєстрації кандидата, однак до дня голосування: якщо реєстрація кандидата не скасовуватиметься, то він не повинен і втрачати мандат у випадку обрання на виборну посаду.

Якщо ж виборчий закон передбачатиме скасування реєстрації кандидата з цієї підстави, то можливість втрати представницького мандата залежить від вимог Конституції. 

Вичерпний перелік підстав дострокового припинення повноважень народного депутата визначений ст. 81 Конституції і не може бути розширений законом. Можливість позбавлення депутата мандату у зв'язку із встановленням факту колабораційної діяльності за цією статтею Конституції існує лише у випадку, якщо за подання завідомо недостовірних люстраційних декларацій передбачатиметься кримінальна відповідальність — тоді повноваження депутата можуть бути припинені достроково на підставі п. 6 частини другої ст. 81 Основного Закону, тобто у випадку набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього за вчинення цього конкретного злочину. За ст. 108 та 111 Конституції, Президент може бути усунутий у порядку імпічменту лише в разі вчинення державної зради або іншого злочину. Таким чином, втрата главою держави представницького мандату у зв'язку з поданням ним недостовірної люстраційної декларації — як і у випадку народних депутатів України — можлива лише за умови криміналізації цього діяння.

Однак проти криміналізації завідомо недостовірного декларування в контексті люстрації можуть бути висловлені серйозні аргументи:

1. Кримінальний кодекс в принципі не криміналізує подання завідомо недостовірних відомостей у реєстраційних документах кандидатів — відповідно, криміналізація цього конкретного діяння створить прецедент криміналізації і стосовно всіх інших документів, які подають кандидати;
2. ЄСПЛ може розглядати такий підхід як непропорційний поставленій меті, особливо якщо колаборація не становила підвищеної суспільної небезпеки;
3. криміналізація завідомо недостовірного декларування у випадку, якщо не всі форми колаборації, які є підставою для люстрації охоплюватимуться дією ст. 111-1 КК України, зумовить виникнення питання: чому за недостовірне декларування колаборації, яка не тягне кримінальну відповідальність, передбачено більш суворі санкції, ніж за саму колаборацію?;
4. криміналізація цього діяння виключає можливість встановлення факту завідомо недостовірного декларування поза межами кримінального процесу і гнучкого реагування на такий факт під час перебігу виборчого процесу та перевірки самих декларацій, тоді як сам кримінальний процес може бути тривалим.

Таким чином, єдиною категорією виборних посад, щодо яких закон може передбачати дострокове припинення повноважень у зв'язку з поданням недостовірних люстраційних декларацій без криміналізації такого подання, є виборні посади депутатів місцевих рад і відповідних голів — підстави дострокового припинення їхніх повноважень визначені не Конституцією, а законом. Для дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів у зв'язку з поданням недостовірних люстраційних декларацій достатньо лише внести відповідні зміни до ст. 79 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" (в частині підстав дострокового припинення повноважень голів громад) та ст. 5 Закону "Про статус депутатів місцевих рад" (в частині підстав дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад).

13. В якому порядку мають оскаржуватись рішення, дії і бездіяльність відповідального за люстрацію органу?

Якщо за законом про вибори люстраційні декларації подаватимуться одночасно з іншими документами для реєстрації кандидата на виборах, то всі спори, пов'язані з відмовою у реєстрації у зв'язку з виявленням у таких деклараціях недостовірних відомостей, мають вирішуватись за процедурами врегулювання виборчих спорів, тобто за скороченими процедурами, врегульованими Кодексом адміністративного судочинства України (КАСУ). В аналогічному порядку мають вирішуватись і спори, пов'язані з встановленням люстраційним органом факту включення до декларацій недостовірних відомостей — у цьому випадку кандидат може оскаржити рішення такого органу за процедурою оскарження рішень, дій і бездіяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, врегульованою ст. 275 КАСУ.

Складнішим є питання про особливості оскарження рішень, дій чи бездіяльності люстраційного органу за результатами перевірки люстраційних декларацій, поданих і перевірених цим органом до початку виборчого процесу. За постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України № 5 від 23 березня 2012 року та Постановою Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2029 року № 855/32/18, відповідні спори не є виборчими оскільки виникають поза межами виборчого процесу, не пов'язані з ним і не стосуються порушень прав суб'єктів виборчого процесу (зокрема й тому, що на момент виникнення потенційного спору може бути взагалі не відомо, чи планує громадянин, стосовно якого проводилась люстраційна перевірка, брати участь у виборах). Тому вирішення таких спорів має відбуватися за загальними правилами адміністративного судочинства, а не за скороченими процедурами, передбаченими для врегулювання виборчих спорів. Якщо люстраційна перевірка триватиме 90 і більше днів та у зв'язку з її проведенням виникне публічно-правовий спір між виборцем та люстраційним органом, існує високий ризик того, що врегулювання такого спору в порядку адміністративного судочинства триватиме місяцями і цілком може завершитися вже після встановлення результатів виборів, що позбавить позивача як можливості участі у виборах, так і дієвих засобів поновлення виборчих прав — навіть якщо суд визнає рішення, дії чи бездіяльність люстраційного органу протиправними. З іншого боку, віднесення такого спору до виборчих шляхом внесення змін до КАС є необґрунтованим, оскільки сам спір не стосується виборчого процесу і виникає поза його межами. Компромісним варіантом забезпечення ефективності вирішення таких спорів могло б бути внесення змін до КАС, які би встановлювати скорочені строки врегулювання цієї категорії спорів без їх віднесення до категорії виборчих.

 

РЕКОМЕНДАЦІЇ

Визначення оптимальної моделі політичної люстрації в Україні має відбуватися з урахуванням Керівних роз'яснень щодо люстрації, практики ЄСПЛ та висновків Венеційської комісії на Закон "Про очищення влади" і проєкт Закону № 9081 від 6 березня 2023 року, що включений до порядку денного поточної сесії Верховної Ради України.

Люстраційні обмеження для осіб, які співпрацювали з державою-агресором, і загальні процедури люстрації посадових осіб мають регулювати новий Закон про люстрацію або нова редакція чинного Закону "Про очищення влади", тоді як зміни до Виборчого кодексу чи спеціальний закон про порядок проведення перших повоєнних виборів мають закріплювати особливості проведення люстрації щодо виборних посад.

Підготувати відповідні законопроєкти, розглянути їх і прийняти слід ще до скасування режиму воєнного стану.

В ході напрацювання майбутньої моделі політичної люстрації в Україні Верховній Раді Україні варто враховувати такі основні елементи цієї моделі:

• поняття колабораційної діяльності у розумінні люстраційного законодавства має бути ширшим за зміст ст. 111-1 КК України, яка встановлює відповідальність за колабораціонізм;
• строк дії люстраційних обмежень має врахувати рівень суспільної небезпеки різних форм колабораціонізму, однак не повинен перевищувати 10 років;
• потенційні кандидати на загальнодержавних, а також більшості місцевих виборів мають подавати люстраційні декларації щодо участі в діяльності, яка є підставою для люстрації, уповноваженому органу з питань люстрації; роль виборчих комісій у проведенні люстраційних перевірок має бути мінімізована;
• подання таких декларацій спеціально уповноваженому органу з питань люстрації на перших повоєнних та чергових виборах, а також перевірка таких декларацій мають відбуватися до початку виборчого процесу з цих виборів;
• закон має встановлювати граничний строк люстраційної перевірки, який має становити не менше 90 днів;
• встановлення граничного строку проведення люстраційної перевірки не повинно виключати можливості перегляду люстраційним органом рішення, прийнятого за результатами її проведення, зокрема у зв'язку з нововиявленими обставинами;
• люстраційні обмеження мають застосовуватись щодо виборів народних депутатів України, виборів Президента України та більшості місцевих виборів (крім виборів у невеликих громадах);
• люстраційні перевірки поданих декларацій мають поєднувати державний і громадський контроль. Останній має передбачати право зацікавлених осіб/організацій подавати до люстраційного органу заяви щодо участі певної особи у колабораційній діяльності, які — за умови їх підкріплення належними доказами — має в обов'язковому порядку розглядати люстраційний орган;
• для реєстрації кандидатом на виборах особа має подати документ/копію рішення спеціально уповноваженого органу з питань люстрації, який підтверджуватиме достовірність люстраційної декларації такої особи за результатами її перевірки; неподання такого документа має тягти за собою відмову в реєстрації кандидата;
• якщо орган люстрації змінює своє рішення за результатами люстраційної перевірки декларацій після реєстрації кандидата на підставі заяв виборців чи у зв'язку з нововиявленими обставинами, але до дня голосування, встановлення недостовірності поданої декларації не тягне за собою скасування реєстрації кандидата — однак у цьому випадку закон про вибори має передбачати дієві механізми інформування виборців про колабораційну діяльність відповідного кандидата (зазначення про участь у такій діяльності у матеріалах передвиборної агітації, інформаційних плакатах і буклетах, виборчих бюлетенях, під час видачі виборчих бюлетенів виборцям у день голосування тощо);
• оскільки криміналізація включення до люстраційних декларацій завідомо недостовірної інформації необґрунтована, а Конституція звужує перелік підстав для дострокового припинення повноважень народних депутатів і глави держави, встановлення факту включення до люстраційної декларації недостовірної інформації після набуття народним депутатом чи Президентом України повноважень не повинне передбачати втрату ним відповідного представницького мандату;
• встановлення факту включення до люстраційної декларації завідомо недостовірної інформації обраним головою громади, депутатом місцевої ради повинно мати наслідком дострокове припинення його повноважень;
• процедури оскарження рішень, дій і бездіяльності, пов'язаних із проведенням люстраційних перевірок, мають узгоджуватися (в частині строків розгляду) з процедурами врегулювання виборчих спорів.

 

 

 

 

Цей матеріал профінансовано в рамках програми міжнародного розвитку уряду Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, але висловлені в ньому погляди не обов'язково відображають офіційну політику уряду Сполученого Королівства Великої Британії і Північної Ірландії.