Державний реєстр виборців часто сприймають як суто технічну базу даних, необхідну для організації виборів. Насправді ж він є інституційним відображенням демографічного стану суспільства, його мобільності та здатності держави взаємодіяти зі своїми громадянами. Будь-які зміни в структурі населення — внутрішня і зовнішня міграція, наслідки війни, соціально-економічні трансформації — так чи інакше відображаються у Реєстрі.

Саме тому питання його актуальності сьогодні виходить за межі технічного адміністрування. Йдеться не лише про коректність даних, а й про формування моделі, здатної забезпечити реалізацію виборчих прав громадян незалежно від їхнього статусу і місця перебування. У цьому контексті якість виборчого процесу закладається задовго до дня голосування.

Вибори починаються з Реєстру

Державний реєстр виборців — це фундаментальний елемент забезпечення виборчих прав громадян. Саме завдяки Реєстру визначається місце голосування виборця — його виборча дільниця. По суті, це автоматизована система, яка на постійній основі зберігає та обробляє дані про виборців України.

Актуальність даних про виборців сьогодні набуває особливого значення, зокрема в контексті політичних дискусій про можливий референдум щодо мирної угоди з державою-агресором. Для легітимності його результатів участь у референдумі має взяти щонайменше половина виборців, включених до Державного реєстру виборців — а отже, точність самого Реєстру може мати вирішальний вплив.

Не менш важливою є роль Реєстру в організації повоєнних виборів. Ідеться не лише про забезпечення виборчих прав мільйонів громадян, а й про планування виборчої інфраструктури, визначення кількості виборчих дільниць і виготовлення бюлетенів. Усе це має й фінансовий елемент — за оцінками ЦВК, проведення загальнонаціональних виборів Президента у два тури може коштувати до 7 млрд грн. В умовах обмежених ресурсів такі витрати потребують особливої обґрунтованості.

Поспішно підготовлені електоральні процеси можуть призвести не лише до неефективного використання коштів, а й до зниження довіри до результатів виборів чи референдуму.

Державний реєстр виборців (ДРВ) у його сучасному вигляді був офіційно створений у 2007 році з прийняттям профільного Закону України. Повноцінний запуск Реєстру відбувся у 2009 році. До появи єдиної бази облік виборців був фрагментарним і відбувався лише на період виборчих кампаній — списки виборців формували робочі групи при районних і міських адміністраціях.

Як наслідок, відповідно до звіту ОБСЄ/БДІПЛ за результатами спостереження за президентськими виборами 2004 року, списки виборців містили системні помилки — до них входили імена померлих осіб, записи нерідко дублювалися й не враховували змін місця проживання. У багатьох округах ці неточності були масовими. Саме тому створення ДРВ стало важливим інституційним кроком у реформуванні виборчого процесу в Україні.

Водночас важливо розуміти: Реєстр не створює нову інформацію про виборців. Він обліковує громадян, які мають право голосу відповідно до Конституції України, й оновлює дані про них на основі даних, що надходять від інших державних органів.

Зокрема, Реєстр отримує дані про досягнення громадянами 18-річного віку, смерть, зміну місця проживання, взяття на консульський облік за кордоном або встановлення факту нездатності самостійно пересуватися. Ключовим елементом залишається адреса реєстрації або декларування місця проживання, адже саме вона визначає виборчу дільницю.

Хоча виборець може змінити свою виборчу адресу та голосувати на іншій дільниці, це потребує його власної ініціативи. За замовчуванням система прив’язує виборця до місця реєстрації.

Модель функціонування Реєстру логічна й інституційно послідовна. Водночас питання полягає в іншому — наскільки вона відповідає реальності країни, яка переживає масову внутрішню та зовнішню міграцію.

Чому актуалізація ДРВ стала необхідною

Проблеми з точністю списків виборців виникали і раніше. Наприклад, під час президентських виборів 2019 року спостерігачі ОПОРИ фіксували невключення до списків частини виборців, які досягли 18-річного віку, наявність у списках імен померлих осіб, неточності в персональних даних (зокрема після зміни прізвища), а також неоновлення даних про громадян, які змінили місце реєстрації.

Такі явища насамперед були спричинені неналежним переданням інформації від відповідальних органів публічної адміністрації до Реєстру, а також певною мірою недосконалістю роботи органів ведення ДРВ на місцях, зокрема у сферах комунікації та міжінституційної взаємодії.

Початок війни у 2014 році створив для Реєстру принципово нові виклики, які значно поглибилися після повномасштабного вторгнення. Війна суттєво змінила демографічну ситуацію й географію проживання мільйонів громадян.

Можна виокремити кілька груп виборців, які найбільше впливають на актуальність виборчих даних:

  • офіційно зареєстровані внутрішньо переміщені особи — близько 4,6 млн, із яких орієнтовно 3,8 млн є виборцями;
  • громадяни, що переміщуються без формальної зміни статусу (через руйнування житла, безпекову ситуацію, економічні причини тощо);
  • громадяни, які виїхали за кордон, — за різними оцінками, від 5 до 9 млн;
  • громадяни, які залишилися на тимчасово окупованих територіях або перемістилися туди;
  • громадяни, які зникли безвісти за особливих обставин — понад 90 тис;
  • громадяни, залучені до оборони держави — до 1 млн.

Важливо розуміти, що держава прагне забезпечити максимально повне охоплення виборців у Реєстрі — загалом у ньому наразі обліковується близько 34 млн осіб. Реєстр зберігає дані про виборців на територіях, окупованих з 2014 року. Зокрема, у ньому відображається близько 1,5 млн виборців у Криму, понад 650 тис. — у Донецьку та близько 340 тис. — у Луганську. Іноді виникають аномальні ситуації: наприклад, понад 42 тис. виборців на тимчасово окупованих територіях мають вік понад 100 років, більш як 1000 — понад 115 років.

Чому ці дані залишаються у Реєстрі? Причина полягає у фундаментальному принципі загального виборчого права. Реєстр охоплює всіх громадян України, які мають право голосу, незалежно від місця їх проживання чи перебування.

Центральна виборча комісія послідовно виступає проти вибіркового виключення осіб із Реєстру, оскільки це може створити небезпечний прецедент втручання у систему в майбутньому. Фактично йдеться про баланс між точністю даних і гарантіями виборчих прав. Саме тому виборці на тимчасово окупованих територіях залишаються в Реєстрі доти, доки їх статус не змінюється в межах української юрисдикції — наприклад, через реєстрацію місця проживання, акти цивільного стану або зміну виборчої адреси.

Окремо варто враховувати, що після початку повномасштабного вторгнення Реєстр тимчасово припинив функціонування. Втім, за інформацією Центральної виборчої комісії, система була завчасно підготовлена до таких сценаріїв, що дозволило уникнути витоку персональних даних виборців.

Відновлення роботи Реєстру відбувалося поетапно. Наприкінці 2023 року було відновлено періодичне поновлення бази даних, причому інформація від органів-наповнювачів накопичувалася протягом часу простою, і згодом її вносили відділи ведення Реєстру.

Повноцінне функціонування ДРВ було відновлено 1 січня 2026 року — з цього моменту виборці знову отримали можливість взаємодіяти з органами ведення Реєстру, подавати заяви, уточнювати свої дані та змінювати виборчу адресу.

Попри це, інституційна спроможність системи залишається нерівномірною. Частина відділів ведення Реєстру була релокована, а деякі досі не функціонують. Зокрема, у Херсонській області жоден відділ ведення ДРВ не працює, хоча інші органи, які забезпечують його наповнення, функціонують. Запуск роботи відділів на Херсонщині досі триває і значною мірою залежить від активності місцевої влади.

Що про ДРВ говорять міжнародні партнери України?

Питання актуалізації Державного реєстру виборців дедалі частіше стає предметом уваги міжнародних партнерів України, які розглядають його аудит і оновлення як один із ключових пріоритетів виборчої реформи.

Така увага має й цілком практичний євроінтеграційний вимір. У Дорожній карті з питань функціонування демократичних інституцій передбачено, що до IV кварталу 2026 року має бути забезпечене функціонування Державного реєстру виборців та його електронних сервісів з урахуванням безпекових факторів і вимог щодо кіберзахисту.

При цьому акценти міжнародних партнерів дещо різняться. Якщо рекомендації ОБСЄ/БДІПЛ здебільшого стосувалися усунення бар’єрів для реалізації виборчого права і вдосконалення процедур, то в останніх документах Європейської комісії вже прямо порушено питання аудиту й оновлення Державного реєстру виборців.

У рекомендаціях ОБСЄ/БДІПЛ за підсумками виборів 2015–2020 років послідовно наголошувалося, що система реєстрації місця проживання не повинна обмежувати доступ громадян до голосування. Зокрема, йшлося про потребу спростити процедури тимчасової зміни місця голосування і зміни виборчої адреси, продовжити строки для подання відповідних заяв, дати виборцям більше часу для уточнення своїх даних, краще інформувати громадян про можливість перевірки інформації про себе у Реєстрі, належно реагувати на можливі зловживання процедурами реєстрації.

Венеційська комісія, зі свого боку, звертала увагу на процесуальні гарантії: будь-які зміни даних про виборця мають супроводжуватися належним повідомленням і можливістю оскарження, а відкритість Реєстру повинна поєднуватися із захистом персональних даних.

Підхід Європейської комісії з часом став більш предметним. Якщо у звітах 2023–2024 років ішлося переважно про врахування рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ та підготовку змін для оновлення Реєстру, то у звіті за 2025 рік Єврокомісія вже прямо віднесла аудит та оновлення Державного реєстру виборців до найбільш нагальних завдань для підготовки до перших повоєнних виборів.

Втім, сама постановка питання про аудит Реєстру неминуче веде до наступного, значно складнішого блоку: що саме в умовах війни слід вважати аудитом Державного реєстру виборців, які дані можуть бути перевірені або уточнені, і якими інструментами це взагалі можливо зробити?

Водночас аудит Державного реєстру виборців не можна зводити до механічного “очищення” бази даних. На практиці він може охоплювати кілька взаємопов’язаних рівнів: перевірку якості даних, міжреєстрову звірку інформації, аналіз процедур оновлення, а також, за потреби, технічну оцінку функціонування системи. Додатково можуть застосовуватися вибіркові зовнішні або громадські аудити і публічна перевірка списків виборців, сформованих на основі ДРВ.

В українських умовах аудит радше має означати комплексну перевірку якості Реєстру, джерел його наповнення, актуальності виборчих адрес і здатності системи коректно формувати списки виборців під майбутні вибори. При цьому ключове завдання полягає не у виключенні виборців із Реєстру, а у виявленні неточностей, застарілих записів, аномалій і даних, які потребують уточнення без порушення виборчих прав.

Саме тому для проведення аудиту ДРВ Україні потрібно спершу відповісти щонайменше на кілька базових питань:

  • що саме буде предметом аудиту — вся база ДРВ чи окремі категорії даних;
  • які державні реєстри та органи можуть бути залучені до звірки відомостей;
  • чи можливе автоматичне оновлення окремих даних і де мають діяти додаткові запобіжники;
  • як уникнути помилкового виключення з Реєстру або обмеження виборчих прав;
  • якими будуть механізми уточнення даних самими виборцями;
  • як реагувати на ситуацію з ВПО, громадянами за кордоном, виборцями з ТОТ і військовослужбовцями;
  • хто саме проводитиме аудит і яким буде рівень публічного та незалежного контролю;
  • а також скільки часу, ресурсів і правових змін це потребуватиме.

Отже, сьогодні полягає вже не лише в тому, чи потребує ДРВ оновлення, а в тому, якою має бути модель його аудиту, щоб одночасно підвищити якість Реєстру, зберегти довіру до нього і не створити нових ризиків для виборчих прав.

Про те, які підходи до аудиту реєстрів виборців застосовуються у різних країнах, а також які кроки вже здійснюються в Україні для актуалізації Державного реєстру виборців у контексті підготовки повоєнного виборчого процесу, ОПОРА розповість у наступних матеріалах.