Проблемні аспекти формування списків виборців та зміни місця голосування в контексті президентських і парламентських виборів 2019 року

Важливою ознакою демократії є інститут виборів, що здійснюється на основі правових засад та демократичних принципів, дотримання яких дозволяє вважати вибори справжніми. До загальновизнаних принципів виборчого права належить загальність виборів, гарантована статтею 71 Конституції та статтею 7 Виборчого кодексу. Право голосу на виборах мають усі дієздатні громадяни України, яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років. Не допускається обмеження виборчих прав, у тому числі за ознакою місця проживання.

Проте володіння виборчим правом і наявність реальної можливості його реалізації – це далеко не одне і те ж. Однією з умов, яка дає можливість реалізувати принцип загальних виборів, є належний спосіб формування списків виборців та ведення Державного реєстру виборців. Зокрема, частиною 4 статті 7 Виборчого кодексу визначено, що підставою реалізації виборцем свого права голосу на виборах є його включення до списку виборців на виборчій дільниці відповідно до цього Кодексу, аналогічні приписи містило і законодавство, що застосовувалося до набуття чинності Виборчого кодексу.

Так, з 2009 року в Україні функціонує електронний Реєстр виборців, розпорядником якого є Центральна виборча комісія і куди на регулярній основі (щомісячно) вноситься інформація щодо громадян, які мають право голосу. Адміністрування електронної бази даних забезпечується територіально розгалуженою мережею органів ведення Держреєстру, які, зокрема, відповідальні за внесення інформації, отриманої від місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Проблеми нормативного забезпечення

Формування реєстру виборців на загальнодержавних виборах 2019 року та законодавчі зміни

За даними спостерігачів ОПОРИ, одним з найбільш частих порушень, зафіксованих під час президентських виборів 2019 року, практично в усіх областях України була відсутність у списках виборців відповідних виборчих дільниць багатьох осіб, які згідно із законом мали право голосу. Дуже часто у реєстрі були відсутні виборці у віці 18-22 роки, які мали голосувати на цих виборах уперше. Частина цих громадян була повідомлена про можливість самостійного звернення до органів ведення ДРВ із заявою про включення до реєстру, однак не скористалась нею у зв’язку з перебуванням не за місцем реєстрації.

Згідно з частинами 2 – 6 статті 8 Закону України «Про Державний реєстр виборців» у редакції 2019 року виборчою адресою виборця є адреса, за якою зареєстровано його місце проживання відповідно до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», крім окремих випадків, які стосуються ув’язнених, військовослужбовців строкової служби, осіб без зареєстрованого місця проживання, виборців, які проживають або перебувають за межами України. Відповідно до ч. 1 ст. 8 цього Закону виборча адреса є підставою для віднесення виборця до певної виборчої дільниці.

Одним із ключових аспектів ефективного процесу реєстрації виборців є наявність адміністративної процедури, яка дозволяє зареєструвати виборця, не внесеного до Реєстру. З одного боку, на загальнодержавних виборах 2019 року виборці мали можливість завчасно перевірити відомості про себе та виборчу адресу, за якою вони закріплені в базі даних Державного реєстру виборців дистанційно (через онлайн-кабінет на вебсайті Держреєстру) або звернувшись безпосередньо до органів ведення Держреєстру чи дільничної виборчої комісії (з моменту оприлюднення попередніх списків виборців). Частина 1 статті 19 Закону України «Про Державний реєстр виборців» зазначала, що особа, яка має право голосу і виявила свою відсутність у Реєстрі, має право звернутись щодо свого включення до органу ДРВ за місцем свого проживання. Однак для виборців, які фактично знаходяться не за місцем реєстрації, реалізація цього положення на виборах 2019 року була проблематичною. До того ж наявність у чинній в 2019 році редакції Закону норми, яка передбачала можливість звернення особи із заявою про включення до реєстру лише у письмовій формі (електронна форма звернення була не передбачена), утруднювала, а часто унеможливлювала звернення громадянина до органу ДРВ.

Частина 1 статті 20 України «Про Державний реєстр виборців» вказувала на необхідність особистого звернення до органу ведення Реєстру відповідно до своєї виборчої адреси із заявою про внесення змін до його персональних даних у Реєстрі. І хоча частина 1 статті 19 Закону не містила вимоги особистого звернення особи щодо свого включення до Реєстру, на практиці органи ведення ДРВ поширювали вимогу особистої присутності як на процедуру змін до персональних даних (зміни виборчої адреси), так і на процедуру включення до Держреєстру. Тим самим протиправно звужуючи права громадян.

Таким чином згідно з нормами законодавства, що застосовувалося під час президенських та парламентських виборів, мільйони виборців, у яких було відсутнє зареєстроване місце проживання або вони вони не могли проголосувати за зареєстрованим місцем проживання, були частково позбавлені можливості брати участь у парламентських виборах (отримуючи, у разі проходження процедури зміни місця голосування без зміни виборчої адреси, лише бюлетень для голосування в загальнодержавному окрузі) та, у випадку застосування закону в відповідній редакції і надалі, могли бути повністю позбавлені можливості брати участь у чергових місцевих виборах 2020 року.

Унаслідок довготривалої адвокаційної кампанії, Перехідними положеннями до Виборчого кодексу 19 грудня 2019 року було внесено зміни до Закону «Про Державний реєстр виборців». Фактично нові норми відображають положення законопроєкту № 6240 «Про внесення змін до деяких законів України (щодо виборчих прав ВПО та інших мобільних всередині країни громадян)», який був зареєстрований проте не прийнятий VIII скликанням парламенту. Впровадження в життя відповідних змін повинно суттєво вплинути на зміну правозастосовної та судової практик.

З 1 січня 2020 року змінами до статті 19 Закону України «Про Державний реєстр виборців» передбачено електронну форму подачі заяви про зміну місця голосування без зміни виборчої адреси, а з 1 липня 2020 року набуває чинності нова частина 3 статті 8 Закону України «Про Державний реєстр виборців», відповідно до якої за мотивованим зверненням виборця орган ведення Реєстру може визначити іншу виборчу адресу виборця, ніж адреса його реєстрації. У той же час нова редакція Закону про «Про Державний реєстр виборців», на даний час, так і не змогла вирішити проблеми осіб, які були включені до Реєстру, проте внаслідок вибуття з свого місця реєстрації мають позначку «Вибув», та не включаються до списків виборців, а також осіб без зареєстрованого місця реєстрації.

У травні 2020 року в Верховній Раді зареєстровано законопроєкт № 3485 «проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення виборчого законодавства». Запропоновані в законопроєкті зміни до Закону про «Про Державний реєстр виборців» пропонують врегулювання цього питання:

надання права змінювати місце голосування без зміни виборчої адреси для осіб, стосовно яких у Реєстрі наявна службова позначка про вибуття з відповідної території, проте процедура тимчасової зміни місця голосування виборця не застосовується щодо спеціальних виборчих дільниць та на місцевих виборах;
за зверненням виборця орган ведення Реєстру може визначити іншу виборчу адресу виборця, ніж зареєстроване місце проживання; виборча адреса виборця, який не має зареєстрованого місця проживання, визначається за погодженням з органом ведення Реєстру за зверненням не пізніше ніж на п'ятий день з дня початку виборчого процесу виборів або процесу референдуму;
відповідне звернення не передбачає подання документів (копій документів).

Ймовірне прийняття законопроєкту № 3485 в липні 2020 року суттєво покращить права осіб, в яких відсутнє місце реєстрації, чи осіб, щодо яких у Реєстрі наявна службова відмітка про вибуття з відповідної території.

Незважаючи на те, що судова практика на президентських та парламентських виборах формувалася виходячи з норм законів про вибори Президента та вибори народних депутатів, у редакції 2019 року окремі виборці, які належать до внутрішньо переміщених осіб, все ж намагались у судовому порядку захистити своє право на повноцінну участь у парламентських виборах (справи № 855/322/19, № 855/319/19, № 855/321/19), зокрема на участь у голосуванні по одномандатному виборчому округу на дострокових виборах до Верховної Ради України 21.07.2019 за адресою місця проживання, однак у задоволенні позовів цим виборцям було відмовлено через відсутність на час проведення виборів відповідного законодавчого регулювання.

Зміна місця голосування

Виборець, який перебував на території України і має бажання змінити свою виборчу адресу, може звернутись з відповідною заявою до органу ДРВ або за своєю виборчою адресою, або за місцем перебування в день виборів. Це було передбачено як пунктом 2.2 Порядку тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни його виборчої адреси (далі – Порядок), чинного на момент проведення обох загальнонаціональних виборчих кампаній 2019 року, так і чинним на сьогодні порядком після новелізації в грудні 2019 року.

Проте часто ці два визначені Порядком адресати звернення не співпадають з поточним місцезнаходженням особи, а екстериторіальний принцип прийняття заяви про зміну місця голосування без зміни виборчої адреси чи електронне звернення не були передбачені Порядком, що створювало значні проблеми для виборців у реалізації їх виборчого права.

Виборцю, який проживав чи перебував за межами України та який планував голосувати в Україні, доводилось для зміни місця голосування прибути в Україну не пізніше як за 5 днів до дня виборів та звертатись з відповідною заявою або до органів ведення ДРВ за місцем голосування, або їхати в Київ у МЗС України. Зокрема, у підпункті 2.2. Порядку йшлося: «Заява виборця, виборча адреса якого знаходиться за межами України, та який перебуватиме в день виборів Президента України (повторного голосування), народних депутатів України, всеукраїнського референдуму на території України, приймається органом ведення Реєстру за вказаним у заяві місцем перебування чи місцезнаходженням виборчої дільниці, дільниці для голосування, яку він просить визначити місцем його голосування, або органом ведення Реєстру в Міністерстві закордонних справ України». Можливості подати таку заяву в дипломатичних установах України за кордоном Законом не передбачалось. У випадку ж повернення в Україну пізніше ніж за 5 днів до дня голосування, реалізація виборчого права опинялась під загрозою, оскільки єдиний метод бути включеним у списки виборців у такому випадку – звернення до суду. Судова практика включення до списку виборців у таких справах була контроверсійною і не послідовною, хоч і спостерігається позитивна тенденція.

2 грудня 2019 року ЦВК Постановою № 1969 затвердила новий Порядок тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни його виборчої адреси. До розробки документа були залучені експерти ОПОРИ та інших профільних організацій. У новому порядку знайшли відображення багато прогресивних положень:

виборці, виборча адреса яких знаходиться за кордоном і які матимуть бажання проголосувати в Україні, зможуть подати заяву про зміну місця голосування у орган ведення Реєстру Міністерства закордонних справ України через відповідні закордонні дипломатичні установи;
всі виборці зможуть подати заяви про зміну місця голосування через уповноважених осіб;
передбачається можливість подання заяви про зміну місця голосування в електронній формі.

Проте не вирішене головне питання, яке створювало найбільше проблем виборцям, – залишена вимога подання заяви про зміну місця голосування до органу ДРВ або за своєю виборчою адресою, або за місцем перебування у день виборів. Без внесення змін у Закон «Про Державний реєстр виборців» реалізація можливості подання заяви у будь-який орган ДРВ, на жаль, не забезпечена.

Практична реалізація законодавства і судова практика

Функціонування Держреєстру виборців

Основні проблеми щодо функціонування бази даних реєстру виборців, які були виявлені спостерігачами ОПОРИ під час президентських виборів 2019 року, носили типовий характер і стосувалися комунікації та отримання органами Держреєстру відомостей про цивільний стан, місце реєстрації, громадянство від інших органів публічної адміністрації. Зокрема:

Масове невключення до Реєстру осіб, яким з моменту останніх виборів виповнилось 18 років (1997-2001 р. н.). Причина – погана робота муніципальних органів реєстрації з передачі даних у відділи ведення Реєстру виборців.
Виявлення у списках виборців померлих осіб. Причина – недотримання органами РАЦСів екстериторіального принципу Реєстру, недотримання термінів подачі інформації в ДРВ.
Непоновлення відомостей про осіб, які змінили персональні дані (для прикладу – зміна прізвища при укладенні шлюбу). Причина – неподання до ДРВ інформації посадовими особами, уповноваженими реалізувати державну політику у сфері громадянства.
Непоновлення відомостей про осіб, які змінили місце Реєстрації. Причина – неподання до ДРВ інформації посадовими особами органів Реєстрації.

При цьому варто зауважити, що згідно з ч. 11 ст. 5 Закону України «Про Державний реєстр виборців» спеціально створені регіональні органи адміністрування Реєстру, основною місією яких є здійснення організаційної підтримки, забезпечення взаємодії місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, закладів, установ та організацій стосовно створення та ведення Реєстру, контроль виконання рішень розпорядника Реєстру. Враховуючи значну кількість виявлених фактів невнесення інформації в реєстр виборців, особливо під час президентської виборчої кампанії 2019 року, можна говорити про недосконалу діяльність відділів ведення ДРВ в частині комунікації і оперативного отримання інформації від інших органів публічної адміністрації на місцях.

Незважаючи на те, що кількість випадків невнесення інформації в реєстр виборців за період обох загальнонаціональних виборчих кампаній була значною, в Єдиному державному реєстрі судових рішень наявні відомості лише про 7 адміністративних проваджень за статтею 212-7 КУпАП «Порушення порядку ведення Державного реєстру виборців, порядку подання відомостей про виборців до органів Державного реєстру виборців, виборчих комісій, порядку складання та подання списків виборців, списків громадян України, які мають право брати участь у референдумі, та використання таких списків». По двох справах (№ 761/21758/19 та № 652/278/19) на винних осіб накладено штраф у розмірі 340 грн, у справі № 598/721/19 суд обмежився усним зауваженням, справа № 658/4542/19 закрита у зв’язку із закінченням передбачених ст. 38 КУпАП строків, справи № 201/3548/19, № 201/3550/19, № 201/3547/19 відправлені для належного дооформлення. Примітно, що у останніх трьох справах протоколи складені членами ОВК та ДВК стосовно однієї особи – працівниці відділу ведення Державного реєстру виборців через створення останньою перешкод та відмови в прийнятті заяв від членів дільничних виборчих комісій про тимчасову зміну місця голосування членами ДВК, котрі виявили бажання голосувати за місцем знаходження виборчої дільниці, в яких вони є членами. Зазначене свідчить про відсутність у членів виборчих комісій спеціальних навичок щодо складання протоколів про притягнення до адміністративної відповідальності.

Таку незначну кількість порушених справ можна пояснити пасивністю самих виборців щодо законного захисту своїх прав та інтересів, зокрема:

незнанням виборцями свого права та можливості звернутись до поліції із заявою про притягнення до відповідальності осіб, винних у невнесенні інформації до реєстру виборців;
небажанням виборців витрачати час на спілкування та взаємодію з поліцією, а також невмінням/небажанням поліції ідентифікувати винних у невнесенні інформації осіб.

Реалізація процедури зміни місця голосування

Згідно з даними Державного реєстру виборців, 315 725 осіб змінило місце голосування в період першого туру президентських виборів, 325 604 осіб – у період повторного голосування, 280 922 осіб – у період позачергових виборів народних депутатів. У таблиці представлена кількість осіб, які змінили місце голосування на обох турах президентських виборів та під час парламентських виборів 2019 року в розрізі областей України.

Регіон	І тур президентських виборів	ІІ тур президентських виборів	Парламентські вибори
АР Крим	0	0	0
Вінницька обл.	10 172	11 876	8 355
Волинська обл.	5 019	4 618	4 381
Дніпропетровська обл.	23 925	20 450	16 173
Донецька обл.	25 377	18 216	34 840
Житомирська обл.	7 395	6 854	6 767
Закарпатська обл.	4 945	5 555	5 401
Запорізька обл.	11 744	10 994	11 594
Івано-Франківська обл.	6 340	6 002	5 636
Київська обл.	26 755	29 544	18 964
Кіровоградська обл.	5 000	4 376	4 229
Луганська обл.	7 731	7 891	11 378
Львівська обл.	20 916	23 020	17 142
Миколаївська обл.	6 634	7 357	6 904
Одеська обл.	18 282	21 648	18 906
Полтавська обл.	11 196	11 353	9 518
Рівненська обл.	5 249	5 474	5 687
Сумська обл.	6 330	6 600	5 182
Тернопільська обл.	6 318	6 538	5 334
Харківська обл.	23 312	25 950	17 805
Херсонська обл.	6 379	6 210	9 157
Хмельницька обл.	7 518	8 262	6 715
Черкаська обл.	8 108	7 669	6 721
Чернівецька обл.	2 978	2 937	2 418
Чернігівська обл.	6 742	6 897	6 364
м. Київ	48 507	55 308	31 547
м. Севастополь	0	0	0
Закордонний ВО	2 853	4 005	3 804
Всього	315 725	325 604	280 922

Спостерігачами ОПОРИ під час президентської виборчої кампанії 2019 року зафіксовано великі багатогодинні черги у відділах ведення ДРВ по всій Україні під час процедури зміни місця голосування без зміни виборчої адреси, особливо в останні дні, відведені для цього законодавством. Навіть на парламентських виборах 2019 року, коли подібні проблеми були менш помітними, майже 18% громадян змінили місце голосування в останній передбачений законодавством день, а саме – за тиждень до дня голосування. Зростання у виборців інтересу щодо зміни місця голосування з наближенням дати виборів і спричинене цим високе навантаження на працівників відділів ведення Держреєстру вказує на необхідність проведення завчасної і більш інтенсивної інформаційно-роз’яснювальної роботи протягом усієї кампанії.

Однак, на нашу думку, проблема носила комплексний характер і серед іншого була спричинена:

Недосконалістю Закону України «Про Державний реєстр виборців» щодо неможливості під час виборчих кампаній загальнодержавних виборів 2019 року зміни виборчої адреси на адресу тривалого фактичного проживання, яка не була вчасно врегульована.
Значними міграційними процесами всередині країни, спричиненими наявністю мобільних груп населення.
Необхідністю подання під час виборчої кампаній на президенських виборах до органу ведення Реєстру виборців підтверджувальних документів щодо мотивів і причин зміни місця голосування, що суттєво ускладнювало та сповільнювало реалізацію процедури.
Неможливістю під час виборчих кампаній загальнодержавних виборів 2019 року дистанційного подання відповідних документів про зміну місця голосування в електронній формі.

Позитивних оцінок заслуговує постанова ЦВК № 910, прийнята 29 травня 2019 року, якою було внесено зміни до попередньої постанови комісії від 13 вересня 2012 року № 893 «Про забезпечення тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни його виборчої адреси». Відтак було скасовано вимогу стосовно додавання до заяви про тимчасову зміну місця голосування документів (копії документів), які підтверджують необхідність такої зміни, що значно зменшило черги у відділах ведення ДРВ під час парламентських виборів.

Під час другого туру президентських виборів ОПОРОЮ було зафіксовано випадки, коли виборці не знали про необхідність повторної зміни місця голосування перед другим туром виборів, відповідно не були внесені до списків виборців та не змогли проголосувати.

Під час виборів Президента з труднощами щодо реалізації своїх виборчих прав зіштовхнулися громадяни, виборча адреса яких знаходиться поза межами України (у закордонному виборчому окрузі), проте вони прибували в Україну напередодні дня голосування та бажали проголосувати на території України. Так, через неналежне правове врегулювання, вказані виборці не мали реальної можливості тимчасово змінити місце голосування за кордоном, а також не могли скористатися таким правом на території України (до прикладу, прибували в Україну напередодні дня голосування після закінчення граничного терміну звернення до ДРВ). У деяких випадках громадяни, виборча адреса яких знаходилась за кордоном, але які прибували в Україну пізніше ніж за 5 днів до виборів і мали намір тут проголосувати, звертались до громадських омбудсменів із захисту виборчих прав Громадянської мережі ОПОРА у Рівненській, Харківській, Тернопільській, Черкаській та інших областях України за допомогою та консультаціями стосовно судового захисту. Проте майже всі звернення таких виборців до суду закінчувались відмовами, хоча уже під час другого туру президентських виборів судова практика зазнала позитивних змін і відсоток задоволення таких позовів почав збільшуватись, однак кардинальних зрушень не відбулося.

Так, у справі про уточнення списків виборців за позовом громадянки, яка напередодні дня голосування прибула з Німеччини, де знаходиться її виборча адреса, до Харкова, де проживають її батьки і де вона мала намір проголосувати, було відмовлено (справа № 643/5851/19). Справа супроводжувалась громадським омбудсменом із захисту виборчих прав Громадянської мережі ОПОРА у Харківській області, була подана апеляція, яка, однак, залишила рішення суду першої інстанції без змін.

У той же час Рівненським міським судом був задоволений позов про уточнення списків виборців, поданий дочкою в інтересах її матері, виборча адреса якої знаходиться в Грузії і яка мала намір прибути в Україну напередодні виборів і проголосувати (справа № 569/5860/19). Справа супроводжувалась омбудсменом із захисту виборчих прав Громадянської мережі ОПОРА у Рівненській області.

Під час парламентських виборів судова практика стала ще більш лояльною в питаннях уточнення списків виборців, спричинених ситуаціями, коли позивачі, які мали намір проголосувати, поверталися в Україну з-за кордону і не могли змінити місце голосування. Для прикладу, судами Львівської області було задоволено всі сто відсотків таких позовів.

Відповідно до ст. 8 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» внутрішньо переміщена особа реалізує своє право голосу на виборах Президента України шляхом зміни місця голосування без зміни виборчої адреси згідно з ч. 3 ст. 7 Закону України «Про Державний реєстр виборців». У ній зазначено, що за мотивованим зверненням виборця, який має право голосу на відповідних виборах, орган ведення Реєстру може тимчасово (на період їх проведення) змінити виборцю місце голосування (виборчу дільницю) без зміни його виборчої адреси. Однак на практиці органи ведення Державного реєстру виборців часто відмовляли внутрішньо перемішеним особам у зміні місця голосування без зміни виборчої адреси і виборцям доводилось звертатись до суду для захисту своїх виборчих прав.

Так, Генічеським районним судом Херсонської області перед першим туром президентських виборів розглядалась справа № 653/942/19 за позовом про включення до списків виборців внутрішньо переміщеної особи, якій органом ведення ДРВ було відмовлено у зміні місця голосування без зміни виборчої адреси у зв’язку з вибуттям особи з місця постійного перебування в Криму і відсутності її в Реєстрі. Позов виборця було задоволено. Однак перед другим туром президентських виборів цій особі знову довелось звертатись до суду з цього ж приводу. Суд, розглянувши справу № 653/1292/19, знову задовольнив позов, при цьому зобов’язавши орган ведення ДРВ внести відомості про виборчу адресу громадянки у Державний реєстр виборців. Справа супроводжувалась громадським омбудсменом із захисту виборчих прав у Херсонській області та юридичним радником ОПОРИ.

Хоча в більшості випадків суди ставали на сторону таких позивачів і задовольняли їхні позови (для прикладу, справи № 541/1495/19, № 235/4520/19, № 308/8225/19, № 303/4630/19) у ряді випадків у задоволенні позовних вимог внутрішньо переміщених осіб суди відмовляли (для прикладу, у справах № 359/6600/19, № 638/10793/19). У Луцьку стався безпрецедентний випадок, коли 18-річний виборець, який відноситься до внутрішньо переміщених осіб, не лише не отримав позитивного рішення суду про включення його до списків виборців, а й одержав штраф за неявку до суду для розгляду його позову, хоча КАС України не вимагає обов’язкової участі позивача у розгляді виборчих спорів, а норма ст. 268 КАС України встановлює, що неприбуття у судове засідання учасника справи, повідомленого відповідно до положень цієї статті, не перешкоджає розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій. В Єдиному державному реєстрі судових рішень є 16 судових рішень по справі № 161/11865/19, однак жодного з них по суті виборчого спору. Справа супроводжувалась громадським омбудсменом із захисту виборчих прав у Волинській області. І хоча незаконно накладений штраф вдалось скасувати, апеляційною інстанцією вказувалось на неодноразове порушення судом першої інстанції норм процесуального права, виборчі права громадянина, на жаль, захистити не вдалось.

Спеціальні виборчі дільниці

Під час парламентських виборів 2019 року спостерігачами ОПОРИ було зафіксовано системні зловживання, спричинені неоднаковим застосуванням виборчого законодавства на спеціальних виборчих дільницях щодо голосування виборців, виборча адреса яких знаходилась за межами відповідного одномандатного виборчого округу. На частині спеціальних виборчих дільниць таким виборцям видавалось по одному виборчому бюлетеню – лише для голосування у загальнодержавному виборчому окрузі. Члени ДВК мотивували свої дії тим, що виборці не належать до їх виборчого округу, а тому не мають права голосувати за кандидата по одномандатному округу.

Відповідно до частини 10 статті 2 Закону України «Про вибори народних депутатів України» право голосу на виборах депутатів лише у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі має тільки виборець, який проживає або на день проведення голосування на виборах депутатів перебуває на території іноземної держави, а також громадянин України, якому тимчасово змінено місце голосування (без зміни виборчої адреси) на іншу виборчу дільницю поза межами одномандатного виборчого округу, до якого такий виборець віднесений на підставі відомостей Державного реєстру виборців про його виборчу адресу. Реалізація цього права забезпечується включенням виборця до списку виборців на відповідній виборчій дільниці із зазначенням, що такий виборець отримує лише бюлетень для голосування у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі.

На спеціальних виборчих дільницях не може бути змінено місця голосування, ці дільниці не знаходились за межами України, у списках виборців на цих дільницях були відсутні позначки про отримання виборцем лише бюлетеня для голосування у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі. Частиною 8 статті 2 Закону України «Про вибори народних депутатів України» встановлено заборону будь-яких
прямих чи непрямих привілеїв або обмежень виборчих прав громадян України. Не допускаються обмеження щодо участі громадян України у виборчому процесі, крім обмежень, передбачених Конституцією України та Законом. Однак під час парламентських виборів 2019 року на частині спеціальних виборчих дільниць права виборців проголосувати за кандидата по одномандатному виборчому округу були безпідставно обмежені.

Так, у слідчих ізоляторах та установах виконання покарань під час парламентських виборів ОПОРОЮ фіксувалась практика неоднакового застосування виборчого законодавства щодо голосування виборців, виборча адреса яких знаходилась за межами одномандатного виборчого округу, в якому розташовувалась установа. Якщо на Тернопільщині в усіх установах пенітенціарної системи видавали по два бюлетені для голосування всім виборцям, включеним до списку виборців на відповідних спеціальних виборчих дільницях, то, приміром, в Івано-Франківській, Черкаській, Чернівецькій, Донецькій, Київській, Закарпатській, Кіровоградській, Хмельницькій, Рівненській, Чернігівській областях та місті Києві в окремих установах пенітенціарної системи бюлетень для голосування в одномандатному виборчому окрузі отримували тільки ті виборці, які відповідно до відомостей Державного реєстру включені до списку виборців у даному окрузі.

У Київському слідчому ізоляторі (Київський слідчий ізолятор – вул. Дегтярівська, 13) створено 3 спеціальні дільниці (ДВК № 000001, № 000002, № 000003 ТВО № 223). Однак на двох спецдільницях застосовувалися два різні підходи до голосування для ув'язнених та засуджених: в одній з них видавали 2 бюлетені, в інших двох (№ 000003, № 000001) – видавали один бюлетень у загальнодержавному окрузі, а бюлетень в одномандатному окрузі – лише виборцям, місце реєстрації яких знаходилось в межах відповідного округу.

У Державній установі «Хмельницький слідчий ізолятор» (ДВК № 000001 ТВО 187, м. Хмельницький) бюлетені для голосування в одномандатному виборчому окрузі видавались лише особам із місцем реєстрації на території відповідного одномандатного округу та виборцям, засудженим до довічного позбавлення волі. Громадському омбудсмену із захисту виборчих прав Громадянської мережі ОПОРА у Хмельницькій області члени ДВК пояснили, що це зумовлено недосконалістю виборчого законодавства.

У ДВК № 000001 / ТВО № 201 (Чернівецький слідчий ізолятор, м. Чернівці, площа Соборна, 6) видавались два бюлетені тільки тим особам, виборча адреса яких відповідає території одномандатного виборчого округу № 201, та тим особам, які відбувають покарання в СІЗО. Зі слів голови ДВК, щодо цього питання ним було отримано чіткі роз'яснення від ОВК та додатково отримано роз'яснення від відділу ведення Державного реєстру виборців. Члени ДВК відслідковували в уточненому списку виборців адресу місця реєстрації кожної конкретної особи (виборця) та залежно від місця реєстрації (в межах чи поза межами ОВО № 201) такої особи видавались відповідно 1 чи 2 бюлетені. Зі слів заступника начальника СІЗО, на попередніх парламентських виборах (на відміну від цьогорічних виборів до ВР) видавались два бюлетені, оскільки в уточненому списку виборців навпроти кожної особи значилась адреса СІЗО.

У Черкаській виправній колонії № 62 (ДВК № 000001 ТВО 194) бюлетень по одномандатному виборчому округу почав видаватися лише після візиту до установи регіонального представника Уповноваженого з прав людини та громадського омбудсмена із захисту виборчих прав Громадянської мережі ОПОРА в Черкаській області (після 11 год).

У державній установі «Кропивницький слідчий ізолятор» (спеціальна дільниця № 000001 ОВО № 99) виборчий бюлетень по одномандатному виборчому округу видавався так само лише після візиту громадського омбудсмена із захисту виборчих прав та регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (після 10:30).

На спеціальній виборчій дільниці № 000001 в Ужгороді, яка утворена на тимчасовій основі, із 295 виборців приблизно 215 не отримали бюлетень для голосування в одномандатному виборчому окрузі № 68.

На спеціальній виборчій дільниці № 00001 (Рівненський слідчий ізолятор у місті Рівному) усім виборцям видано один бюлетень у загальнодержавному окрузі.

На ДВК № 000001 / ОВК № 83 ДУ Івано-Франківська УВК-12, СІЗО м. Івано-Франківська, видавалось два бюлетені й тільки тим особам, у кого виборча адреса знаходиться на території одномандатного виборчого округу.

Проблеми включення до списків виборців на спеціальних виборчих дільницях в місцях несвободи, що виникали в основному у випадках, коли особа потрапила до місця несвободи після формування уточнених списків виборців, не мали системного характеру та вирішувались при зверненні виборця до суду. Майже всіма судами позови щодо включення до списків виборців на спеціальних виборчих дільницях у місцях несвободи вирішувались на користь позивачів: для прикладу, у справах № 264/4794/19, № 569/13878/19, № 592/11062/19, № 639/4844/19, № 639/4869/19 суд зобов’язав включити до списку виборців осіб, що перебували в слідчих ізоляторах, у справах № 635/5467/19, 635/5497/19 включити особу до списку виборців на дільниці, що знаходилась у виправному центрі ДУ «Хролівський виправний центр (№ 140)», а в справі № 344/12879/19 було задоволено позов виборця, який відбував покарання, про включення до списку виборців на спецдільниці ДУ «Івано-Франківська установа виконання покарань № 12».

На жаль, з узвичаєною практикою судів України повністю дисонує практика Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області у вирішенні позовів про включення до списків виборців осіб, які відбувають покарання у місцях позбавлення волі. У всіх справах цієї категорії, які розглядались судом, а це справи № 442/2175/19, № 442/2177/19, № 442/2181/19, № 442/2183/19, № 442/2179/19 у задоволенні позову було відмовлено. У всіх випадках суд виходив з того, що особи вже включені до списку Державного реєстру за місцем реєстрації (за місцем проживання), а відтак не можуть бути включені у список виборців на спеціальній виборчій дільниці. При цьому суд повністю проігнорував ч. 5 ст. 8 Закону України «Про Державний реєстр виборців», згідно з якою виборчою адресою виборця, який відбуває покарання у вигляді арешту, позбавлення або обмеження волі, є адреса установи виконання покарань, та порушив виборчі права громадян.

Іншою проблемою, яка проявилася в ході спостереження, були випадки сумнівного включення виборців для голосування за місцем перебування, а не на виборчій дільниці. Під час моніторингових візитів громадського омбудсмена із захисту виборчих прав у Сумській області в геріатричні інтернати та інтернати для людей з інвалідністю (1 заклад – Сумська обл., 2 заклади – Полтавська обл.) було зафіксовано, що всі виборці, які там знаходилися, були включені до списку виборців із позначкою НСП («не здатні самостійно пересуватися»). Причому виборці похилого віку в більшості своїй були ходячими та при спілкуванні висловлювали своє бажання голосувати саме в приміщенні виборчої дільниці.

Аналіз судової практики у справах щодо уточнення списків виборців

У період з 1 січня 2019 року по 1 грудня 2019 року судами України було винесено 11 387 рішень у справах про уточнення списків виборців. 9 833 рішення було винесено по справах даної категорії за період президентської виборчої кампанії (з них 9 714 – рішення місцевих адміністративних судів, 97 – апеляційних адміністративних судів, та 22 – рішення КАС ВС) та 1 554 рішення – парламентської (з них 1 426 – рішення місцевих адміністративних судів, 105 – апеляційних адміністративних, та 23 – рішення КАС ВС). Переважну більшість позовів даної категорії справ було задоволено.

Регіон	Кількість судових рішень у справах про уточнення списків виборців під час президентських виборів	Кількість судових рішень у справах про уточнення списків виборців під час парламентських виборів
АР Крим	0	0
Вінницька обл.	134	43
Волинська обл.	187	18
Дніпропетровська обл.	956	160
Донецька обл.	314	82
Житомирська обл.	175	17
Закарпатська обл.	75	17
Запорізька обл.	271	78
Івано-Франківська обл.	317	51
Київська обл.	643	95
Кіровоградська обл.	92	13
Луганська обл.	70	11
Львівська обл.	926	142
Миколаївська обл.	164	26
Одеська обл.	863	176
Полтавська обл.	249	27
Рівненська обл.	114	31
Сумська обл.	159	51
Тернопільська обл.	221	40
Харківська обл.	637	129
Херсонська обл.	264	29
Хмельницька обл.	526	60
Черкаська обл.	363	41
Чернівецька обл.	253	14
Чернігівська обл.	230	12
м. Київ	1 630	191
м. Севастополь	0	0
Усього	9 833	1 554

Справи про уточнення списків виборців можна умовно розділити на три категорії за предметом позовних вимог:

Справи про уточнення списку виборців у його традиційному розумінні (уточнення даних про виборця чи відсутність відомостей про виборця в реєстрі виборців або в списку виборців на дільниці з наявною реєстрацією місця проживання чи без такої реєстрації тощо).
Справи про тимчасову зміну місця голосування (включення особи до списку виборців осіб, які вже є у списку виборців на іншій дільниці, які мають виборчу адресу поза межами України, членів ДВК, офіційного спостерігача, внутрішньо переміщених осіб).
Інші справи про уточнення списків виборців, що не входять до першої та другої категорій.

Так, у першій категорії справ у судовому реєстрі зустрічаються справи щодо включення до списку виборців на підставі зареєстрованого місця проживання за відсутності відповідних відомостей про особу в реєстрі виборців (для прикладу, справи № 569/6007/19, № 752/13325/19, № 127/19118/19, № 465/3856/19), про включення до списку виборців у зв’язку зі зміною місця проживання (справа № 570/1562/19), включення до списку виборців без реєстрації місця проживання і за відсутності запису про реєстрацію виборця у ДРВ (№ 489/3401/19). До вказаної категорії справ відносяться і справи про виключення зі списку виборців інших осіб за адресою позивача (справа № 336/2469/19).

Варто зауважити, що судова практика щодо розгляду питання про включення до списків виборців особи, яка не має зареєстрованого місця проживання, є різною. Так, позови виборців без зареєстрованого місця проживання у справах № 463/5606/19, № 462/4493/19 судами були задоволені з огляду на порушення конституційних прав громадян на участь у виборах. У той же час у справах № 215/3813/19, № 552/3778/19, № 215/3943/19, № 215/3330/19, № 215/3330/19, № 215/3329/19, № 215/4001/19, № 215/4000/19, № 725/3837/19, № 215/3813/19 позивачами не було надано належних доказів щодо свого місця проживання, позивачі не були ніде зареєстровані, тому судами у задоволенні їх позовів було відмовлено. Окремо слід відзначити справи щодо включення до списку виборців безхатченків (бездомних осіб), в яких суди відмовляли у задоволенні позовів з огляду на те, що особи не мають виборчої адреси, не стоять на обліку у відповідному закладі з обліку чи обслуговування бездомних осіб (справа № 208/4668/19).

При задоволенні позовних вимог в якості доказів суди брали до уваги:

договір купівлі-продажу житла (справа № 569/6272/19);
договір найму житла (№ 344/5227/19);
витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності (справа № 607/9579/19);
довідку сільради про постійне місце проживання без реєстрації (справа № 345/1203/19);
копію договору оренди житлового приміщення (справа № 344/4971/19);
акт про фактичне проживання особи (справа № 463/3151/19);
довідка про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи (справа № 234/3436/19);
акт обстеження матеріально-побутових умов (справа № 606/917/19);
останнє місце реєстрації відповідно до паспорта (№ 459/874/19).

У той же час основними підставами відмов у задоволенні позову виборців у даній категорії справ були наступні:

Позивач не мав зареєстрованого місця проживання і з відповідною заявою до органу ведення Реєстру за місцем свого проживання щодо невключення його до списку виборців не звертався. Тому суд вважав, що у виборця відсутня виборча адреса та відсутні правові підстави для задоволення позову і внесення до списку виборців (до прикладу, справа № 161/4795/19).
Пред’явлений позивачем позов є передчасним, адже виборець попередньо не звертався до Центру обліку, який відповідно веде облік бездомних осіб, або органу ведення Державного реєстру виборців із відповідною мотивованою заявою для погодження виборчої адреси позивача як виборця (до прикладу, справа № 204/1793/19).
Позивач не надав суду доказів свого проживання за вказаною у позові адресою, або не надав доказів попереднього звернення до уповноваженого державного органу для виконання його обов'язків щодо внесення до списку виборців, не надав суду доказу відмови у внесенні його до списку виборців (справи № 344/5226/19, № 303/2543/19, № 569/5962/19).

Варто зауважити, що вимоги судів щодо надання доказів попереднього звернення до будь-яких органів (органів ведення реєстру або Центрів обліку бездомних осіб) є дуже суперечливими, оскільки у справах про уточнення списків виборців не визначений обов’язковий досудовий порядок урегулювання спору.

Друга категорія справ, до якої відносяться спори, що стосуються тимчасової зміни місця голосування, є найбільш проблемною у правозастосуванні й судова практика у цій категорії справ також є неоднорідною. Зокрема, в судовому реєстрі опубліковано справи з наступними позовними вимогами: щодо включення особи до списку виборців на одній дільниці, у той час коли така особа включена до списку виборців на іншій дільниці (справа № 463/3216/19), щодо включення до списку виборців на виборчій дільниці на території України, у той час коли їх виборча адреса знаходиться поза межами України (№ 342/454/19), щодо тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси (справа № 240/5337/19); щодо включення до списку виборців членів ДВК, котрі не змогли вчасно подати заяву про зміну місця голосування (справи № 280/665/19, № 280/664/19, № 280/666/19), щодо уточнення списку виборців стосовно внутрішньо переміщених осіб (справи № 290/363/19, № 290/362/19 ); включення до списку виборців офіційного спостерігача для здійснення спостереження на дільниці (справа № 280/514/19).

Варто зазначити про позитивні зміни в судовій практиці в період парламентської виборчої кампанії при розгляді справ про уточнення списків виборців на виборчій дільниці на території України шляхом зміни місця голосування без зміни виборчої адреси, яка знаходилась у закордонному виборчому окрузі. Під час президентських виборів з цього приводу суди в більшості випадків приймали рішення про відмову в задоволенні позову (справи № 643/5851/19, № 592/4835/19, № 607/7699/19 ). У період парламентських виборів кількість випадків задоволення таких позовів значно збільшилась (справи № 243/7985/19, № 640/14125/19, № 569/13790/19, № 676/4669/19, № 127/19889/19, № 607/16982/19, № 640/14127/19). Однак деякі суди продовжували існуючу під час президентських виборів практику відмов у такій категорії справ (справи № 607/17212/19, № 462/4595/19, № 593/995/19).

ОПОРА вітає практику задоволення такого роду позовів, коли суди при прийнятті рішень виходять з необхідності забезпечення реалізації конституційних прав громадян. Проте ситуація із різними підходами судів до розгляду ідентичних справ потребує подальшого врегулювання.

Основними підставами відмов у задоволенні позовів у другій категорії були наступні:

Виборча адреса виборця знаходиться за межами України, відтак він саме на вказаній дільниці може реалізувати своє право голосу на виборах Президента України 2019 року, підстави для включення виборця до списку виборців на виборчої дільниці на території України відсутні (справа № 205/3485/19).
Особа має реєстрацію в іншому населеному пункті, доказів про фактичне проживання за адресою, за якою виборець просить його включити до списку виборців суду, не надано, при цьому суди зазначають, що виборцю слід скористатися процедурою тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси (справи № 295/5534/19, № 295/5953/19).
Виборець має виборчу адресу, яка є відмінною від адреси, за якою виборець бажає бути включеним до списку виборців, проте виборець не скористався своїм правом на тимчасову зміну місця голосування без зміни виборчої адреси (справи № 295/5951/19, № 295/5948/19, № 296/3044/19, № 344/5391/19, № 569/6282/19 ).
Згідно з поданою ДРВ інформацією в Державному реєстрі виборців присутній запис про даного виборця, його виборча дільниця є іншою, ніж заявлено у позовних вимогах виборця (справи № 296/3158/19, № 295/4840/19 ).

Траплялись і курйозні причини відмови. Так, у справі № 686/8270/19 виборець просив суд включити його у списки виборців для голосування на президентських виборах 31.03.2019, оскільки він прибув у відрядження і не має змоги проголосувати за місцем реєстрації. При цьому в якості доказів подав до суду посвідчення про відрядження, в якому зазначено, що підстава для відрядження – Наказ від 20.04.2019. У ньому було зазначено, що виборець вибув з місця реєстрації 15.04.2019 та прибув до місця призначення 25.04.2019, що не могло відповідати дійсності, оскільки дати, вказані у посвідченні про відрядження, ще не настали. Суд не міг прийняти даний доказ як належний та допустимий та відмовив у задоволенні позову.

Позитивним прикладом гарантування судом права голосу та одночасного уникнення загрози кратного включення виборців до списку є рішення у справі № 463/3216/19. Cуд задовольнив позов, а також зазначив, що право виборця брати участь у виборах не може бути обмежено через неможливість з поважних причин подати заяву про зміну місця голосування та підлягає захисту в судовому порядку шляхом включення виборця до списку виборців на виборчій дільниці з одночасним вирішенням питання про виключення даного виборця зі списку виборців по місцю реєстрації для забезпечення гарантії від зловживання цим правом. Так, cуд скерував рішення про включення виборця на виборчій дільниці за місцем перебування у Відділ введення Державного реєстру виборців за місцем виборчої адреси для виключення із списків на відповідній дільниці.

До третьої категорії справ віднесено особливі судові спори, що не входять до інших двох категорій. Для прикладу, у справах № 295/4867/19, № 643/11545/19 було заявлено вимогу про зобов’язання ДВК видати виборцю бюлетень для голосування з виборів Президента України на підставі паспорта громадянина України для виїзду за кордон, оскільки національний паспорт в особи було викрадено (у справі № 643/11545/19 здано для обміну на ID-картку). У обох справах було прийнято позитивне рішення. У справі № 521/11370/19 позивач звернувся до суду з позовом про те, що він тимчасово змінив місце голосування, проте бажав отримати два, а не один бюлетень для голосування (в загальнодержавному та одномандатному окрузі). У задоволені позову було відмовлено.

Під час обох виборчих кампаній залишалось поширеним недотримання виборцями кінцевих строків звернення до суду з адміністративним позовом про уточнення списку виборців (згідно з ч. 3 ст. 274 КАС України, не пізніш як за два дні до дня голосування). Суди вірно застосовували вказану норму та залишали без розгляду позови, подані з пропуском встановленого строку (справи № 335/4414/19, № 345/1412/19, № 569/6291/19, № 569/6394/19, № 335/7980/19, № 490/6470/19, № 569/13977/19).

Відповідно до Постанови Пленуму ВАСУ від 12 вересня 2014 року № 9 «Про узагальнення практики вирішення адміністративними судами спорів про зміну виборчої адреси та місця голосування, уточнення списків виборців, які виникли під час позачергових виборів Президента України, та виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів», наявність місця реєстрації, від якого визначається виборча адреса, є однією з умов для реалізації громадянином України свого виборчого права. Однак у ч. 2. ст. 2 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» зазначено, що реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження.

Проблемні аспекти формування списків виборців та зміни місця голосування в контексті президентських і парламентських виборів 2019 року

Проблеми нормативного забезпечення

Практична реалізація законодавства і судова практика

Рекомендації