Ключові виклики, пов'язані з можливим проведенням всеукраїнського референдуму щодо зміни території України

Резюме. Висновки і рекомендації

Після закінчення Другої світової війни і підписання у 1947 році Паризьких мирних договорів історія врегулювання міжнародних збройних конфліктів не знає випадків затвердження на референдумах міждержавних мирних угод чи договорів про відмову однієї держави від частини своєї території на користь іншої держави-учасника міжнародного збройного конфлікту. Будь-яка легітимація застосування сили для захоплення території інших держав у майбутньому стимулюватиме потенційних агресорів до розширення своїх територій воєнним шляхом та юридичного визнання жертвою агресії таких територіальних надбань під тиском. Це небезпечний прецедент, який спонукатиме до порушень Статуту ООН та взятих державами на себе міжнародних зобовʼязань щодо добросусідства, кордонів і безпеки. Така перспектива загрожує європейській і глобальній архітектурі безпеки та ставить під сумнів принцип непорушності кордонів, закріплений, зокрема, в Заключному акті НБСЄ 1975 року та Паризькій хартії для нової Європи 1990 року.

Конституція України допускає зміну території України, яка має бути затверджена всеукраїнським референдумом. Вона закріплює принцип територіальної цілісності України та забороняє посягання на неї. 

Оскільки повноваження офіційно тлумачити Основний закон має тільки Конституційний Суд України (далі — КСУ), саме він і має дати відповідь на питання, чи може міжнародний договір закріплювати відмову України від частини своєї території. Рішення КСУ про офіційне тлумачення відповідних положень Конституції має передувати підписанню будь-яких міжнародних договорів, які прямо передбачатимуть обмеження державного суверенітету України над частиною її території. 

Крім усунення неоднозначності у тлумаченні цих положень Конституції, Основний Закон та Закон «Про всеукраїнський референдум» відводять КСУ одну з провідних ролей у процесах призначення та проведення всеукраїнського референдуму, забезпечуючи можливість конституційного контролю. Саме КСУ за поданням Президента України, не менше 45 народних депутатів України чи Кабінету Міністрів України може дати висновок про те, чи відповідає Конституції міжнародний договір про зміну території України. У разі відкриття конституційного провадження референдум і процес його призначення зупиняються до ухвалення КСУ відповідного висновку. Ба більше, КСУ може визнати неконституційними закон про ратифікацію такого міжнародного договору після його затвердження на референдумі, постанову Верховної Ради України про призначення всеукраїнського референдуму, а також закон, який визначає порядок проведення цього референдуму. Прийняття будь-якого з цих рішень зупинить процес референдуму або фактично скасує його результат.

Разом з тим, Конституційний Суд України перебуває в інституційній кризі, яка ставить під сумнів його спроможність приймати рішення у визначений законом строк. 5 із 18 посад суддів КСУ залишаються вакантними. В листопаді 2026 року кількість вакантних місць може збільшитися до 6 через закінчення терміну повноважень одного з суддів. Для ухвалення рішень і висновків КСУ необхідно, щоб їх підтримали не менше 10 суддів. Радикальні розходження у позиціях суддів стосовно політично чутливих питань (зокрема змісту договору про зміну території) можуть призвести до затримки в ухваленні висновку про конституційності договору про зміну території (за законом він має бути ухвалений протягом 30 днів з дня отримання звернення щодо його конституційності) або неможливості ухвалити цей висновок взагалі. В останньому випадку проведення референдуму про зміну території України буде неможливим. Саме тому завершення процедури призначення 5 суддів КСУ для заповнення всіх вакантних посад у ньому є першим кроком перед підписанням міжнародного договору про зміну території України.

Закон про ратифікацію міжнародного договору щодо втрати Україною певної території чи обмеження її суверенітету на такій території (зокрема внаслідок утворення на ній демілітаризованої зони), має бути прийнятий Верховною Радою та підписаний Президентом. Він набуде чинності лише за умови його схвалення на всеукраїнському референдумі. 

Всеукраїнський референдум щодо зміни території України не може бути проведений відповідно до міжнародних стандартів без стійкого припинення вогню. Російська військова агресія, що досі триває, призводить до руйнування виборчої й іншої інфраструктури та масового вимушеного переміщення виборців, не дозволяє точно визначити кількість українських виборців за межами держави, організувати для них голосування та утворити додаткові виборчі дільниці за кордоном. Вона також не дозволяє оцінити безпекові й інші ризики для організації голосування та змінити межі виборчих дільниць на території України так, щоб до кожної з них належало не більш як 2500 виборців. Бойові дії фактично виключають можливість організації голосування на дільницях для приблизно 300 000 військовослужбовців, які виконують бойові завдання, можливість вільного проведення агітації та організації безпечного голосування й роботи комісій із референдуму на території держави.

Період стійкого припинення вогню має поширюватися як на всю тривалість процесу референдуму (60 днів до дня проведення голосування та не менш ніж 30-денний строк після дня голосування, необхідний для встановлення його результатів), так і на підготовчі заходи, які триватимуть щонайменше від 6 до 9 місяців. В умовах безпекових загроз, руйнування інфраструктури та масового переміщення виборців провести такі заходи і визначити обсяг фінансування референдуму з Державного бюджету буде складно.

Навіть за умови стійкого припинення вогню проведений під час дії режиму воєнного стану та повʼязаних із ним обмежень прав і свобод людини референдум лише частково відповідатиме міжнародним стандартам. Повна відповідність може бути досягнута лише у випадку скасування обмежень політичних і громадянських прав, введених у звʼязку з воєнним станом.

Підготовка до проведення референдуму має включати або внесення системних змін до Закону «Про всеукраїнський референдум», або ж прийняття ad hoc закону про особливості проведення референдуму щодо зміни території України, який застосовуватиметься один раз. В обох випадках законодавчі зміни мають враховувати зумовлені війною виклики (зокрема ризики інформаційного втручання держави-агресора, ризики проведення дезінформаційних кампаній, кібератак, безпекові тощо) і забезпечувати принципи загального та рівного права голосу, умови для вільного формування і вираження волі учасників референдуму. 

Запровадження поштового й електронного голосування в Україні в умовах дії режиму воєнного стану, безпекових та інших загроз є передчасним і необґрунтованим. У разі закріплення в законі процедури багатоденного голосування на виборчих дільницях його конституційність — як і конституційність інших дискусійних положень майбутнього законодавства — має бути оцінена КСУ до початку процесу референдуму.

В межах підготовки до проведення референдуму ще до його призначення Верховною Радою Центральна виборча комісія (далі — ЦВК) має забезпечити оновлення бази даних Державного реєстру виборців (далі — ДРВ) та проведення її аудиту. Без цього неможливо буде забезпечити повноту і точність списків учасників референдуму та достовірно встановити його результат — адже референдум вважається таким, що відбувся, лише якщо участь у ньому взяло не менш як половина всіх зареєстрованих виборців. За поточного стану невідповідності офіційних даних реальному масштабу переміщення така явка є малоймовірною, що ставить під сумнів можливість визнання референдуму таким, що відбувся. Також ЦВК — самостійно або у взаємодії з іншими державними органами — має забезпечити проведення інших підготовчих заходів: оцінити ризики для проведення  голосування і стан виборчої інфраструктури, переглянути межі виборчих дільниць та утворити нові дільниці, визначити обсяг фінансування майбутнього референдуму, провести інформаційну кампанію для виборців. Загальна тривалість цих підготовчих заходів становитиме не менш як 6–9 місяців.

Закріплення в українському законодавстві кворуму явки (необхідності участі у референдумі не менш як половини всіх зареєстрованих виборців для його визнання таким, що відбувся) не відповідає рекомендаціям Венеційської комісії. Однак висока ймовірність втручання держави-агресора у процес підготовки та проведення референдуму і її впливу на результат голосування, а також потенційне несприйняття більшістю громадян результатів голосування меншості є переконливими аргументами на користь збереження цього кворуму в законодавстві. 

Процес ратифікації міжнародного договору про зміну території України, призначення та проведення всеукраїнського референдуму про зміну території України може бути заблокований як самим парламентом (неприйняття закону про ратифікацію чи постанови про призначення референдуму), так і КСУ (затримка в ухваленні або неухвалення висновку про конституційність договору про зміну території України, визнання неконституційними постанови про призначення референдуму, окремих положень Закону «Про всеукраїнський референдум», відповідного спеціального закону або схваленого референдумом закону про ратифікацію міжнародного договору). Учасники переговорного процесу, парламент та КСУ мають докласти зусиль для того, щоб процес ратифікації міжнародного договору про зміну території та призначення всеукраїнського референдуму відбувались у строки і за процедурами, встановленими законом. 

Проведення референдуму одночасно з виборами Президента є можливим, однак має як переваги, так і суттєві ризики. Законодавство про референдум має передбачати максимальну уніфікацію відповідних процедур, синхронізацію прийняття рішень про призначення виборів Президента та всеукраїнського референдуму про зміну території, визначати запобіжники впливу адміністративного ресурсу на організацію референдуму, агітацію, гарантувати рівні можливості в донесенні до виборців позицій як прихильниками, так і опонентами питання референдуму.

Загальний алгоритм підготовки міжнародного договору про зміну території України, його підписання, ратифікації, призначення та проведення референдуму має передбачати таку послідовність кроків:

1. Невідкладне заміщення 5 вакантних посад суддів КСУ Президентом, Верховною Радою України та Зʼїздом суддів України.
2. Звернення Президента України, щонайменше 45 народних депутатів України, Верховного Суду, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини до КСУ з поданням щодо офіційного тлумачення положень Конституції України про зміни території України, зокрема в частині можливості укладання міжнародного договору щодо відмови від такої території з її наступною ратифікацією на референдумі; прийняття Конституційним Судом рішення щодо офіційного тлумачення відповідних положень Конституції.
3. Відкрита й інклюзивна підготовка законодавчих змін для усунення зумовлених війною викликів, які стосуються проведення всеукраїнського референдуму про зміну території України; прийняття цих змін парламентом і підписання Президентом; підготовка членами переговорної групи від України проєкту міжнародного договору про зміну території України, проведення попередніх консультацій з експертами у сфері конституційного права щодо його конституційності, узгодження проєкту договору з лідерами депутатських фракцій і груп у Верховній Раді України для забезпечення його ратифікації.
4. Підписання уповноваженими представниками України і Росії міжнародного договору про зміну території України та договору про стійке і повне припинення вогню на період ратифікації міжнародного договору, підготовки та проведення референдуму і встановлення його результатів; початок проведення ЦВК та іншими органами державної влади заходів із підготовки до референдуму (поновлення ДРВ та його аудит, оцінка безпеки, виборчої інфраструктури, зміна меж виборчих дільниць та їх утворення за кордоном тощо).
5. Внесення Президентом або Урядом на розгляд Верховної Ради проєкту Закону про ратифікацію міжнародного договору, звернення до КСУ щодо його конституційності; завершення ЦВК й іншими державними органами підготовки до референдуму; після отримання висновку КСУ — прийняття парламентом закону про ратифікацію, його підписання Президентом і призначення парламентом всеукраїнського референдуму.
6. Організація ЦВК процесу референдуму, проведення голосування, встановлення результатів референдуму; у разі схвалення закону про ратифікацію на референдумі — його офіційне опублікування та набрання чинності міжнародним договором про зміну території України.
7. Імплементація положень ратифікованого міжнародного договору, затвердженого на всеукраїнському референдумі.

 

Вступ

Протягом тривалого часу офіційна позиція України полягала у тому, що під час дії правового режиму воєнного стану вибори в Україні є неможливими, оскільки їх проведення в умовах воєнного стану прямо заборонене Конституцією або законами. Ця позицію неодноразово озвучував глава держави під час прес-конференцій, інтерв'ю та Щорічному посланні до Верховної Ради України 19 листопада 2024 року. Також цю позицію зафіксували всі парламентські фракції та групи у Висновках ІХ Діалогу Жана Моне (2023 рік) та сам парламент — у двох постановах Верховної Ради України.

У грудні 2025 року під тиском США Президент України відійшов від попередньо висловлених позицій і визнав можливість проведення виборів Президента під час дії режиму воєнного стану за певних умов: «Якщо буде забезпечена можливість проведення належних, гідних і демократичних виборів» і «якщо є можливість забезпечити безпеку людей на час проведення таких виборів».

23–27 грудня 2025 року на тлі переговорів зі США стосовно 20 пунктів мирного плану для припинення російсько-української війни Президент зробив низку заяв щодо можливості проведення референдуму стосовно мирної угоди з росією та включених до цієї угоди територіальних питань. Його позиція щодо проведення всеукраїнського референдуму зводиться до такого:

• проводити референдум не потрібно у випадку припинення бойових дій і фіксації фактичних кордонів по поточній лінії зіткнення; якщо у мирній угоді буде зафіксовано утворення вільної економічної зони під контролем міжнародних сил — вона потребуватиме схвалення на всеукраїнському референдумі;
• альтернативою схваленню угоди на референдумі може бути її ратифікація парламентом;
• проведення референдуму потребуватиме припинення вогню принаймні на 60 днів для безпечної організації процесу;
• референдум може бути проведений одночасно з виборами Президента. 

 

28 грудня 2025 року Президент також висловив ідею проведення всеукраїнського референдуму стосовно «мирного плану» з 20 пунктів, який може бути покладений в основу мирної угоди між  Україною та Росією.

Закон «Про всеукраїнський референдум» визначає 4 можливі види всеукраїнського референдуму: про зміни до Конституції України, про зміну території, щодо питань загальнодержавного значення і про втрату чинності законом чи його окремими положеннями.

Мирна угода («мирний план») чи її окремі положення можуть бути віднесені до питань загальнодержавного значення. Оскільки референдуми щодо таких питань проводять лише за народною ініціативою, винесення проєкту мирної угоди/«мирного плану» чи її окремих положень на всеукраїнський референдум до її ратифікації можливе лише за народною ініціативою. Однак навіть якщо не менше 3 млн виборців ініціюють проведення такого референдуму і угоду/її положення чи мирний план буде схвалено референдумом, парламенту все одно доведеться призначати всеукраїнський референдум для затвердження закону про ратифікацію міжнародного договору про зміну території після підписання цього договору від імені України. Недоцільність проведення окремого всеукраїнського референдуму щодо «мирного плану» перед затвердженням на наступному референдумі закону про ратифікацію міжнародної угоди, яка базуватиметься на такому мирному плані, пов'язана і з низкою інших чинників:

• Закон «Про всеукраїнський референдум» допускає одночасне створення декількох ініціативних груп референдуму, кожна з яких може ініціювати референдум щодо різних за змістом питань. Наприклад, одна ініціативна група може збирати підписи на підтримку винесення на референдум мирного плану, інша — проти певних пунктів цього плану тощо. Якщо кожна з цих груп збере на підтримку своєї ініціативи не менше 3 млн підписів, Президент буде зобовʼязаний призначити референдуми щодо кожної такої ініціативи. При цьому ініціатива стосовно мирного плану може зібрати на свою підтримку необхідну кількість підписів пізніше, ніж альтернативні ініціативи. Якщо референдуми проводитимуться щодо взаємовиключних ініціатив, на них можуть бути прийняті взаємовиключні рішення (наприклад, про схвалення мирного плану на одному референдумі, відхилення певного пункту плану — на іншому);
• якщо мирний план буде відхилено на референдумі або референдум буде визнано таким, що не відбувся, мирні переговори буде фактично заблоковано;
• після схвалення плану на референдумі в учасників переговорного процесу може виникнути потреба внесення до мирного плану певних змін. Доцільність проведення нових референдумів після кожного уточнення або зміни плану є вкрай сумнівною;
• схвалення на референдумі мирного плану не означає, що парламент зможе ратифікувати підготовлений на основі цього плану мирний договір — для його ратифікації необхідна підтримка 226 народних депутатів. Питання змісту мирного договору є політично чутливим, і наявність 226 голосів на підтримку закону про його ратифікацію не гарантована.

 

Саме тому зміна території України може бути підтверджена на референдумі лише шляхом схвалення на ньому прийнятого парламентом і підписаного Президентом закону про ратифікацію міжнародної угоди, яка передбачає такі зміни. 

Нижче розглянуто основні виклики, повʼязані з підготовкою, проведення такого референдуму та встановленням його результатів.

 

1. Відсутність правової визначеності щодо можливості добровільної відмови України від територій

У Висновку щодо можливості добровільної відмови України від частини своєї території, підготовленому Громадянською мережею ОПОРА у вересні 2025 року, відзначено, що Конституція не дає однозначної відповіді на питання про те, чи може Україна добровільно відмовитися від своєї території. 

Згідно з Конституцією і Законом України «Про всеукраїнський референдум», питання про зміну території України вирішується винятково на всеукраїнському референдумі. З іншого боку, за Основним Законом, територія України є цілісною і недоторканою, територіальний устрій України ґрунтується на засадах цілісності державної території; зміни до Конституції, спрямовані на порушення територіальної цілісності держави, заборонені. За Законом «Про всеукраїнський референдум», предметом всеукраїнського референдуму не можуть бути питання, спрямовані на порушення територіальної цілісності України. Якщо порушення територіальної цілісності не може передбачатися законопроєктами про внесення змін до Конституції, то воно не може передбачатись і будь-якими нормативно-правовими актами, зокрема міжнародними договорами.

Таким чином, питання про те, як співвідносяться поняття «зміни території» (може бути предметом референдуму) і «порушення територіальної цілісності» (не може бути предметом референдуму) залишається відкритим. Можливі варіанти тлумачення їх співвідношення можуть передбачати:

• допустимість обміну територіями та збільшення території шляхом приєднання нових територій, однак неприпустимість від’єднання/передачі територій; 
• допустимість будь-яких змін території (обмін, збільшення, зменшення) і недопустимість протиправних змін території з порушенням встановленої процедури такої зміни (що і вважається «порушенням територіальної цілісності»).

Офіційне тлумачення цих понять має дати КСУ — адже лише він, згідно з Конституцією, має право здійснювати офіційне тлумачення Конституції України. Без його рішення можливість неоднозначного тлумачення цих норм Конституції породжує декілька ризиків:

• ризик визнання міжнародного договору про зміну території України після його підписання неконституційним — якщо КСУ вирішить, що Конституція допускає збільшення території України чи обмін територіями, але не зменшення території чи втрату над певною територією державного суверенітету;
• ризик притягнення підписанта від імені України міжнародного договору про зміну території (тобто Президента або уповноваженої ним особи) до кримінальної відповідальності за ст. 110 Кримінального кодексу за посягання на територіальну цілісність держави.

До підписання міжнародного договору про зміну території України Президент України, не менш ніж 45 народних депутатів України, Верховний Суд або Уповноважений Верховної Ради України з прав людини мають звернутися до КСУ з поданням щодо офіційного тлумачення положень Конституції в частині змісту і співвідношення понять «зміна території України» та «порушення територіальної цілісності України». Міжнародний договір про зміну території України має підписувати від імені України Президент чи уповноважена ним особа лише після отримання відповідного рішення КСУ.

2. Інституційна криза Конституційного Суду України

Конституція і Закон «Про всеукраїнський референдум» відводять КСУ одну з ключових ролей на всіх етапах розв’язання питань, пов'язаних зі зміною території України. Саме КСУ має дати офіційне тлумачення положень Конституції щодо допустимості добровільної відмови України від територій (див. п. 1 цього документа). Також КСУ може оцінювати конституційність:

• підписаного від імені України міжнародного договору про зміну території України, закон про ратифікацію якого вноситиметься до Верховної Ради України (внесення подання щодо конституційності такого договору є обовʼязковим);
• постанови Верховної Ради України про призначення всеукраїнського референдуму (у випадку звернення до КСУ щодо її конституційності);
• закону про ратифікацію міжнародного договору після його затвердження на всеукраїнському референдумі (у випадку звернення до КСУ щодо конституційності цього закону);
• Закону «Про всеукраїнський референдум» чи ad hoc закону, який визначатиме особливості проведення всеукраїнського референдуму про зміну території України (у випадку звернення).

Без висновку КСУ про відповідність Конституції міжнародного договору про зміну території України закон про ратифікацію такого договору взагалі не може бути розглянутий, а всеукраїнський референдум щодо затвердження закону про ратифікацію — призначений та проведений. Якщо КСУ визнає неконституційною постанову Верховної Ради про призначення всеукраїнського референдуму (наприклад через порушення процедури її прийняття), то весь процес підготовки до референдуму буде зірваний (припинений) і зможе розпочатися знову лише після повторного прийняття парламентом постанови про призначення референдуму. Якщо ж КСУ визнає неконституційним затверджений референдумом закон про ратифікацію міжнародного договору про зміну території, він фактично скасує результати всеукраїнського референдуму — і парламенту доведеться розпочати розгляд закону про ратифікацію міжнародного договору спочатку.

Водночас КСУ перебуває в інституційній кризі, працюючи на межі повноважності у складі 13 із 18 суддів. 21 листопада 2026 року закінчиться строк повноважень судді Віктора Городовенка, і вакантними можуть стати вже 6 посад суддів КСУ. Для прийняття рішень КСУ необхідно, щоб їх підтримали не менш ніж 10 суддів. Тому, оскільки майже третина посад суддів КСУ є вакантними, високою є ймовірність втрати кворуму і неспроможності КСУ прийняти рішення зі складних або політично чутливих питань (до таких належать і рішення щодо можливості відмови України від територій, конституційності відповідної міжнародної угоди, постанови про призначення всеукраїнського референдуму про зміну території).

Врегулювання ключових питань, пов'язаних зі зміною території України, потребують завершення процедури заміщення вакантних посад суддів КСУ за квотами Президента (1 посада), Верховної Ради України та З'їзду суддів України (по 2 посади). Склад КСУ має бути повністю сформований до внесення на його розгляд конституційного подання щодо офіційного тлумачення Конституції в частині положень про зміну території України і до підписання міжнародного договору про зміну території України.

3. Процедурні виклики, повʼязані з призначенням і проведенням всеукраїнського референдуму

3.1. Значна тривалість підготовчих заходів до призначення референдуму

У Висновках, прийнятих під час ІХ Діалогу Жана Моне у 2023 році, представники депутатських фракцій і груп у Верховній Раді України погодилися, що загальнодержавні вибори мають відбутися з достатнім часом для їх проведення, який має становити не менше 6 місяців після закінчення воєнного стану. Оскільки процедури підготовки та проведення виборів і референдумів є подібними, підготовчі заходи з організації референдуму також потребуватимуть не менше 6 місяців. Цей строк може бути меншим лише тоді, якщо перед всеукраїнським референдумом проводитимуться вибори Президента України. У разі їх одночасного проведення підготовчі заходи з організації виборів та референдуму відбуватимуться одночасно, однак все одно сумарно триватимуть не менше 6 місяців.

Для проведення всеукраїнського референдуму необхідно щонайменше:

• прийняти необхідні законодавчі акти для організації та проведення референдуму:

• підготувати проєкт змін до Закону «Про всеукраїнський референдум» (або проєкт ad hoc закону, який визначатиме особливості проведення всеукраїнського референдуму щодо зміни території України), який враховуватиме зумовлені війною виклики, та прийняти його як закон;
• підготувати і прийняти закон, який визначатиме підстави непроведення референдуму на певних територіях через відсутність безпекових та інших умов для його проведення, підстави зупинення підготовки до проведення референдуму на певній території, підстави скасування результатів референдуму у випадку неможливості достовірно встановити його результат. Відповідні положення можуть бути закріплені і в ad hoc законі, який визначатиме особливості проведення всеукраїнського референдуму щодо зміни території України.

• оновити базу даних ДРВ та провести його аудит;
• провести оцінку безпекових та інших ризиків для проведення референдуму на всій території України, визначити потреби дільничних комісій у приміщеннях та обладнанні, провести аудит доступності цих приміщень;
• на основі оновлених даних ДРВ переглянути межі виборчих дільниць, ліквідувати дільниці, які не функціонують, та утворити нові дільниці (зокрема для голосування виборців за межами держави);
• оцінити обсяг витрат на проведення референдуму та підготувати проєкт змін до Закону про Державний бюджет для фінансування таких витрат (зміни до бюджету мають бути прийняті у випадку призначення референдуму); 
• провести інформаційну кампанію для потенційних учасників референдуму щодо важливості участі в ньому (референдум вважається таким, що відбувся, якщо участь у ньому взяло не менше половини зареєстрованих виборців), процедури реєстрації для участі у референдумі та інших ключових процедур.

 

Ці заходи не можна провести у короткий строк. Проведення окремих із них є можливим лише за умови стійкого припинення вогню.

Робота над можливими змінами до Закону «Про всеукраїнський референдум» ще не розпочалася. 22 грудня 2025 року розпорядженням Голови Верховної Ради було утворено Робочу групу з підготовки законодавчих пропозицій щодо виборів в особливий або повоєнний період. Навіть якщо ця Робоча група одночасно готуватиме законодавчі зміни для проведення президентських виборів та всеукраїнського референдуму, така підготовка — з урахуванням попереднього досвіду роботи аналогічних груп — триватиме декілька місяців (зустрічі Робочої групи проводитимуться один раз на два тижні). Для прийняття напрацьованих нею законопроєктів (за умови їх одночасного розгляду) необхідний щонайменше один місяць.

ЦВК відновила функціонування ДРВ у повному обсязі 23 грудня 2025 року. Це передбачає можливість уточнення виборцями даних про себе в Реєстрі через «особистий кабінет виборця». Однак для реального системного оновлення ДРВ необхідні кілька передумов:

• відновлення роботи органів державної влади, які надають ДРВ інформацію про виборців, на тих територіях, де їх діяльність було припинено;
• оновлення даних ДРВ щодо виборців, які опинилися на тимчасово окупованих територіях після 24 лютого 2022 року;
• проведення ЦВК активної інформаційної кампанії про необхідність самостійного оновлення виборцями даних про себе в ДРВ (без такої кампанії існує висока ймовірність, що виборці чекатимуть до кінця визначеного законом терміну для оновлення даних, а значна їх частина не скористається наданими можливостями);
• визначення виборчих адрес для майже 1,4 млн виборців, які втратили виборчу адресу і місце перебування яких невідоме. 

 

Крім системного оновлення ДРВ, Європейська комісія наголошувала на необхідності його аудиту — оновлення й аудит ДРВ є серед чотирьох пріоритетів виборчої реформи в Україні. На необхідності проведення громадського аудиту ДРВ наполягали і неурядові організації, зокрема Громадянська мережа ОПОРА. Без оновлення ДРВ ЦВК не зможе змінити межі наявних виборчих дільниць та створити нові дільниці, в тому числі для голосування виборців за кордоном. Оновлення даних ДРВ також необхідне для встановлення результату проведеного референдуму — він вважається таким, що відбувся, лише якщо участь у ньому взяли не менше половини зареєстрованих у ДРВ виборців. Без проведення аудиту ДРВ його повнота і достовірність можуть бути поставлені під сумнів. Виникнення проблем на етапі реєстрації виборців чи виявлення суттєвих неточностей у списках учасників референдуму в день голосування підірве довіру до результатів референдуму та може дискредитувати саму ЦВК. Загальна тривалість оновлення бази даних Реєстру (включно з проведенням ЦВК відповідної інформаційної кампанії) та його аудит навряд чи триватимуть менш як 6 місяців. Врешті, оновлення ДРВ потребуватиме припинення бойових дій — в умовах постійної міграції виборців фіксувати зміни даних про них практично неможливо.

ЦВК зможе змінити межі виборчих дільниць та утворити нові дільниці (зокрема для голосування виборців за кордоном) лише після оновлення бази даних ДРВ, адже межі дільниць визначаються саме на основі даних Реєстру. Цей процес може бути поєднаний з оцінкою безпекових та інших ризиків для організації та проведення референдуму і виборчої інфраструктури (виявлення приміщень, непридатних для роботи комісій та організації голосування, пошук нових приміщень, аналіз їх доступності для виборців з інвалідністю, забезпечення розміщення комісій у тимчасових спорудах). Однак навіть за умови ефективної взаємодії ЦВК з органами державної влади та місцевого самоврядування загальна тривалість усіх цих заходів навряд чи буде меншою за 3 місяці. Як і оновлення ДРВ, зміна меж виборчих дільниць потребуватиме стійкого припинення вогню — бойові дії впливають на динаміку переміщення виборців, призводять до руйнування виборчої інфраструктури тощо.

Мінімальна тривалість підготовчих заходів для проведення всеукраїнського референдуму становитиме не менш як 6–9 місяців. Всі ці заходи мають бути реалізовані до офіційного початку кампанії референдуму, і проведення більшості з них можливе лише за умови стійкого припинення вогню.

 

3.2. Можливості блокування процесу призначення і проведення всеукраїнського референдуму після підписання міжнародного договору про зміну території України

Після укладання міжнародного договору щодо зміни території України проєкт закону про його ратифікацію має бути внесений на розгляд Верховної Ради Президентом або Кабінетом Міністрів одночасно з внесенням до КСУ подання щодо конституційності цього договору. Процедура розгляду цього законопроєкту і призначення референдуму щодо територіальних змін є складною й загалом відповідає міжнародним стандартам (зокрема Кодексу належних практик з питань референдуму Венеційської комісії). Більш детально зміст цієї процедури розкрито у Додатку 1. Особливості цієї процедури дозволяють заблокувати призначення і проведення референдуму. У цьому контексті до основних ризиків належать такі:

• Несхвалення Конституційним Судом висновку щодо конституційності міжнародного договору щодо зміни території або схвалення такого висновку із суттєвою затримкою. Хоча за Законом «Про всеукраїнський референдум» КСУ має ухвалити висновок про конституційність міжнародного договору щодо зміни території України не пізніше, ніж на 30-й день після отримання конституційного звернення стосовно його конституційності, дотримання цього строку не гарантоване, як і ухвалення цього висновку в принципі. В окремих випадках КСУ приймав рішення швидко. Наприклад, 6 березня 2014 року Верховна Рада Автономної Республіки Крим прийняла постанову «Про проведення загальнокримського референдуму», а вже 14 березня того ж року КСУ визнав її неконституційною. Водночас за результатами аудиту КСУ в 2023 році Рахункова палата встановила, що 74 конституційні подання і звернення, які на момент проведення аудиту перебували на розгляді Суду, не були розглянуті у визначений законом 6-місячний строк. Із них 23 подання і звернення були внесені до Суду в період 2015–2020 років, тобто не були розглянуті протягом 3–8 років. З урахуванням наявності в Суді 5 вакантних посад (більш детально див. п. 2 цього документа) ймовірність того, що висновок КСУ стосовно конституційності міжнародного договору щодо зміни території України буде ухвалений у відведений законом 3-місячний строк, викликає сумніви;
• Визнання міжнародного договору щодо зміни території України неконституційним. Міжнародний договір про зміну території України може містити формулювання, які не узгоджуватимуться з вимогами Конституції. Певні положення договору можуть порушувати конституційні права громадян або передбачати виключення зі складу України, наприклад, певних областей, Автономної Республіки Крим і міста Севастополя, що суперечитиме Конституції. Конституційність майбутнього договору значною мірою залежить від його формулювань. Тому навіть якщо КСУ дасть офіційне тлумачення положень Конституції щодо допустимості добровільної відмови України від певної території на підставі міжнародного договору про зміну території, він може визнати неконституційним окремі положення цього договору чи договір в цілому —  якщо він не відповідатиме Конституції;
• Визнання неконституційними змін до Закону «Про всеукраїнський референдум» або ad hoc закону про особливості проведення всеукраїнського референдуму про зміну території України. Чинна редакція Закону «Про всеукраїнський референдум» не враховує зумовлених війною викликів і не дозволяє провести всеукраїнський референдум відповідно до міжнародних стандартів — як в умовах воєнного стану, так і в короткий строк після його припинення. Окремі ідеї щодо забезпечення права на участь у референдумі — багатоденне голосування, електронне голосування, голосування поштою тощо, які можуть бути закріплені в удосконаленому законодавстві про референдум, — ризикують стати об'єктом оскарження в КСУ на предмет їх відповідності Конституції. Якщо ключові положення оновленого Закону «Про всеукраїнський референдум» чи ad hoc закону про особливості проведення всеукраїнського референдуму щодо зміни території України будуть визнані неконституційними під час перебігу кампанії, весь процес референдуму буде фактично зірвано;
• Неприйняття Верховною Радою України закону про ратифікацію міжнародного договору щодо зміни території України або постанови про призначення всеукраїнського референдуму щодо зміни території України. Питання юридичного визнання Україною будь-яких територіальних поступок політично чутливе. Представники окремих фракцій у Верховній Раді вже публічно оголосили про неприпустимість добровільної відмови України від своїх територій. Тож укладання міжнародного договору про зміну території України не означає, що парламент його ратифікує, а після ратифікації призначить референдум для затвердження закону про ратифікацію;
• Відсутність належного фінансування референдуму внаслідок неправильного фінансового планування чи з інших причин. Планування витрат на вибори Президента та потенційний всеукраїнський референдум ускладнюється через бойові дії, постійну міграцію виборців, погіршення безпекової ситуації в окремих регіонах. Без чіткої відповіді на питання про те, хто і де голосуватиме, на яких територіях узагалі може бути організоване голосування, у якому складі будуть сформовані виборчі комісії і комісії з референдуму тощо, складно визначити, скільки саме бюджетних коштів необхідно, щоб провести вибори і референдум. Своєю чергою недофінансування важливих етапів підготовки виборів та/або референдуму може викликати сумніви в їхніх результатах;
• Визнання неконституційною постанови Верховної Ради про призначення всеукраїнського референдуму. Блокування рішення парламенту при призначення референдуму є останнім способом протидії його проведенню в руках представлених у Верховній Раді опонентів територіальних поступок з боку України. Зміст постанови сам по собі навряд чи може бути визнаним конституційним, однак постанова може бути прийнята з порушеннями конституційної процедури (неособисте голосування тощо), що стане підставою для визнання її неконституційною. Якщо рішення про її неконституційність КСУ прийме із затримкою — незадовго до дня голосування на референдумі, — референдум буде зірвано, і парламенту доведеться призначати його повторно, а ЦВК — повторно організовувати підготовку та проведення референдуму. Цей ризик загалом є мінімальним, однак він все ж існує;
• Визнання неконституційним прийнятого на референдумі закону про ратифікацію міжнародного договору щодо зміни території України на підставі конституційного подання або конституційної скарги. Конституція і Закон України «Про всеукраїнський референдум» передбачають можливість визнання неконституційним не лише договору про зміну території України та постанови про призначення референдуму, а й прийнятого на референдумі закону про ратифікацію відповідного міжнародного договору. Питання конституційності закону можуть порушити як субʼєкти права на конституційне подання, так і громадяни, конституційні права яких було порушено. Після визнання КСУ конституційним міжнародного договору та постанови про призначення референдуму (якщо її конституційність буде оскаржена) сценарій визнання неконституційним закону про ратифікацію  договору виглядає вкрай малоймовірним. Він може мати місце лише в одному випадку — якщо парламент порушить конституційну процедуру прийняття цього закону (неособисте голосування) перед його винесенням на всеукраїнський референдум.

 

Всеукраїнський референдум не може бути проведений із дотриманням міжнародних стандартів в умовах дії режиму воєнного стану, оскільки воєнний стан передбачає обмеження основоположних прав і свобод людини — права на свободу пересування, вираження поглядів, мирних зібрань тощо. Без їх дотримання референдум не може бути демократичним. Однак якщо буде прийняте політичне рішення про проведення референдуму під час дії режиму воєнного стану, Президент, парламент, інші органи і посадові особи мають вжити заходів, які б усунули чи хоча б мінімізували ризики блокування призначення і проведення референдуму. Ці заходи мають передбачати:

• забезпечення прозорості процесу мирних переговорів чи переговорів щодо потенційних територіальних поступок з боку України та їх умов;
• проведення учасниками переговорного процесу роз'яснювальної роботи/інформаційної кампанії для депутатів і суспільства в цілому про потенційні наслідки переговорного процесу та втрати суверенітету над певними територіями;
• заміщення всіх вакантних посад у КСУ (див. п. 2 цього документа);
• пріоритизацію КСУ справ, пов'язаних зі зміною території України та проведенням всеукраїнського референдуму;
• проведення учасниками переговорного процесу консультацій із суддями КСУ у відставці, експертами з конституційного права щодо конституційності міжнародного договору про зміну території України перед його підписанням;
• зупинення бойових дій для підготовки референдуму (до його призначення) та забезпечення планування видатків на його проведення, визначення джерел фінансування таких видатків;
• дотримання Конституції та Регламенту Верховної Ради під час прийняття закону про ратифікацію міжнародного договору про зміну території України та постанови про призначення всеукраїнського референдуму про зміну території України.

 

4. Відповідність Закону «Про всеукраїнський референдум» викликам, що зумовлені війною 

Конституція України прямо не забороняє призначення і проведення всеукраїнського референдуму під час дії режиму воєнного стану — така заборона закріплена у Законах України «Про правовий режим воєнного стану» і «Про всеукраїнський референдум». Відповідно, виключення з них положень, якими встановлено ці заборони, формально відкриє дорогу для призначення і проведення всеукраїнського референдуму в умовах воєнного стану. 

Згідно з Кодексом належних практик з питань референдумів Венеційської комісії, референдуми мають відбуватися з дотриманням тих самих принципів, що й вибори — на основі принципів загального, рівного, вільного та таємного волевиявлення, в умовах, які забезпечують повагу до фундаментальних прав і свобод людини та громадянина та наявності і функціонування процедурних гарантій дотримання цих принципів.

Закон «Про всеукраїнський референдум» був прийнятий до початку російського повномасштабного вторгнення в Україну і не враховує зумовлених війною викликів. Ці виклики ставлять під сумнів можливість проведення всеукраїнського референдуму відповідно до міжнародних стандартів та довіру до його результатів в Україні й за її межами.

4.1. Забезпечення принципів загального та рівного права голосу 

За різними оцінками, за межами території України перебуває від 5 до 7,5 млн громадян України. Чисельність Збройних Сил України оцінюють у 880–990 тис. осіб, а загальна кількість зареєстрованих ВПО становить 4,6 млн осіб. Загальна кількість громадян з інвалідністю з початку повномасштабного вторгнення зросла на 600 тис. і становить більше 3,4 млн осіб — із тенденцією до  зростання. Без забезпечення участі цих категорій виборців у голосуванні на всеукраїнському референдумі його не можна буде вважати проведеним із дотриманням принципів загального та рівного права голосу. 

Згідно з чинним законодавством, закордонні виборчі дільниці можуть утворюватися лише при дипломатичних установах України за кордоном та у військових частинах (формуваннях), дислокованих за межами України. Після початку повномасштабного російського вторгнення в Україну кількість виборців у низці держав (Німеччина, Польща, Чехія) суттєво зросла, однак кількість закордонних дільниць при цьому залишилася незмінною. Наприклад, у Польщі на 4 виборчі дільниці припадає 1,5 млн громадян України, тобто майже по 375 тис. на одну дільницю. Цілком очевидно, що забезпечити голосування такої кількості учасників референдуму у день голосування буде фізично неможливо. У випадку утворення додаткових дільниць (наприклад за межами дипломатичних установ) державі необхідно буде визначити, де саме утворювати такі дільниці, скільки їх має бути, яку кількість виборців до них відносити, як забезпечити безпеку голосування і з яких саме джерел фінансувати їх утворення. У будь-якому випадку для збільшення кількості закордонних дільниць поза дипломатичними установами необхідно отримати згоду відповідних іноземних держав, мати час на їх відкриття і забезпечення функціонування, фінансування відповідних витрат, забезпечення безпеки виборців і членів комісій, забезпечення дотримання процедур голосування та підрахунку голосів. Розв’язати ці питання в умовах активних бойових дій, міграції виборців і наявності безпекових ризиків складно, якщо взагалі можливо.

Виборчий кодекс передбачає, що військовослужбовці голосують на звичайних виборчих дільницях, а для голосування їм надається відпустка. У виняткових випадках ЦВК може утворювати тимчасові спеціальні дільниці за місцем дислокації військових частин. До початку повномасштабного російського вторгнення в Україну такий підхід до організації голосування відповідав загальноєвропейській практиці та міжнародним стандартам і дозволяв військовослужбовцям реалізувати своє право голосу. Однак в умовах ведення бойових дій військовослужбовці, безпосередньо залучені до виконання бойових завдань (їх кількість, за деякими оцінками, становить приблизно  300 тис. людей), не проголосують на звичайних виборчих дільницях, адже не зможуть залишити позиції, отримати відпустку і поїхати голосувати на найближчі до місця дислокації дільниці. Створення спеціальних дільниць за місцем дислокації військовослужбовців також не розв’яже проблеми — приміщення таких комісій стануть мішенню для держави-агресора, а приховати їх розташування буде неможливо. До того ж масове створення кількох сотень таких дільниць не відповідатиме загальноєвропейській практиці: у переважній більшості держав ЄС військовослужбовці можуть проголосувати або на звичайних дільницях, або поштою, або, як виняток (Естонія), шляхом електронного голосування. Утворення спеціальних дільниць для військовослужбовців суперечитиме й Кодексу належних практик у виборчих справах: голосування на таких дільницях з об'єктивних причин є непрозорим (доступ сторонніх осіб на ці дільниці обмежений із безпекових міркувань), а непрозорість цього процесу посилює ризики фальсифікацій та впливу адміністративного ресурсу на його результати. Без стійкого припинення вогню забезпечити голосування на виборчих дільницях військовослужбовців, залучених до виконання бойових завдань, буде практично неможливо.

З суттєвими проблемами в реалізації права голосу на референдумі стикнуться і внутрішньо переміщені особи й інші виборці, які перебуватимуть на відносно безпечних територіях. Після проведення місцевих виборів у 2020 році межі виборчих дільниць не переглядались. За даними заступника Голови ЦВК Сергія Дубовика, в Україні станом на грудень 2025 року функціонувало лише 75% дільниць. При цьому в результаті масового вимушеного переміщення громадян кількість виборців на окремих дільницях може суттєво перевищувати встановлену Виборчим кодексом межу в 2500 осіб. Це негативно вплине на організацію голосування у день проведення референдуму (черги, скупчення виборців у приміщенні для голосування, заповнення виборчих бюлетенів поза кабінками для голосування, складнощі у здійсненні спостереження за перебігом голосування та підвищені ризики фальсифікацій). Без зміни меж дільниць участь у референдумі для багатьох його потенційних учасників може стати неможливою або суттєво ускладненою. Навіть якщо такий перегляд буде проведено (більш детально див п. 3.1 цього документа), будь-яке погіршення безпекової ситуації може призвести до значних внутрішніх та зовнішніх міграцій виборців незадовго до дня голосування.

Участь у референдумі 1,4 млн виборців, які не мають виборчої адреси, потребує спрощення порядку її зміни — інакше ця категорія виборців узагалі не зможе проголосувати на референдумі. З суттєвими труднощами у реалізації права голосу в умовах воєнного стану стикнуться і виборці з інвалідністю: рівень доступності дільниць після початку війни суттєво погіршився, тоді як для забезпечення дільниць індивідуальними пристосуваннями необхідний час (для проведення оцінки потреб у таких пристосуваннях, їх закупівлі, передачі на дільниці) та значні витрати.

Належно забезпечити принципи загального і рівного права голосу в умовах ведення бойових дій зі збереженням наявних процедур голосування (на виборчих дільницях у приміщеннях для голосування) взагалі неможливо. Реалізація ж цих принципів в умовах стійкого припинення вогню, але зі збереженням обмежень, повʼязаних із дією режиму воєнного стану, буде обмеженою. Альтернативою голосуванню на виборчих дільницях могло б стати поштове або електронне голосування, однак для його впровадження немає безпекових та інших передумов (більш детально див. п. 4.3 нижче). Неможливість реалізації права голосу  значною частиною зареєстрованих виборців може призвести до того, що він буде визнаний таким, що не відбувся. Якщо ж референдум буде визнано таким, що відбувся, але участь у ньому не зможуть взяти мільйони українських виборців, його результати можуть втратити легітимність в очах суспільства.

 

4.2. Забезпечення фундаментальних прав та умов для вільного волевиявлення

Режим воєнного стану передбачає обмеження низки громадянських і політичних прав громадян (зокрема права на свободу пересування, вільне вираження поглядів, свободу мирних зібрань тощо). У Звіті за 2025 рік Європейська комісія визнала застосування цих обмежень пропорційним поставленій меті і на ставила під сумнів доцільність їх збереження. Будь-які передумови для скасування цих обмежень в умовах активного ведення бойових дій, погіршення безпекової ситуації, обстрілів цивільної інфраструктури державою-агресором, проведення активних дезінформаційних кампаній та кібератак відсутні. Водночас збереження обмежень фундаментальних прав громадян суттєво обмежує можливості для здійснення агітації референдуму: проведення публічних заходів, використання медіа, організацію зустрічей із прихильниками та опонентами питання референдуму, а також можливості участі у самому голосуванні. Відсутність можливостей для вільного проведення агітації не дозволить потенційним учасникам вільно сформувати свою позицію щодо винесеного на референдум питання. Без створення умов для вільного формування волі виборців проведений під час дії режиму воєнного стану референдум — навіть за умови стійкого припинення вогню — суперечитиме міжнародним стандартам, а достовірність його результатів буде поставлена під сумнів. 

 

4.3. Відсутність безпекових та інших умов для впровадження альтернативних способів голосування (поштового, електронного голосування тощо)

Оскільки в умовах дії режиму воєнного стану забезпечити голосування на дільницях для значної частини виборців (військовослужбовці, виборці, які перебувають за межами держави) буде складно, якщо взагалі можливо, окремі політики розглядають можливість впровадження електронного і поштового голосування як альтернативи «традиційному» способу голосування (на виборчій дільниці). В контексті можливих президентських виборів підтримку ідеї електронного голосування у грудні 2025 року висловив Президент. Однак можливість запровадження поштового й електронного голосування на виборах та референдумі викликає низку обґрунтованих сумнівів:

• проведення електронного чи поштового голосування в умовах наявності обмежень фундаментальних прав все одно не створить умов для вільного формування та вираження волі виборців і забезпечення рівних умов для проведення агітації референдуму, а отже — проведення референдуму відповідно до міжнародних стандартів;
• в умовах підвищених ризиків кіберзагроз та інших зовнішніх втручань в організацію та проведення поштового чи електронного голосування ризик спотворення його результатів є надвисоким;
• для окремих категорій виборців (літні люди тощо) участь у поштовому чи, тим більше, електронному голосуванні може бути проблемною — його впровадження потребуватиме проведення активної інформаційної кампанії у «традиційних» медіа щодо процедур голосування;
• ідея впровадження електронного голосування неоднозначно сприймається суспільством. За даними окремих соціологічних досліджень, впровадження електронного голосування на території України у 2024 році підтримувало  лише 38% українських громадян. За даними Громадянської мережі ОПОРА, у 2023 році серед громадян, які перебували за межами держави, довіру до електронного голосування висловили 68% опитаних, до поштового — лише 48%;
• надання виборцям, які перебувають за межами держави, можливості проголосувати поштою або через інструменти електронного голосування потребує надання такої самої можливості виборцям, які перебувають на території Росії. Позбавлення виборців у Росії можливості скористатися цими інструментами суперечитиме принципу рівного виборчого права, а отже — і Конституції. З іншого боку, масова участь у голосуванні виборців, які перебуватимуть на території держави-агресора чи окупованих нею територіях, в умовах відсутності умов для вільного волевиявлення, незалежного спостереження, ризиків маніпуляцій і фальсифікацій може спотворити загальний результат референдуму; 
• в державах Європи проведення електронного голосування є радше винятком, аніж усталеною практикою. Наразі цей спосіб голосування передбачений лише законодавством Естонії, а інші держави припинили експерименти/пілотні проєкти з його проведення і не масштабували їх до національних виборів або референдумів. Не в останню чергу — через брак суспільної довіри та неможливість достовірно підтвердити кінцевий результат;
• в Україні немає умов, які б дозволили провести поштове або електронне голосування відповідно до міжнародних стандартів. За Кодексом належних практик у виборчих справах Венеційської комісії, поштове голосування допустиме лише тоді, якщо під час його проведення повністю виключено ризики залякування та фальсифікацій, якщо поштові служби функціонують надійно та безпечно,  якщо воно звужене до окремих категорій виборців — які перебувають за кордоном, у лікувальних закладах, в установах виконання покарань чи мають обмежену мобільність. Електронне голосування може відбуватися лише тоді, якщо воно є безпечним і надійним, забезпечено таємність голосування, прозорість функціонування системи електронного голосування, а виборці мають можливість переконатись у результатах власного голосування чи змінити їх протягом визначеного строку.

Як альтернативу поштовому й електронному голосуванню також обговорюють ідею багатоденного голосування на виборчих дільницях для всіх чи певних категорій виборців. Однак запровадження такого голосування є сумнівним з погляду відповідності Конституції (принаймні на виборах, які мають проводитися винятково в неділю) і породжуватиме низку нових викликів (необхідність зберігання використаних і невикористаних бюлетенів, щоденної фіксації видачі бюлетенів членам комісії для проведення голосування, проведення щоденних підготовчих засідань комісії перед початком голосування тощо). В умовах активних бойових дій мінімізувати або усунути ці виклики буде складно.

Для впровадження в умовах воєнного стану і навіть після його скасування поштового та електронного голосування як альтернативи голосуванню в приміщенні для голосування на дільниці відсутні безпекові, правові та інші передумови, які б дозволили провести таке голосування відповідно до міжнародних стандартів. Перехід на багатоденне голосування є сумнівним з погляду відповідності Конституції (КСУ може поширити необхідність голосування на виборах саме у неділю на голосування на референдумах) та породжує суттєві виклики, які не можуть бути ефективно подолані без стійкого припинення вогню.

 

4.4. Інші виклики

Чинна редакція Закону «Про всеукраїнський референдум» не враховує й інших суттєвих викликів. Серед них — потенційні труднощі у формуванні складу комісій референдуму через відсутність охочих працювати в них; необхідність навчання членів комісій (Закон «Про всеукраїнський референдум» із моменту його прийняття не застосовувався на практиці); створення належних умов для роботи комісій (від забезпечення приміщеннями, придатними для роботи і проведення голосування, до забезпечення генераторами на випадок відсутності електропостачання, технікою, засобами звʼязку, стабільним підключенням до мережі Інтернет тощо). Суттєвими є ризики зриву голосування на дільницях через погіршення безпекової ситуації напередодні чи в день голосування, інформаційного втручання держави-агресора в агітаційну кампанію чи процес референдуму загалом (через дезінформацію, кібератаки тощо), безпеки транспортування бюлетенів та іншої документації референдуму, зловживання адміністративним ресурсом або фальсифікацій результатів волевиявлення через відсутність належних умов для здійснення спостереження. Це далеко не повний перелік проблем, які законодавець має усунути задовго до призначення потенційного референдуму.

Створення належних умов для проведення всеукраїнського референдуму про зміну території України потребує або внесення змін до Закону «Про всеукраїнський референдум» для урахуванням всіх зумовлених війною викликів, або прийняття ad hoc закону про особливості проведення всеукраїнського референдуму про зміну території, який застосовуватиметься лише один раз. Більш обґрунтованим видається прийняття саме ad hoc закону — вплив зумовлених війною викликів на підготовку і проведення референдуму суттєво зменшиться після припинення бойових дій та початку мирного врегулювання. Зміст цього закону буде залежати від того, коли саме проводитиметься референдум — під час дії режиму воєнного стану чи після його припинення/скасування. Однак навіть за умови прийняття цього закону провести всеукраїнський референдум, який би відповідав міжнародним стандартам, в умовах тривалих бойових дій буде неможливо, а у разі стійкого припинення вогню без скасування обмежень прав, зумовлених запровадженням воєнного стану, — дуже складно.

 

5. Виклики, пов’язані з визнанням всеукраїнського референдуму таким, що не відбувся

За чинним Законом України «Про всеукраїнський референдум», закон про ратифікацію міжнародного договору про зміну території України вважається не затвердженим, якщо участь у голосуванні на референдумі взяло менше половини виборців, включених до ДРВ, або якщо за закон проголосувало менше половини учасників референдуму, які взяли участь у голосуванні. Умовою встановлення кількості виборців, включених до ДРВ, є проведення системного оновлення та аудиту бази даних Реєстру — без такого оновлення і верифікації його повноти неможливо достовірно встановити результат референдуму.

Встановлення кворуму явки учасників як умови визнання референдуму таким, що відбувся, не повністю відповідає міжнародним стандартам. Кодекс належної практики з питань референдумів Венеційської комісії прямо не рекомендує встановлювати поріг явки як умову визнання референдуму таким, що відбувся, — допускається лише закріплення порогу схвалення (тобто мінімальної кількості зареєстрованих виборців, які мають підтримати питання референдуму для того, щоб його результат вважався легітимним), однак застосування порогу схвалення має обмежуватися питаннями «фундаментальної конституційної важливості». 

Закони про референдуми більшості держав Європи не встановлюють порогу явки учасників як умови визнання загальнонаціонального референдуму таким, що відбувся. До винятків із цього правила належать лише 7 держав (див. Таблицю 1 нижче). У трьох державах Європи кворуми явки з різних причин були скасовані або зменшені: в Сербії (у 2022 році внаслідок внесення змін до Конституції), Хорватії (у 2010 році для забезпечення успішного голосування за вступ до ЄС) та Румунії (у 2014 році кворум явки знижено з 50% до 30% та впроваджено кворум схвалення 25% через нерезультативність попередніх референдумів, зокрема стосовно імпічменту Президента).

 

Таблиця 1. Держави Європи, законодавство яких встановлює пороги явки на загальнодержавних референдумах

 

 

Збереження у Законі «Про всеукраїнський референдум» кворуму явки має свої переваги та недоліки (Таблиця 2). Основним ризиком його збереження є висока ймовірність визнання всеукраїнського референдуму про зміну території таким, що не відбувся, — через бойкотування його тими, хто виступає проти будь-яких територіальних поступок із боку України.

 

Таблиця 2. Збереження кворуму явки на всеукраїнському референдумі про зміну території: аргументи «за» і «проти»

 

Хоча збереження кворуму явки на всеукраїнському референдумі щодо зміни території України не відповідає рекомендаціям Венеційської комісії, ризики втручання держави-агресора у процес підготовки та проведення референдуму і її впливу на його результат, а також потенційне несприйняття більшістю громадян результатів голосування меншості, є достатніми аргументами на користь збереження цього кворуму принаймні для референдуму щодо зміни території України. Верховна Рада, Президент та ЦВК мають провести інформаційну кампанію для виборців щодо необхідності участі у голосуванні, потенційних наслідків голосування на референдумі та утримання від участі в ньому.

До Закону «Про всеукраїнський референдум» варто внести зміни, які дозволятимуть проводити референдум про зміну території раніше, ніж за рік після визнання референдуму стосовно того самого питання таким, що не відбувся.

У процесі потенційних мирних переговорів слід враховувати/визначати: 1) ризик несхвалення на референдумі будь-яких територіальних поступок; 2) воєнну та міжнародно-правову невизначеність, зумовлену неможливістю прогнозування результатів такого референдуму; 3) подальші кроки учасників переговорного процесу у випадку визнання референдуму таким, що не відбувся.

 

6. Виклики, пов’язані з затвердженням на всеукраїнському референдумі питання про зміну території України

Після підписання у 1947 році Паризьких мирних договорів між державами-переможницями у Другій світовій війні та союзницями Німеччини в Європі (Болгарія, Італія, Румунія, Угорщина та Фінляндія) випадки перегляду кордонів за результатами воєнних конфліктів були винятковими. Їх перелік обмежується єгипетсько-ізраїльською мирною угодою 1979 року (вихід Ізраїлю з Синайського півострова та повернення півострова Єгипту), Сан-Францискським мирним договором 1951 року (відмова Японії від територіальних претензій на Корею, Тайвань, Курильські острови, Сахалін) та Договором про остаточне врегулювання щодо Німеччини 1990 року (остаточне підтвердження кордонів обʼєднаної Німеччини та її територіальних втрат після Другої світової війни). Решта найбільших міждержавних збройних конфліктів другої половини ХХ століття (Корейська війна, індо-пакистанські війни, ірано-іракська війна тощо) закінчились або поверненням до кордонів, які існували до початку війни, або невеликими взаємними обмінами територіями чи розмежуванням кордонів відповідно до фактичного контролю сторін без взаємного юридичного визнання територіальних втрат або надбань.

Потенційна фіксація територіальних втрат України у міжнародному договорі, затвердженому всеукраїнським референдумом, створить два основні прецеденти:

• повернення до практики перегляду кордонів, яка існувала у період між Першою та Другою світовими війнами, коли сильніші економічно або військово держави примушували нейтральні або невеликі держави до територіальних поступок або ділили їх між собою (Мюнхенський договір 1938 року щодо Чехословаччини, Пакт Молотова-Ріббентропа 1939 року щодо Польщі, Латвії, Литви й Естонії, Потсдамський договір 1945 року щодо Польщі);
• відхід від міжнародно визнаних принципів непорушності кордонів,  неприпустимості погрози силою чи застосування сили проти територіальної недоторканості або політичної незалежності будь-якої держави, незаконності будь-яких територіальних надбань, здобутих силою (стаття 2(4) Статуту ООН, Декларація Генеральної Асамблеї ООН про принципи міжнародного права, що стосуються  дружніх відносин та співробітництва між державами відповідно до Статуту ООН, Гельсінський заключний акт 1975 року та Паризька хартія для нової Європи 1990 року)

 

Таким чином, із міжнародного погляду затвердження на всеукраїнському референдумі будь-яких змін території України в межах мирного врегулювання фактично означатиме:

• руйнування європейської архітектури безпеки, формування якої завершилося в 1975 році підписанням Заключного акту НБСЄ і визнанням принципу непорушності кордонів в Європі;
• створення умов для наступних порушень Статуту ООН, невиконання міжнародних зобовʼязань, руйнування системи міжнародного права в цілому;
• можливість безкарного застосування сили проти територіальної цілісності будь-якої держави;
• можливість примусової легітимації перегляду кордонів внаслідок застосування сили через примушування однієї зі сторін до юридичного визнання перегляду кордонів.

 

7. Виклики, повʼязані з одночасним проведенням виборів Президента України та всеукраїнського референдуму про зміну території України

Коментуючи питання можливого проведення виборів Президента в умовах дії режиму воєнного стану, Президент України не заперечив можливості проведення таких виборів одночасно з всеукраїнським референдумом про зміну території. Серед очевидних переваг такого підходу можна назвати такі:

• економія коштів за рахунок дублювання процедур (одночасне транспортування бюлетенів, проведення засідань комісій, оплата праці членів комісій, інформаційна кампанія для виборців щодо процедур реалізації виборчого права/права на участь у референдумі, оновлення ДРВ тощо);
• можливість одночасного усунення викликів, які стоять на шляху організації виборчого процесу та процесу референдуму;
• забезпечення правової визначеності як щодо особи, яка обійматиме посаду Президента, так і щодо результатів мирного врегулювання, зокрема територіальних змін;
• можливість підвищення явки на референдумі за рахунок явки на виборах Президента і навпаки;
• зменшення вартості обох кампаній для кандидатів у Президенти за рахунок поєднання ресурсів на обидві кампанії;
• досягнення більшого ступеня визначеності щодо мирного врегулювання (для кожного з процесів не потрібно укладати окремі угоди про припинення вогню).

 

До недоліків одночасного проведення виборів Президента та всеукраїнського референдуму належать:

• підвищення функціонального навантаження на виборчі комісії, суди (щодо врегулювання виборчих спорів) та інші органи влади;
• складність синхронізації обох процесів (призначення референдуму залежить від висновку КСУ щодо міжнародного договору про зміну території та прийняття парламентом закону про ратифікацію цього договору, тоді як призначенню виборів Президента не заважає ніщо);
• більш тривалий підрахунок голосів і взаємозалежність результатів голосування (наприклад визнання голосування на дільниці чи зрив процесу голосування в частині виборів Президента може призвести до визнання голосування на цій дільниці недійсним/зриву процесу голосування і в частині референдуму);
• неможливість одночасного забезпечення представництва у виборчих комісіях кандидатів у Президенти, прихильників та опонентів питання референдуму;
• збільшення часу голосування одного виборця вдвічі, що за високої явки і потенційних проблем у реалізації права голосу може негативно вплинути на організацію голосування (черги на дільницях, порушення таємності голосування, підвищені ризики фальсифікацій);
• переповненість приміщень для голосування через одночасну присутність офіційних спостерігачів на виборах та референдумі, довірених осіб кандидатів;
• збільшення вдвічі тривалості підрахунку голосів і встановлення підсумків голосування;
• підвищений ризик впливу адміністративного ресурсу на результати референдуму (чинний глава держави фактично поєднуватиме статус кандидата у Президенти та підписанта міжнародного договору, закон про ратифікацію якого виноситиметься на референдум);
• складність здійснення контролю за дотриманням законодавства, зокрема в частині фінансування обох кампаній.

 

Додаток 1. Порядок призначення, проведення і встановлення результатів всеукраїнського референдуму щодо зміни території України згідно з Конституцією та чинними законами України

1. Укладання від імені України Президентом України або іншим суб’єктом (за дорученням Президента) міжнародного договору щодо зміни території України (ст. 3 Закону «Про міжнародні договори України»).
2. Внесення Президентом або Кабінетом Міністрів (ч. 1 ст. 193 Регламенту Верховної Ради) проєкту Закону про ратифікацію міжнародного договору на розгляд парламенту з одночасним зверненням до Конституційного Суду України стосовно конституційності міжнародного договору щодо зміни території України (ч. 1 ст. 151 Конституції України, ч. 1 ст. 21 Закону «Про всеукраїнський референдум»). Суб'єктами права на конституційне звернення є Президент, Кабінет Міністрів та не менш як 45 народних депутатів України (ст. 151 Конституції України; п. 1 ч. 1 ст. 53, ч. 1 ст. 54 Закону «Про Конституційний Суд України»).
3. Відкриття Конституційним Судом провадження у справі про конституційність міжнародного договору щодо зміни території України та зупинення процесу призначення всеукраїнського референдуму Верховною Радою України (без прийняття окремого рішення щодо такого зупинення) на період до ухвалення КСУ висновку у справі щодо відповідності міжнародного договору Конституції (абз. 2 ч. 3 ст. 21 Закону «Про всеукраїнський референдум»). Верховна Рада також може прийняти рішення про перенесення розгляду законопроєкту про ратифікацію міжнародного договору (незалежно від того, чи відкрив КСУ провадження у справі, чи ні) до одержання висновку КСУ (ч. 2 ст. 199 Регламенту Верховної Ради України). 
4. Розгляд справи КСУ та ухвалення висновку в ній не пізніше ніж на 30-й день після отримання конституційного звернення (ч. 4 ст. 21 Закону «Про всеукраїнський референдум»).
5. Після отримання висновку КСУ про конституційність міжнародного договору — розгляд законопроєкту відповідно до вимог Регламенту, прийняття закону про ратифікацію міжнародного договору, підписання закону Головою Верховної Ради України та скерування його на підпис Президенту. У випадку отримання висновку КСУ про неконституційність міжнародного договору — припинення процесу призначення референдуму (ч. 5 ст. 21 Закону «Про всеукраїнський референдум»).
6. Після підписання Президентом закону про ратифікацію — невідкладне прийняття ВРУ постанови про призначення всеукраїнського референдуму щодо питання про зміну території України (ч. 2 ст. 15, ст. 27 Закону «Про всеукраїнський референдум»).
7. Прийняття Закону України про внесення змін до закону про Державний бюджет України щодо фінансового забезпечення підготовки та проведення всеукраїнського референдуму не пізніше дня прийняття постанови Верховної Ради України про призначення всеукраїнського референдуму про зміну території України (ч. 3 ст. 65 Закону «Про всеукраїнський референдум»).
8. Початок процесу всеукраїнського референдуму з наступного дня після опублікування постанови Верховної Ради про призначення референдуму (ст. 22 Закону «Про всеукраїнський референдум»). Будь-який суб'єкт права на конституційне подання може звернутися до КСУ з поданням щодо конституційності постанови про призначення всеукраїнського референдуму (ч. 2 ст. 21 Закону «Про всеукраїнський референдум»). Визнання постанови неконституційною тягне за собою припинення процесу референдуму (ч. 3 ст. 22 Закону «Про всеукраїнський референдум»).
9. Проведення всеукраїнського референдуму в останню неділю 60-денного строку з дня опублікування постанови про його призначення (ст. 27 Закону «Про всеукраїнський референдум»).
10. Встановлення результатів всеукраїнського референдуму і прийняття ЦВК одного з двох рішень: 1) про визнання закону про ратифікацію міжнародного договору прийнятим або 2) про визнання закону про ратифікацію міжнародного договору не затвердженим (ч. 7, 8 ст. 117 Закону «Про всеукраїнський референдум»). Закон про ратифікацію міжнародного договору вважається не затвердженим, якщо: участь у голосуванні на референдумі взяли менше 50% виборців, включених до ДРВ (референдум вважається таким, що не відбувся) або якщо референдум відбувся, однак за винесене на нього питання проголосувало менше половини виборців, які взяли участь у голосуванні (ч. 6, 7 ст. 117 Закону «Про всеукраїнський референдум»).
11. Офіційне оголошення ЦВК результатів всеукраїнського референдуму не пізніш як на п’ятий день із дня встановлення його результатів, якщо дії ЦВК щодо складання протоколу референдуму не було оскаржено до суду (ст. 118 Закону «Про всеукраїнський референдум»).
12. Офіційне опублікування закону про ратифікацію міжнародного договору щодо зміни території України протягом 5 днів після офіційного оголошення результатів всеукраїнського референдуму.
13. Набрання чинності затвердженим на всеукраїнському референдумі законом про ратифікацію міжнародного договору щодо зміни території України через 10 днів з дня його офіційного оприлюднення або у строк, визначений самим законом про ратифікацію, але не раніше дня його офіційного опублікування (ст. 120 Закону «Про всеукраїнський референдум»).
14. Потенційне проведення нового референдуму стосовно затвердження закону про ратифікацію міжнародного договору щодо зміни території України (якщо закон про ратифікацію не був затверджений) не раніше ніж за один рік з дня оголошення результатів референдуму, на якому закон про ратифікацію не був затверджений (ч. 2 ст. 4 Закону «Про всеукраїнський референдум»).

Цей матеріал профінансовано в рамках програми міжанродного розвитку уряду Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, але погляди висловлені в ньому не обовязково відображають офіційну політику уряду Сполученого Королівства Великої Британії і Північної Ірландії.