Аналітична записка про альтернативні законодавчі ініціативи зі зміни виборчих систем для місцевих і парламентських виборів

Матеріал створено в рамках проєкту "Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні", що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

10 липня 2025 року група народних депутатів із фракцій “Батьківщина” та “Слуга народу” зареєструвала законопроєкт №13464, який передбачає зміни в організації підготовки і проведення виборів народних депутатів України та місцевих виборів. Громадянська мережа ОПОРА підготувала аналіз цієї законодавчої ініціативи, оцінивши потенційні наслідки запропонованих змін. 

Після реєстрації основного проєкту у Верховній Раді було зареєстровано ще п’ять альтернативних законопроєктів, які пропонують інші, подекуди кардинально відмінні підходи до організації парламентських і місцевих виборів. Громадянська мережа ОПОРА підготувала огляд цих пропозицій. 

Загальний аналіз альтернативних законопроєктів дозволяє виділити кілька системних тенденцій і спільних недоліків. По-перше, критично важливо, що переважна більшість ініціатив не враховують наслідків повномасштабної війни, зокрема багатомільйонну внутрішню та зовнішню міграцію, а також безпекові виклики (терористичні загрози, ризик мінування виборчих дільниць, засилля дезінформації, кібератаки).

Натомість ці законопроєкти орієнтовані на пошук ситуативних переваг для певних політичних гравців, зокрема або через гарантування мандатів важливим для партії кандидатам і популярним особистостям, або через спроби повернення до мажоритарної системи. При цьому частина запропонованих моделей формально ґрунтуються на пропорційному представництві, проте містять механізми, які дозволяють партіям отримувати непропорційні переваги. По-друге, розробка цих законопроєктів відбувалася без належної комунікації й консультацій із громадянським суспільством і між самими парламентськими політичними силами. Як наслідок, майже всі законопроєкти (за винятком №13464-1) не відповідають політичним домовленостям щодо виборчих систем (повоєнні вибори мають відбутися на основі діючого Виборчого кодексу, зі збереженням за основу передбачених для національних та місцевих виборів систем), досягнутих під час IX Діалогу Жана Моне.

Пропозиції щодо зміни порогів застосування виборчих систем на місцевому рівні, як і визначення кількості кандидатів у виборчих округах пропорційно до кількості виборців, не спираються на актуальні або репрезентативні дані й не підкріплені відповідним моделюванням.

Крім того, законопроєкти не пропонують дієвих рішень для забезпечення участі незалежних кандидатів за пропорційної системи, що не відповідає рекомендаціям Венеційської комісії та ігнорує популярність самовисування. На місцевих виборах 2020 року в громадах до 10 тисяч виборців 32% усіх кандидатів балотувалися шляхом самовисування.

Виборча інженерія в умовах повномасштабної війни має ґрунтуватися на реалістичних оцінках, моделюванні сценаріїв та аналізі довгострокових наслідків.

Законодавчі ініціативи у сфері виборів мають бути частиною системної й інклюзивної підготовки, а не результатом реалізації ситуативних політичних інтересів. Лише якісна, деполітизована та фахова робота над реформуванням правового поля відповідатиме міжнародним стандартам, суспільним очікуванням і сприятиме зростанню довіри до виборчого процесу. 

Нижче розглянемо нововведення альтернативних законопроєктів та аспекти виборчого процесу, яких вони стосуються. Також ми оцінимо можливі наслідки запропонованих змін.

Що пропонують альтернативні законопроєкти?

• В цілому альтернативні до №13464 (автори група депутатів із фракцій “Батьківщина” та “Слуга народу”) законопроєкти зосереджені насамперед на зміні або модифікації виборчих систем для парламентських і місцевих виборів. Запропоновані нововведення впливають на механіку систем, зокрема по-різному регулюють розподіл мандатів, виборчі бар’єри, відкритість партійних списків і просування кандидатів у них. 
• У частині регулювання парламентських виборів спільною рисою всіх законопроєктів є орієнтація на персоналії, які мають власну електоральну базу в регіонах. З одного боку, автори, ймовірно, прагнуть врахувати інтереси мажоритарників, що становлять половину чинного парламенту, і заручитися їхньою підтримкою під час перегляду виборчого законодавства для повоєнних виборів. З іншого боку, може йтися про створення умов, за яких виборча система буде привабливою для рейтингових і фінансово спроможних потенційних кандидатів, які можуть долучитися до нових політичних проєктів авторів ініціатив. Крім цього, у більшості законопроєктів закладено механізми, що забезпечують партіям непропорційні переваги для контролю над розподілом мандатів.
• Законопроєкт №13464-1 (Олександр Качура, “Слуга народу”) пропонує зберегти пропорційну систему з відкритими списками, але зменшити виборчий бар’єр для партій з 5% до 3%. Цей крок може призвести до більшої фрагментації парламенту, однак сприятиме ширшому представництву політичних сил. Також скасовуються 9 гарантованих мандатів у загальнодержавному списку, натомість залишається лише один. Тобто гарантовані мандати отримуватимуть лише перші номери прохідних партій, а інші кандидати потраплятимуть до парламенту або через конкуренцію в регіональних списках, або за черговістю в загальнодержавному списку. При цьому посилюється роль загальнодержавного списку: подібно до основного законопроєкту №13464, автор пропонує зараховувати голоси, подані без зазначення кандидата, до загальнодержавного списку. Це зменшує вплив виборців на розподіл мандатів у регіонах. Крім того, законопроєкт скасовує поріг для просування кандидатів у регіональних списках — за результатами голосування кандидати розміщуватимуться залежно від кількості отриманих голосів.
• Народний депутат Антон Яценко (позафракційний) зареєстрував два законопроєкти (№13464-2 та №13464-3), які, хоч і протилежні за формою, мають дещо спільне. Обидва посилюють персональну конкуренцію, але водночас можуть повернути виборчий процес до змагання особистостей, ресурсів і партійних брендів.
• Законопроєкт №13464-3 (Антон Яценко, позафракційний) пропонує повернення до змішаної виборчої системи: 225 депутатів обираються за мажоритарною системою в одномандатних округах, інші 225 — за пропорційною системою із закритими партійними списками. Це майже повне відтворення моделі, за якою було обрано чинний склад парламенту в 2019 році. Єдина відмінність — збереження теперішньої територіальної організації для пропорційної частини (передбачається загальнодержавний список і регіональні списки) та неможливість самовисування в мажоритарних округах. За пропорційної складової формування парламенту виборець втратить можливість впливати на черговість кандидатів у регіональному списку, бо зможе проголосувати лише за партію, а не за конкретну особу. Як наслідок, розташування кандидатів визначатиме партія, а не виборець. До того ж загальнодержавний список міститиме 9 гарантованих мандатів для прохідних партій.  
• Натомість законопроєкт №13464-2 (Антон Яценко, позафракційний) пропонує модель, яку можна назвати квазіпропорційною з елементами “прихованої мажоритарки” і “дефектною” механікою розподілу мандатів. Попри збереження чинної структури виборчих округів, він суттєво змінює логіку розподілу мандатів. Крім партій, які подолали бар’єр у 5%, мандати зможуть отримати також окремі кандидати, якщо за них віддано голосів не менше, ніж розмір виборчої квоти. Тобто, незалежно від партійного результату, достатньо особистої підтримки, щоб потрапити в парламент. Здобуттю такого рівня підтримки сприятиме структура виборчого бюлетеня, за якої виборець зможе проголосувати лише за окремого кандидата в регіональному списку партії. Також скасовується 25% квота для просування кандидатів у цьому списку, що буде сприяти ефектам, подібним до мажоритарної системи відносної більшості. Водночас партія зберігатиме частковий контроль за розподілом мандатів: якщо кандидат під першим номером регіонального списку не набрав голосів на рівні виборчої квоти, він усе одно залишатиметься першим серед тих, хто братиме участь у ранжуванні. Окремо законопроєкт вводить складний механізм рівного перерозподілу “невикористаних” голосів на користь усіх партій, які пройшли до парламенту, що підсилює вагу загальнодержавного списку. В підсумку під виглядом пропорційної системи пропонується модифікована модель, яка призводитиме до ефектів, притаманним мажоритарці, та контролю партій за розподілом мандатів.
• Подібну логіку має й законопроєкт №13464-5 (Ігор Васильєв, “Слуга народу”). Він пропонує надавати мандат кандидатам від будь-якої партії, які отримають щонайменше півтори виборчі квоти голосів. Такий підхід дозволяє впізнаваним і популярним кандидатам капіталізувати свою підтримку в депутатський мандат незалежно від результату партії, від якої вони висувалися.
• У законопроєктах №13464-2 (Антон Яценко, позафракційний) та №13464-5 (Ігор Васильєв, “Слуга народу”) запропоновано юридично нечіткий механізм пріоритетного (гарантованого) отримання мандатів кандидатами, які здобули підтримку на рівні однієї або півтори виборчої квоти. У такій конструкції, ймовірно, міститься критична математична помилка, яка може призвести до претендування партіями на більшу кількість мандатів у загальнодержавному окрузі, ніж залишиться для розподілу, тим самим посилюючи конфліктогенний потенціал виборчої системи.
• Для місцевих виборів альтернативні законопроєкти також пропонують різні підходи до виборчої системи. Місцеві вибори 2020 року відбувалися за пропорційною системою з (частково) відкритими списками — її застосовували на рівні обласних, районних і місцевих рад у громадах із кількістю виборців понад 10 тисяч. У громадах із меншою кількістю виборців використовували мажоритарну систему в багатомандатних округах, де обирали від двох до чотирьох депутатів простою більшістю голосів.
• Автори законопроєктів пропонують або поширити пропорційну систему з відкритими списками на всі рівні місцевих рад, або повністю перейти на мажоритарну модель, або ж підвищити поріг застосування мажоритарної системи з 10 до 30 чи навіть 50 тисяч виборців у громаді. 
• Законопроєкт №13464-2 (Антон Яценко, позафракційний), передбачає застосування винятково пропорційної виборчої системи. Крім цього, в ньому йдеться про скасування гарантованого мандата в єдиному партійному списку і скасування 25% порогу, який кандидати мають подолати у територіальному списку для просування.
• Законопроєкти №13464-1 (Олександр Качура, “Слуга народу”) і №13464-5 (Ігор Васильєв, “Слуга народу”) мають схожі підходи. Їхня відмінність полягає лише в запропонованому рівні порогу для застосування мажоритарної системи: Олександр Качура пропонує встановити його на рівні до 30 тисяч виборців, а Ігор Васильєв — на рівні до 50 тисяч. Водночас обидва законопроєкти передбачають зниження виборчого бар’єра для партій із 5% до 3% за пропорційної системи.
• Натомість законопроєкт №13464-4 (Аліна Загоруйко, Оксана Дмитрієва, Мар’яна Безугла, Ганна Бондар) передбачає єдину мажоритарну систему для всіх місцевих рад. Висування в мажоритарних багатомандатних округах гарантується і для партій, і для незалежних кандидатів. Партії матимуть змогу висунути кандидатів до відповідної ради у вигляді списку із зазначенням номера багатомандатного виборчого округу, в якому висувається кожен кандидат. Крім цього, законопроєкт регулює низку організаційних аспектів, зокрема можливість фінансування проміжних виборів із резервного фонду державного бюджету, встановлення різного розміру грошової застави залежно від рівня ради, уточнення переліку необхідних документів для реєстрації кандидатом тощо.  

Детальний аналіз законопроєктів та оцінка наслідків їх застосування  

Законопроєкт №13464-1

Автор: Олександр Качура (“Слуга народу”)

Запропоновані зміни

Парламентські вибори:

• Зниження виборчого бар'єра, за якого право на участь у розподілі депутатських мандатів набувають партії, на підтримку регіональних виборчих списків кандидатів у депутати від яких у межах загальнодержавного округу подано 3% і більше від загальної кількості голосів виборців.
• Регіональні списки формуватимуться з кандидатів загальнодержавного списку партії, за винятком її першого номера. Водночас скасовується норма про дев'ять гарантованих мандатів на загальнодержавному рівні – залишається лише один гарантований мандат для першого номеру із загальнодержавного списку.
• Кандидати в регіональному виборчому списку розміщуватимуться в алфавітному порядку. Водночас скасовується 25% поріг від виборчої квоти, необхідний для просування у списку.
• Виборчий бюлетень міститиме назву партії, прізвища першого кандидата із загальнодержавного списку та повний перелік кандидатів із відповідного регіонального списку з їхніми порядковими номерами. Для голосування передбачено два поля: одне — для позначки за партію, інше (з трафаретом) — для вписування номера бажаного кандидата з регіонального списку цієї ж партії. Поля розміщуються праворуч від повної назви кожної партії, тобто так само, як пропонує основний законопроєкт. 
• Як і в основному законопроєкті, розподіл мандатів у регіоні залежить не від загальної кількості голосів за цей список, а від сумарної кількості голосів, поданих за окремих кандидатів із цього списку. Голоси, подані за регіональний список партії без зазначення номера кандидата, будуть розподілятися на рівні загальнодержавного списку відповідної партії.
• Під час розподілу мандатів у регіональних списках партій кандидати розміщуються за зменшенням кількості голосів виборців. Якщо кількість голосів однакова, вище місце посідає кандидат, що має кращу позицію в загальнодержавному списку.
• Державне фінансування статутної діяльності партій поширюється на партії, які отримали від 3% голосів виборців на останніх парламентських виборах.

Місцеві вибори:

• Пропонується підвищити поріг для застосування мажоритарної виборчої системи, поширивши її на громади з кількістю виборців до 50 тисяч. 
• Для пропорційної системи з відкритими списками виборчий бар'єр для партій також знижується до 3%. 

Оцінка ОПОРИ:

• Зниження бар'єра до 3% збільшить шанси менших, нових або нішевих (тобто таких, що представляють конкретні ідеологічні, професійні чи соціальні інтереси) партій потрапити до парламенту та місцевих рад. Це може призвести до більшого політичного плюралізму, але водночас спричинити фрагментацію парламенту, ускладнити формування стабільних коаліцій (більшості) та уряду. Своєю чергою, більша кількість партій у місцевих радах може призвести до їх надмірної роздрібненості, що ускладнить узгодження спільних рішень, збільшить залежність від ситуативних союзів та підвищить ризик затягування або блокування важливих питань місцевого значення.
• Скасування “гарантованих” місць (крім першого номера) є позитивним кроком до посилення ролі виборця у визначенні персонального складу ради й уникнення штучного підвищення виборчої квоти. Натомість норма, за якою голоси за регіональний список партії без зазначення номера конкретного кандидата враховуються як залишкові та розподіляються на загальнодержавному рівні, може посилити партійний контроль та зменшити вплив виборців на розподіл мандатів у регіонах.
• Скасування 25% квоти для просування в регіональних списках, як і в основному законопроєкті, може створити надмірну внутрішньопартійну конкуренцію. Встановлення певного мінімального “бар'єру легітимності” було б більш виправданим кроком. 
• Неузгодженість вимог гендерного представництва з алфавітним порядком розміщення кандидатів в регіональних  списках. Законопроєкт не пропонує зміни підходів до гендерного квотування — так, як це, зокрема, передбачено в основному законопроєкті, що робить дотримання так званої “квоти блискавки” (наявність щонайменше двох осіб кожної статі в кожній п'ятірці списку) в умовах розміщення кандидатів у регіональному списку за цим принципом практично неможливим, оскільки змушує партії підбирати кандидатів не лише за статтю, а й за прізвищем.
• Як один з аргументів на користь застосування мажоритарної виборчої системи на місцевих виборах у громадах з кількістю виборців до 50 виборців наводять позицію Громадянської мережі ОПОРА, яка ще у 2020 році виступала проти запровадження пропорційної системи у громадах із понад 10 тисячами виборців. Водночас автор не враховує наслідків повномасштабної війни, зокрема багатомільйонну міграцію та зростання кількості тимчасово окупованих громад. За відсутності актуальних даних і моделювання ці фактори не дають можливості належно обґрунтувати доцільність підвищення порогу застосування мажоритарної системи. 
• За наявними, але потенційно вже неактуальними даними, на повністю підконтрольній території України 95,6% громад мають до 50 тисяч виборців. Саме в таких громадах зареєстровано близько половини всіх виборців країни. Підвищення порогу застосування мажоритарної виборчої системи до цього рівня може мати системні негативні наслідки — зокрема призвести до деградації партійної системи на місцевому рівні.

Таким чином, цей законопроєкт містить переважну більшість переваг та недоліків основного проєкту, які відображені в Аналітичній записці щодо законодавчих ініціатив зі зміни виборчих систем для місцевих і парламентських виборів. Крім цього, неузгодженість вимог гендерного представництва з алфавітним порядком розміщення кандидатів у регіональних  списках може бути спричинено поспіхом у його підготовці, що лише доводить необхідність системного й інклюзивного (а не політично ситуативного) підходу до розробки повоєнного виборчого законодавства.

Законопроєкт №13464-2

Автор: Антон Яценко (позафракційний)

Запропоновані зміни

Парламентські вибори:

• Право на участь у розподілі мандатів отримують не лише партії, які подолали 5% бар’єр, а й окремі кандидати, які набрали кількість голосів, що дорівнює або перевищує виборчу квоту, — навіть якщо їх висунули партії, що не подолали прохідний бар’єр.
• Встановлюється різна верхня межа кількості кандидатів у регіональному списку залежно від виборчого регіону, але при цьому вимога до мінімальної кількості скасовується.
• Кожен кандидат у депутати, включений до загальнодержавного виборчого списку, також має бути включений до одного з регіональних виборчих списків. Скасовується 9 гарантованих мандатів у загальнодержавному списку.
• Черговість кандидатів у загальнодержавному списку визначається партією, у регіональному виборчому списку кандидати в депутати розміщуються в алфавітному порядку.
• Гендерні вимоги. Зберігається підхід “блискавки” (“zipper quota”) у загальнодержавному списку: в кожній п'ятірці має бути щонайменше двоє кандидатів кожної статі. У регіональних списках, з урахуванням розміщення кандидатів в алфавітному порядку та відмови від визначення черговості партією, запропоновано змінити підхід “блискавки” та встановити вимогу представництва осіб однієї статі на рівні не менше 30%.
• Зменшення грошової застави для партій: з 1000 мінімальних заробітних плат до 250 мінімальних заробітних плат. Вноситься зміна, за якою заставу, внесену в меншому розмірі (з порушеннями), повертають на рахунок на партії, а не стягують до бюджету, як це передбачено в чинному законодавстві. Також грошову заставу повертають партіям, якщо партія та/або кандидат у депутати отримало право на участь у розподілі депутатських мандатів. 
• Виборчий бюлетень матиме форму книжки, де з одного боку виборець здійснюватиме волевиявлення, а з іншого буде розміщена назва партії та інформація про кандидатів у депутати, включених до відповідного регіонального виборчого списку цієї партії. 
• У виборчому бюлетені для голосування ліворуч від прізвища кожного кандидата у депутати, включеного до відповідного регіонального виборчого списку партії розміщується порожній квадрат, а в закордонному окрузі порожній квадрат розміщується ліворуч від повної назви кожної партії.
• Тобто виборець в Україні голосує лише за конкретного кандидата. Винятками є голосування в закордонному виборчому окрузі, де бюлетень не міститиме регіонального списку, та ситуації, коли виборець поставить позначки за кількох кандидатів з регіонального списку однієї партії — тоді цей голос зараховуватиметься на користь усього регіонального списку партії.
• Виборча квота обчислюється шляхом ділення загальної кількості голосів виборців, які підтримали всі виборчі списки кандидатів у депутати всіх партій у межах загальнодержавного округу, на кількісний склад Верховної Ради.  
• Визначати кількість мандатів, отриманих партіями у виборчих регіонах, пропонуються так: сумарна кількість голосів виборців, поданих у виборчому регіоні на підтримку кожного з кандидатів у депутати відповідного регіонального виборчого списку, ділиться на виборчу квоту.
• Розподіл мандатів у регіональних списках прохідних партій: кандидати в регіональних списках, які набрали кількість голосів на рівні виборчої квоти або більшу, гарантовано отримують мандат першочергово, без участі в подальшому ранжуванні. 
• Також гарантоване право на участь у розподілі депутатських мандатів набувають і ті кандидати у депутати від непрохідних партій, які отримали таку саму кількість голосів виборців, а сумарна кількість невикористаних голосів виборців з урахуванням такого механізму отримання мандатів розподіляється рівними частинами між прохідними партіями.
• Розподіл мандатів у регіональних списках: Кандидат під першим номером у регіональному списку, який не набрав голосів на рівні виборчої квоти або більше, розміщується першим серед тих, хто бере участь у подальшому ранжуванні. Інші кандидати розміщуються залежно від кількості отриманих голосів. Якщо кількість голосів однакова, вище місце займає кандидат, визначений центральним керівним органом партії за результатами жеребкування, проведеного в порядку, встановленому ЦВК. Таким чином, скасовується поріг у 25% від виборчої квоти для зміни черговості кандидатів у регіональному списку.
• Для визначення кількості мандатів, які розподілятимуться за загальнодержавним списком, використовується сума невикористаних голосів на рівні регіонів, голосів за партію без підтримки окремого кандидата та голосів із закордонного виборчого округу. Отримане значення ділиться на виборчу квоту.

Місцеві вибори:

• Вибори депутатів усіх місцевих рад (сільських, селищних, міських, районних, обласних, депутатів ВР АР Крим) проводять за пропорційною системою з відкритими партійними списками. Скасовується мажоритарна система для громад із кількістю виборців до 10 тисяч.
• Вибори сільського, селищного, міського голови (міста з кількістю виборців до 150 тисяч) проводять за мажоритарною виборчою системою відносної більшості. Вибори міського голови (міста з кількістю виборців 150 тисяч і більше осіб) проводять за мажоритарною виборчою системою абсолютної більшості.
• Законопроєкт уніфікує підхід до висування кандидатів: особа, яка балотується на посаду сільського, селищного або міського голови, може одночасно бути висунута кандидатом у депутати відповідної місцевої ради та/або до обласної чи районної ради. У чинному законодавстві передбачені різні умови для висування кандидатів в громадах до та понад 75 тисяч виборців.
• Усі кандидати єдиного списку розподіляються до територіальних, включно з першим номером. Гарантований мандат для першого номера єдиного списку скасовується. Черговість єдиного списку визначається партією, в територіальних списках кандидати розміщуються в алфавітному порядку.  
• Гендерні вимоги. Зберігається підхід “блискавки” (“zipper quota”) в єдиному списку: в кожній п'ятірці має бути щонайменше двоє кандидатів кожної статі. У територіальних списках, з урахуванням розміщення кандидатів в алфавітному порядку та відмови від визначення черговості партією, запропоновано змінити підхід “блискавки” та встановити вимогу представництва осіб однієї статі на рівні не менше 30%.
• Грошова застава зменшується, але пропонуються дві норми, які суперечать одна одній. З одного боку, партії мають сплатити на виборах до сільських, селищних і міських рад 10% (було 20%) мінімальної заробітної плати за кожного кандидата. З іншого — передбачено, що кандидати до обласної, районної, районної у місті ради, а також міської, селищної, сільської ради та кандидати на посаду міського голови (у містах із понад 150 тисячами виборців) мають вносити заставу в розмірі двох (було чотирьох) мінімальних зарплат за кожні 90 тисяч виборців відповідного округу. 
• Встановлюється, що внутрішньо переміщена особа не має права голосу на місцевих виборах, якщо вона не змінила виборчу адресу. 
• Скасовується поріг у 25% від виборчої квоти для просування в територіальних виборчих списках. Кандидати у депутати розміщуються у територіальному виборчому списку відповідної організації партії за зменшенням кількості голосів виборців, які підтримали відповідного кандидата у депутати. Якщо кількість голосів однакова, вище місце займає кандидат, визначений центральним керівним органом партії за результатами жеребкування, проведеного в порядку, встановленому ЦВК.

Оцінка ОПОРИ: 

• Ключовим недоліком законопроєкту є складність та нечіткість із погляду юридичної визначеності механізму розподілу голосів на парламентських виборах, що може призводити до помилкового розуміння і застосування пропонованих змін. 
• Варто звернути увагу, що гарантоване право на участь у розподілі депутатських мандатів набувають і ті кандидати в депутати, які отримали кількість голосів виборців, що дорівнює або перевищує виборчу квоту, та висунуті партіями, що не подолали 5 % виборчий бар'єр. Також законопроєкт передбачає, що сумарна кількість невикористаних голосів виборців з урахуванням такого механізму отримання мандатів розподіляється рівними частинами між прохідними партіями. При цьому законопроєкт не визначає, на якому етапі має відбуватися такий перерозподіл невикористаних голосів: під час визначення кількості мандатів у регіональних списках чи вже на рівні загальнодержавного списку. 
• Такий підхід може призвести до того, що партії претендуватимуть на більшу кількість мандатів у загальнодержавному окрузі, ніж фактично залишиться для розподілу. Це посилюватиме конфліктогенний потенціал виборчої системи. Така ситуація зумовлена, зокрема, тим, що голоси, подані за кандидатів, які не отримали голосів у кількості, що еквівалентна виборчій квоті, але претендують на мандати в регіонах через ранжування у відповідному списку, фактично враховуються двічі для прохідних партій. Вперше — під час розподілу мандатів у регіональних списках, якщо така партія здобула право на мандат у регіоні, вдруге — у вигляді “невикористаних” голосів, які, згідно із запропонованою формулою, розподіляються порівну між партіями, що подолали 5 % бар’єр.
• Крім того, механізм, за яким голоси за непрохідні партії штучно розподіляють між переможцями, непропорційний. Це призведе до того, що партії отримають додаткові голоси, не підкріплені реальною підтримкою виборців, що спотворить результат волевиявлення.
• Законопроєкт фактично впроваджує модифіковану парламентську модель, яка призводитиме до ефектів, притаманним мажоритарці. Мандати зможуть отримати кандидати від прохідних і непрохідних партій за умови підтримки на рівні виборчої квоти. Таким чином, незалежно від партійного результату, достатньо особистої підтримки, щоб потрапити в парламент. Здобуттю такого рівня підтримки сприятиме структура виборчого бюлетеня, за якої виборець зможе проголосувати тільки за окремого кандидата в регіональному списку партії. В умовах скасування порогу для просування інших кандидатів у списку такий персоніфікований вибір стимулюватиме конкуренцію ресурсів і особистостей.
• Водночас запропонований спосіб голосування за кандидата шляхом проставлення позначки навпроти його прізвища, а не вписування номера, може вважатися оптимальним. Згідно з дослідженням ОПОРИ “Сприйняття виборцями різних типів виборчих бюлетенів для покращення виборчого процесу”, респонденти оцінили такий підхід як простіший і зрозуміліший.
• Як і в основному законопроєкті №13464, альтернативний не встановлює мінімальної межі для висування кандидатів у регіонах, що дає партіям можливість маніпулювати кількістю кандидатів для збільшення “залишкових” голосів, які розподілятимуться за закритим загальнодержавним списком. Разом із цим, кандидат під першим номером у регіональному списку, який не набрав голосів на рівні виборчої квоти або більше, розміщується першим серед тих, хто бере участь у подальшому ранжуванні. Це посилює контроль партії за розподілом мандатів, нівелює вплив виборця на просування кандидатів та створює умови для формування регіональних списків лідерського типу, де основний акцент буде зроблено на першому номері.
• Аналогічно до основного законопроєкту №13464, пропонується повна пропорціоналізація місцевих виборів, що значно посилить вплив політичних партій навіть у найменших громадах та обмежить участь позапартійних місцевих лідерів. Такий підхід суперечить міжнародним зобов’язанням України щодо забезпечення можливості самовисування кандидатів, а також не відповідає суспільним очікуванням: практика самовисування на місцевих виборах поширена і стабільно підтримується виборцями. У більшості країн Європи навіть за пропорційних систем передбачено можливість самовисування — зокрема через списки незалежних кандидатів. Запровадження такої моделі в Україні дозволило б заміщувати вакантні депутатські мандати без довиборів, що особливо важливо в умовах війни. Це сприяло б збереженню функціональності органів місцевого самоврядування і запобігало б надмірній централізації влади через військові адміністрації в разі неможливості проведення проміжних виборів.
• Ні для місцевих, ні для парламентських виборів законопроєкт не містить механізмів запобігання обходу гендерної квоти — зокрема у випадках, коли після реєстрації кандидати відмовляються від балотування або обрані кандидати не подають документи для реєстрації. Це створює ризик формального дотримання квоти і фактичного уникнення збалансованого гендерного представництва.
• Про поспішність підготовки цього проєкту свідчить неузгодженість пропонованих змін щодо розміру виборчої застави для виборів депутатів сільських, селищних, міських рад. Як було зазначено вище, автор пропонує запровадити для одних і тих самих виборів різні розміри грошових застав: 10% від мінімальної заробітної плати у місячному розмірі, встановленому на день початку виборчого процесу, за кожного кандидата (абз. 1 ч. 2 ст. 225), та 2 мінімальних заробітних плат у місячному розмірі, встановленому на день початку виборчого процесу, на кожні 90 тисяч виборців відповідного єдиного територіального виборчого округу для кожного виду виборів окремо (абз. 3 ч. 2 ст. 225).
• Виокремлення внутрішньо переміщених осіб як таких, що не мають права голосу на місцевих виборах без зміни виборчої адреси, є проявом дискримінації. З урахуванням вимушеного характеру переселення, навпаки, слід створювати умови для реалізації виборчих прав такої вразливої групи, а не встановлювати обмеження, тим більше, що навіть за чинним законодавством, наявність юридично підтвердженого статусу ВПО не призводить до автоматичної зміни виборчої адреси.

Таким чином, запропонована система парламентських виборів може стати вкрай заплутаною для виборців і членів комісій. Непрозорі й складні механізми підрахунку голосів, особливо під час перерозподілу “невикористаних” голосів, створюють значні ризики для помилок, свідомих маніпуляцій і спотворення результатів волевиявлення. Хоча запропонована система посилює роль особистості та відкриває можливість для обрання сильних кандидатів навіть від непрохідних партій, вона створює передумови для появи в парламенті депутатів-”одинаків”. Такі депутати без фракційної підтримки матимуть обмежений вплив на законодавчий процес і можуть демонструвати нижчий рівень політичної відповідальності.
Що ж стосується виборів до місцевих рад, повна пропорціоналізація суттєво посилить вплив і роль політичних партій навіть у найменших громадах, де раніше домінували місцеві лідери, висунуті позапартійним шляхом. Запропонована модель суперечить міжнародним зобов’язанням України щодо забезпечення можливості самовисування кандидатів, а також не відповідає суспільним очікуванням: практика самовисування на місцевих виборах є поширеною і стабільно підтримується виборцями. 

Запропоновані системи суперечать політичним домовленостям, досягнутим під час Діалогів Жана Моне, щодо проведення післявоєнних парламентських та місцевих виборів зі збереженням за основу передбачених наразі виборчих моделей. 

Законопроєкт №13464-3

Автор: Антон Яценко (позафракційний)

Запропоновані зміни

Парламентські вибори:

• Пропонується змішана виборча система, за якою 225 депутатів обираються за пропорційною системою із закритими списками, а 225 — за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних округах. 
• За пропорційної системи формуються загальнодержавні списки партій (не більш як 450 кандидатів). Із кандидатів загальнодержавного списку, крім перших 9 номерів, формують регіональні списки. Висування реалізується тільки через партії, в тому числі й за мажоритарної системи в одномандатних округах.  
• Виборчий бар’єр за пропорційної системи залишається на рівні 5%. За мажоритарної складової прохідний бар'єр не застосовується, а обраним вважається той кандидат у депутати, який отримав більше голосів, ніж інші, які балотувалися в цьому окрузі. Якщо найбільшу і водночас однакову кількість голосів набрали два або більше кандидати у депутати, призначаються повторні вибори.
• Кандидат у депутати, висунутий у територіальному окрузі, не може бути включений до загальнодержавного та/або регіонального виборчих списків.
• Грошова застава: для пропорційної системи знижена до 250 мінімальних заробітних плат. За мажоритарної системи в одномандатних округах грошову заставу автор пропонує встановити на рівні 10 розмірів мінімальної заробітної плати за кожного кандидата. Застава, внесена у меншому розмірі (з порушеннями), повертається на рахунок на партії, а не стягується до бюджету, як це передбачено в чинному законодавстві. Також грошову заставу повертають партіям, якщо партія та/або кандидат у депутати, висунутий партією, отримали право на участь у розподілі депутатських мандатів. 
• У виборчому бюлетені для голосування за партію зазначаються визначений жеребкуванням номер кожної партії, повна назва відповідної партії, прізвища й ініціали кандидатів у депутати, включених до загальнодержавного виборчого списку під першими дев’ятьма номерами, а також порядкові номери прізвища й ініціали всіх кандидатів у депутати, включених до відповідного регіонального виборчого списку партії. Ліворуч від повної назви кожної партії розміщується порожній квадрат. 
• У виборчому бюлетені для голосування за кандидата, висунутого партіями в територіальному окрузі, зазначаються в алфавітному порядку прізвища, всі власні імена та по батькові (за наявності) зареєстрованих у цьому окрузі кандидатів у депутати з відомостями про рік народження, освіту, посаду (заняття), місце роботи, місце проживання, партійність, а також суб'єкт висування кожного кандидата. Ліворуч розташовується квадрат для волевиявлення.
• Виборець матиме 2 голоси: один — за пропорційною системою із закритими списками, тобто голосуватиме лише за партію та не впливатиме на черговість кандидатів у депутати у регіональному виборчому списку, другий — за мажоритарною системою в одномандатних округах (так він зможе підтримати одного з кандидатів висунутих партією у відповідному територіальному (одномандатному) окрузі). 
• Виборча квота (лише за пропорційної системи) обчислюється як ціла частина від ділення загальної кількості голосів прохідних партій на результат віднімання від 225 депутатських мандатів (половина складу парламенту) гарантованих мандатів.
• Для визначення кількості мандатів у регіональних списках партії кількість голосів за партію в регіоні ділиться на виборчу квоту. Ціла частина отриманої частки становить кількість депутатських мандатів. Мандати в регіональних списках розподіляються відповідно до встановленої партією черговості.
• Нерозподілені голоси в регіонах та голоси в закордонному окрузі розподіляють на загальнодержавному рівні. Мандати в загальнодержавному списку партії також розподіляються за встановленою партією черговістю.

Оцінка ОПОРИ:

• Автор пропонує систему, яку помилково порівнює з німецькою моделлю (змішаною звʼязаною системою), де результат пропорційної частини залежить від результату мажоритарної, а голосування відбувається за єдиним виборчим бюлетенем. Утім, за змістом пропонованих змін виборча система законопроєкту №13464-3 є “незв'язаною” паралельною виборчою системою, за якої половину парламенту обирають за пропорційною виборчою системою із закритими (загальнодержавними і регіональними) списками, а іншу — за мажоритарною відносною більшістю в територіальних (одномандатних) виборчих округах. 
• Запропонована модель не відповідає політичним домовленостям щодо проведення післявоєнних парламентських виборів зі збереженням за основу передбаченої наразі виборчої системи, що були досягнуті під час ІХ Діалогу Жана Моне 10–12 листопада 2023 року. Утім, законопроєкт фактично пропонує повернутися до моделі, подібної до тієї, що застосовувалася на виборах 2019 року, але вже без можливості самовисування, а на додачу до загальнодержавного списку пропонуються зариті регіональні виборчі списки. Як уже неодноразово зазначалося, незабезпечення можливості участі незалежних кандидатів не узгоджуватиметься з міжнародними стандартами та рекомендаціями БДІПЛ/ОБСЄ, наданими Україні.
• Запропонована виборча система може повторити всі ключові недоліки змішаної моделі. Вона поєднує в собі вразливості мажоритарної частини — корупцію, підкуп, адміністративний ресурс, технологію “двійників” — з обмеженнями закритої пропорційної системи, де виборець не впливає на черговість кандидатів, а самі кандидати залишаються підконтрольними партійному керівництву. Також в умовах тимчасової окупації значної частини території вона не дозволяє сформувати парламент повністю. Своєю чергою, закриті списки не сприяють розвитку внутрішньопартійної демократії, створюють передумови для “торгівлі” місцями у списках, а до парламенту можуть потрапити народні депутати без достатньої кваліфікації чи підтримки виборців. У такій моделі виборча конкуренція зводиться до боротьби фінансових і партійних брендів, а не до змагання ідей чи програм кандидатів.
• Гарантування мандатів 9 кандидатам у загальнодержавному списку штучно підвищує виборчу квоту для регіональних списків, що призводить до зменшення кількості мандатів, які розподіляються між ними. Такий підхід фактично гарантує проходження партійних лідерів і ще більше нівелює вплив виборця на персональний склад парламенту.

Запропонована у законопроєкті №13464-3 виборча модель — це паралельна “незв’язана” система, яка поєднує недоліки мажоритарної й закритої пропорційної систем. Вона не відповідає політичним домовленостям, що були досягнуті під час ІХ Діалогу Жана Моне, та відходить від нині чинної виборчої системи. Також ця система обмежує можливість участі незалежних кандидатів, що суперечить міжнародним стандартам і рекомендаціям БДІПЛ/ОБСЄ, і відтворює ризики корупції, підкупу, адміністративного тиску й інших маніпуляцій, притаманних мажоритарній системі. Закриті загальнодержавні й регіональні списки підсилюють контроль партійного керівництва над формуванням депутатського корпусу, зменшують вплив виборців на персональний склад парламенту та створюють умови для потрапляння до нього кандидатів без належної підтримки чи професійної підготовки. В умовах тимчасової окупації значної частини території вона унеможливлює формування парламенту в повному складі, а політична конкуренція зводиться до змагання фінансових ресурсів і брендів, а не програм та ідей.

Законопроєкт 13464-4

Автори: Аліна Загоруйко (“Слуга народу”), Оксана Дмитрієва (“Слуга народу”), Ганна Бондар (“Слуга народу”), Мар’яна Безугла (позафракційна)

Запропоновані зміни

Місцеві вибори:

• Законопроєкт передбачає єдину мажоритарну виборчу систему для всіх рад. Депутатів сільських, селищних, міських, районних, обласних і Верховної Ради Автономної Республіки Крим обирають за мажоритарною системою відносної більшості в багатомандатних виборчих округах. Скасовується пропорційна система з відкритими партійними списками, яка застосовувалася на виборах для громад з кількістю виборців від 10 тисяч. 
• Уточнюється територіальна організація для виборів депутатів Верховної Ради АР Крим відповідно до виборчої системи, зокрема порядок утворення багатомандатних округів, їх межі, кількість і принципи формування. Також уточнено принципи формування багатомандатних округів для інших рівнів місцевих рад.
• Внесені доповнення в частині фінансування проміжних чи повторних місцевих виборів за рахунок резервного фонду державного бюджету, а також порядок виділення відповідного фінансового забезпечення.
• Висування кандидатів відбувається політичними партіями або шляхом самовисування. Організація партії висуває кандидатів до відповідної ради у вигляді списку із зазначенням номера багатомандатного виборчого округу, в якому висувається кожен кандидат. Кандидати розміщуються в алфавітному порядку.
• Кількість кандидатів не може бути меншою за кількість округів та не може перевищувати загальну кількість мандатів які розподіляються.
• Гендерна квота збільшується до 40%.
• До переліку документів для реєстрації кандидата, висунутого політичною партією, додана передвиборча програма партії, списки з відомостями про кандидатів і заяви про наявність (відсутність) заборгованості зі сплати аліментів. А для кандидатів у ВР АР Крим — заяву про припинення діяльності несумісної з мандатом депутата або зазначити про відсутність такої діяльності.  
• Встановлюється різна грошова застава залежно від рівня місцевої ради: 5 мінімальних заробітних плат — для Київської та Севастопольської міської рад та обласних рад, 1 мінімальна заробітна плата — для виборів депутатів міської ради, 20% мінімальної заробітної плати — для виборів депутатів районної, районної в місті, сільської, селищної ради. Також пропонується грошова застава в розмірі 2 мінімальних заробітних плат для виборів міського голови, та 1 — для виборів сільського, селищного голови.
• Встановлюється вимога мати не більше двох довірених осіб для кожного кандидата. 
• Під час встановлення результатів голосування в разі ненадходження протоколів про підсумки голосування відповідна виборча комісія бере на себе повноваження територіальної виборчої комісії щодо встановлення підсумків голосування у межах відповідного багатомандатного виборчого округу.

Оцінка ОПОРИ:

• Тотальне запровадження мажоритарної системи на місцевих виборах призведе до кардинальних змін у політичному ландшафті громад, що вже є неприродним для великих міст, в яких є сформовані політичні групи. Ключовим ефектом може стати департизація  місцевих рад: роль загальнонаціональних партійних брендів та ідеологій значно знизиться, натомість вибори перетворяться на змагання особистостей і фінансових ресурсів. У багатьох громадах, де місцеві партії вже тісно пов’язані з бізнесом чи групами впливу, це не створить принципово нової системи, а лише посилить персоналізовані та групові тенденції, зменшивши навіть формальну партійну відповідальність.
• Такий підхід посилить вплив місцевих еліт, які зможуть формувати ради на основі особистих зв'язків, а не програм розвитку, та контролювати громади без огляду на загальнонаціональні процеси. Хоча така система є простішою для розуміння виборцями й посилює пряму відповідальність депутата перед своїм округом, вона створює ризик непропорційного представництва. Політичні сили, що мають значну, але розпорошену по території громади підтримку, можуть узагалі не отримати мандатів.
• Загалом такий підхід є кроком назад від поширених європейських практик і може призвести до втрати ідеологічного елемента в місцевій політиці, перетворивши її на боротьбу за контроль над ресурсами громади.
• Іншим вразливим місцем запропонованої моделі є механізм заміщення депутатів, адже під час дії воєнного стану проведення довиборів у мажоритарних округах неможливе. Безпекові ризики, зокрема ймовірність повторної агресії Росії, зберігатимуться навіть після завершення активної фази війни, що ставить під загрозу сталу роботу представницьких органів.
• Позитивним моментом законопроєкту є вдосконалення порядку фінансування проміжних місцевих виборів для унеможливлення блокування їх проведення з боку рад, а також збільшення гендерної квоти до 40%.

Як і інші, цей альтернативний законопроєкт не відповідає політичним домовленостям ІХ Діалогу Жана Моне, згідно з якими післявоєнні вибори мають відбуватися зі збереженням за основу встановлених у Виборчому кодексі систем, зокрема для місцевих виборів. Запропоновані зміни суттєво відходять від нині чинної виборчої моделі. Ця система відтворює ризики корупції, підкупу, адміністративного тиску й інших маніпуляцій, притаманних мажоритарній системі, а в умовах перманентних безпекових загроз із боку Росії навіть після завершення активної фази бойових дій вона є вразливою в контексті заміщення депутатського корпусу за неможливості проведення проміжних виборів під час особливих правових режимів. 

Законопроєкт 13464-5

Автор: Ігор Васильєв (“Слуга народу”)

Запропоновані зміни

Парламентські вибори:

• Кандидат, включений до регіонального списку будь-якої (прохідної й непрохідної) партії, яка брала участь у парламентських виборах, автоматично отримує мандат без участі в подальшому ранжуванні, якщо набирає кількість голосів, що становить 1,5 виборчої квоти. 
• Такі мандати враховуються під час визначення кількості мандатів, що підлягають розподілу в загальнодержавному виборчому окрузі між партіями, які подолали виборчий бар’єр. Кількість таких мандатів віднімають від загальної кількості вакантних мандатів для розподілу.

Місцеві вибори:

• Законопроєкт передбачає підвищення порогу застосування мажоритарної виборчої системи у багатомандатних виборчих округах у громадах з чисельністю до 30 тисяч виборців.
• Для пропорційної системи з відкритими партійними списками знижується до 3% виборчий бар’єр, який мають подолати партії, аби брати участь у розподілі мандатів.

Оцінка ОПОРИ:

• Запропонований механізм розподілу мандатів на парламентських виборах, імовірно, містить суттєву математичну помилку. Вона може призвести до того, що партії претендуватимуть на більшу кількість мандатів у загальнодержавному окрузі, ніж фактично залишиться для розподілу, а це підвищить конфліктогенний потенціал виборчої системи. Проблема полягає в тому, що виборча квота розраховується лише на підставі голосів, поданих за партії, які подолали виборчий бар’єр. Саме ця квота визначає загальну кількість мандатів, що мають бути розподілені між прохідними партіями, і гарантує заповнення парламенту в межах конституційно встановленої чисельності. Однак кандидати від непрохідних партій, які отримали підтримку понад 1,5 виборчої квоти, можуть отримати мандат — попри те, що голоси за ці партії не враховуються у формулі розрахунку квоти. Таким чином, вони отримають мандати з загального обсягу, жодним чином не компенсуючи його голосами. У результаті виникає ситуація, коли кількість кандидатів, що мають право на мандат, перевищує кількість мандатів, які можуть бути законно розподілені.
• Автор проєкту намагався компенсувати цей дефект, передбачивши, що кількість мандатів у загальнодержавному списку зменшуватиметься на кількість мандатів, здобутих кандидатами з понад 1,5 квотами. Однак формула розрахунку кількості мандатів у загальнодержавному списку для кожної прохідної партії залишилася незмінною — вона й далі базується на частці голосів, отриманих у закордонному виборчому окрузі, та на нерозподілених голосах у регіонах, поділених на виборчу квоту. Таким чином, запропонований компенсаторний механізм є внутрішньо суперечливим і не усуває проблеми в цілому.
• Крім того, запропонована система може призвести до значного спотворення результатів волевиявлення через неврегульований розподіл мандатів у регіонах, оскільки голоси, подані за кандидатів, які вже гарантовано отримали місце в парламенті, продовжать працювати на результат усієї партії в регіоні. Під час визначення обраних кандидатів у виборчих регіонах не передбачена черговість отримання мандатів з огляду на тих кандидатів, які автоматично отримали мандати. Це створює ризик непропорційного збільшення представництва партій. 
• Поява “суперзірок” та посилення популізму. Можливість отримання мандата незалежно від загального результату партії стимулюватиме надмірно дорогі персональні кампанії й популістичну риторику, оскільки популярні особистості зможуть потрапити до парламенту навіть від політичної сили, яка не подолала виборчий бар’єр.
• Як і у випадку із законопроєктами  №13419 та №13464-1, запропоновані зміни до виборчого законодавства щодо підвищення порогу для застосування мажоритарної системи на місцевих виборах не мають належного обґрунтування, не враховують наслідків повномасштабного вторгнення та можливих довгострокових наслідків таких нововведень. Детальніше в Аналітичній записці щодо законодавчих ініціатив зі зміни виборчих систем для місцевих і парламентських виборів.

Законопроєкт №13464-5 містить і позитивні, і ризиковані нововведення, однак ключова його проблема — механізм розподілу парламентських мандатів, який має ознаки математичної помилки і внутрішньої суперечливості. Запропоноване правило автоматичного отримання мандата кандидатами, що набрали понад 1,5 виборчої квоти, може призвести до претендування партіями на кількість мандатів, яка перевищуватиме конституційно встановлену кількість депутатських мандатів у парламенті, а також спотворення результатів волевиявлення, непропорційного представництва партій і посилення ролі персоналізованих популістичних кампаній. Передбачений компенсаторний механізм не усуває цих ризиків, а зміни до системи місцевих виборів — зокрема підвищення порогу застосування мажоритарної системи і зниження виборчого бар’єра — не мають належного обґрунтування й не враховують специфіки воєнного стану та можливих довгострокових наслідків.

Загальний висновок

Проаналізовані основний та альтернативні законопроєкти мають суттєві недоліки в контексті відповідності міжнародним стандартам і не забезпечують системного розв'язання викликів, спричинених повномасштабною російською агресією. І зміст, і форма цих документів свідчать про ймовірний поспіх у їх підготовці. Водночас окремі запропоновані положення — зокрема скасування гарантованих мандатів і зниження порогу для просування у виборчих списках — можуть бути враховані під час підготовки комплексних змін до виборчого законодавства для проведення післявоєнних виборів. Наголошуємо, що створення ефективної та стійкої правової бази можливе лише в умовах інклюзивного діалогу, який передбачає відкриту парламентську співпрацю із залученням громадянського суспільства, експертної спільноти та представників груп, права яких є найбільш уразливими. 

ДОДАТОК

Порівняльна таблиця альтернативних законодавчих ініціатив з правового регулювання проведення місцевих та парламентських виборів