Аналітична записка щодо законодавчих ініціатив зі зміни виборчих систем для місцевих і парламентських виборів

Громадянська мережа ОПОРА підготувала аналітичну записку щодо законодавчих ініціатив зі зміни виборчих систем для місцевих і парламентських виборів.

З початку літа в українському політикумі оживилися обговорення повоєнного виборчого законодавства. Наприкінці червня Голова Верховної Ради України Руслан Стефанчук зазначив, що парламент напрацьовує законопроєкт про організацію виборів після закінчення війни. Майже в той самий час, у кінці червня й на початку липня, в парламенті зареєстрували два законопроєкти про внесення змін до Виборчого кодексу: №13419 від 25.06.2025 та №13464 від 10.07.202). Перший пропонує запровадити мажоритарну систему відносної більшості на місцевих виборах у громадах до 50 тисяч виборців, другий — внести суттєві зміни до виборчої системи для парламентських та місцевих виборів, які навпаки посилюють партизацію.

Показово, що за наявності експертних документів (Білої книги підготовки й організації післявоєнних виборів чи Дорожньої карти для забезпечення організації повоєнних виборів ОПОРИ) народні депутати розпочали не з нагальних питань безпеки чи реалізації виборчих прав вразливих через війну груп виборців (зокрема військовослужбовців та переміщених осіб). Натомість основну увагу політики зосередили на виборчій системі.

Важливо підкреслити, що йдеться не про тимчасові заходи для подолання наслідків війни, а про постійні зміни, які в разі ухвалення матимуть фундаментальний і довгостроковий вплив на політичну систему. Розробка такої значущої ініціативи відбувалася без належної комунікації й пояснень для громадськості — хоча суспільно важливі рішення слід напрацьовувати відкрито, спільно з громадянським суспільством, із дотриманням принципу інклюзивності на всіх етапах: від визначення ключових проблем до пошуку оптимальних шляхів їх розв’язання.

ОПОРА проаналізувала ці законопроєкти. Жоден із них не пропонує комплексного підходу до розв’язання ключових викликів, спричинених повномасштабною російською агресією проти України, як-от багатомільйонна внутрішня і зовнішня міграція, руйнування виборчої інфраструктури, безпекові ризики, очікуване втручання РФ у виборчий процес через неврегульованість агітації, дезінформація в соціальних мережах тощо. Натомість законопроєкти пропонують лише модифікувати системи парламентських і місцевих виборів.

ОПОРА неодноразово наголошувала на необхідності перенесення змістовної й фахової роботи над виборчою реформою у стіни парламенту — і в контексті євроінтеграційних зобов’язань України, і для комплексного розв’язання проблем організації перших повоєнних виборів. Можливо, саме зареєстровані нещодавно законодавчі ініціативи стануть каталізатором цих процесів, навіть якщо через російську агресію парламент не буде розглядати їх на цьому етапі. Разом з тим, початок підготовки законодавства для повоєнних виборів не означає старту політичних перегонів, а свідчить про стратегічне бачення розвитку країни в майбутньому.

Для того, щоб дискусія про майбутні виборчі правила, зокрема й виборчі системи, не була поверхневою, ми детально розглянемо зазначені законопроєкти, їхні основні переваги та недоліки, потенційні ризики та можливості. Розуміючи, що визначення виборчої системи — це політичне питання, що належить до виняткової компетенції парламенту, будь-яке фінальне рішення про її зміну має бути належно обґрунтоване, базуватися на конкретних розрахунках і моделюваннях, враховувати українські реалії й міжнародний досвід. Такий підхід дозволить уникнути політичної вмотивованості та створити стабільну, прозору і справедливу виборчу систему, яка відповідатиме повоєнним реаліям і сприятиме зміцненню демократії.

Ключові висновки

Законопроєкти №13419 та №13464 не охоплюють повоєнних викликів. Наприклад, вони не пропонують механізмів забезпечення активного й пасивного виборчих прав військовослужбовців і мільйонів громадян України, які на законних підставах перебувають за кордоном у зв'язку зі збройною агресією РФ; не врегульовують створення додаткової виборчої інфраструктури за кордоном; не пропонують змін до процедури голосування тощо.
В обох законопроєктах основна увага приділена виборчим системам, територіальній організації та розподілу мандатів, але питання практичної організації виборчого процесу (тривалість і кількість днів голосування, безпекова оцінка проведення виборів, актуалізація списків виборців тощо) не розв’язане.
Запропоновані в законопроєктах підходи до місцевих виборів є взаємозаперечними у питанні порогу використання пропорційної виборчої системи. Проєкт №13419 передбачає її застосування у громадах від 50 тисяч виборців, натомість №13464 — у всіх без винятку громадах (при цьому не передбачена участь незалежних кандидатів — самовисуванців).
Жоден із законопроєктів не містить аналізу можливих наслідків зміни виборчих систем на місцевих виборах. Наприклад, законопроєкт №13419 не враховує, що на повністю підконтрольній території України 95,6% громад мають до 50 тисяч виборців. Саме в таких громадах зареєстровані близько половини всіх виборців України. Відповідно, підвищення порогу застосування мажоритарної виборчої системи в таких масштабах може призвести до деградації партійної системи на місцевому рівні. З іншого боку, поширення пропорційної системи на всі громади (законопроєкт №13464) не відповідає рекомендаціям Венеційської комісії, оскільки позбавляє незалежних кандидатів права брати участь у виборах. Водночас пропорційна система дозволяє заміщувати депутатів за партійним списком у разі припинення їхніх повноважень, що підвищує функціональність місцевих рад — особливо в малих прифронтових громадах, де замінити мажоритарників під час війни не можливо, а безпекові ризики, зокрема повторної російської агресії, зберігатимуться навіть після завершення активної фази війни.
Зміни до парламентської виборчої системи, передбачені законопроєктом №13464, можуть призвести до посилення партійного контролю та зменшення впливу виборців на розподіл мандатів у регіонах. Автори пропонують, щоб усі голоси, подані за регіональний список партії без зазначення конкретного кандидата, розподіляли на рівні загальнодержавного списку відповідної політичної партії. Тобто розподіл мандатів у регіоні більше не залежатиме від загальної кількості голосів за регіональний список, а визначатиметься винятково на основі сумарної кількості голосів, поданих за окремих кандидатів із цього списку.

Законопроєкт №13464 встановлює різну верхню межу кількості кандидатів у регіональному списку залежно від виборчого регіону. Наприклад, у списку для міста Києва може бути до 28 кандидатів, для Дніпропетровської області — до 32. Такий підхід пояснюють тим, що кількість кандидатів у регіональних списках визначається пропорційно до кількості виборців у кожному виборчому регіоні для забезпечення рівного представництва в парламенті. Пропоноване нововведення не ґрунтується на релевантних даних, адже, ймовірно, за основу взяті поточні показники ДРВ, згідно з якими в Україні станом на липень 2025 року було 32,4 млн виборців із виборчою адресою (найбільше — у Донецькій області — 2,9 млн, Дніпропетровській — 2,3 млн та місті Києві — 2 млн; найменше — у Чернівецькій області — 664 тис. та м. Севастополь — 264 тис.). Неврахування актуальних даних про реальну кількість виборців може створити значний дисбаланс у представництві. Крім цього, те, що партія може висунути більше кандидатів у регіоні, ще не означає, що цей регіон отримає більше місць у парламенті. Кращим рішенням було би “прив'язати” кількість мандатів від регіону до актуальної (оновленої) кількості зареєстрованих виборців. Це забезпечило б стале і пропорційне представництво для всіх регіонів незалежно від того, якою буде явка виборців.
Суттєвим недоліком законопроєкту №13464 є скасування вимоги до мінімальної кількості кандидатів у регіональному списку. Це створює ризики того, що партії маніпулюватимуть нижньою і верхньою межею, висуваючи кандидатів у виборчих регіонах, задля збільшення частки “залишкових” голосів, які спрямовуватимуться на розподіл мандатів за закритим загальнодержавним списком. Такий підхід нівелює ідею відкритих списків та зміцнює монополію партій на політичне представництво.
Законопроєкт №13464 передбачає включення кандидатів під номерами 2–9 у загальнодержавному списку партії до регіональних списків, але кандидата під першим номером до регіональних списків не включають. При цьому гарантія 9 мандатів за загальнодержавним списком зберігається. Також центральне керівництво партії може вирішувати, який мандат — загальнодержавний чи регіональний — отримає кандидат із “першої дев’ятки”, якщо він здобув мандат в обох списках. Це створює простір для маніпуляцій, адже дозволяє використовувати популярних кандидатів для “витягування” всього регіонального списку.

Законопроєкт №13464 пропонує скасувати поріг у 25% просування в регіональних списках на парламентських і територіальних списках — на місцевих виборах. Такі зміни формально відповідають політичним домовленостям, досягнутих між партіями під час Діалогів Жана Моне. Втім, змагальність кандидатів за просування в регіональних списках може частково нівелюватися за рахунок “майже гарантованих” мандатів для перших номерів. Крім цього, в умовах низької політичної культури може посилитися недоброчесна конкуренція. Тому оптимальним варіантом є зменшення порогу просування до 5% зі збереженням розподілу голосів, поданих за список партії, на рівні регіону. Такий підхід сприятиме балансу внутрішньопартійної боротьби та недопущенню зловживань.
Перехід до гендерної квоти в 30% у регіональних (парламентські вибори) і територіальних списках (місцеві вибори), пропонований законопроєктом №13464, пояснюється зміною підходу до розміщення кандидатів у цьому списку в алфавітному порядку. Втім, це може дещо погіршувати гендерне представництво порівняно з чинною моделлю, яка дозволяє забезпечити вищі показники — близько 40%. Крім цього, законопроєкт не пропонує жодних змін, покликаних протидіяти “зловживанням” щодо невиконання гендерної квоти, зокрема у разі неподання особою після обрання документів для її реєстрації депутатом або заміщення депутатів, повноваження яких були достроково припинені. Це створює ризик формального дотримання квоти під час подання списків і фактичного обходу принципу гендерно збалансованого представництва.
Законопроєкт №13464 пропонує змінити форму бюлетеня на парламентських виборах. Зокрема, праворуч від повної назви кожної партії передбачене розміщення двох квадратів (порожнього — для волевиявлення щодо партії, та з трафаретом — для волевиявлення щодо кандидата з регіонального списку партії). Пропонований варіант кращий за чинний через розміщення поля для вписування номера кандидата. Це підвищить зрозумілість бюлетеня для виборця і сприятиме тому, щоб виборці голосували не лише за конкретну партію, а й за одного з її кандидатів. Утім, у проєкту закону не запропоновано зміни до норм, які визначають підстави визнання бюлетеня недійсним, що створює ризик неоднозначного тлумачення результатів волевиявлення.

Огляд та оцінка законодавчих ініціатив

Застереження. Перед тим, як перейти до оцінки зазначених законопроєктів, варто звернути увагу на деякі усталені у міжнародній і національній практиках позиції щодо виборчих систем:

відсутність єдиного стандарту: не існує міжнародного стандарту універсальної виборчої системи, яка б ідеально пасувала усім державам;
широка дискреція (свобода вибору) держави: кожна країна має значну свободу у виборі й конструюванні власної виборчої моделі. В Україні це є винятковою компетенцією парламенту (доктрина “політичного питання”);
свобода вибору не є абсолютною: будь-яка система допустима лише за умови, що вона гарантує основоположні принципи виборчого права.

Законопроєкт №13464 від 10.07.25

Законопроєкт пропонує суттєві зміни в системи парламентських і місцевих виборів.

ПАРЛАМЕНТСЬКІ ВИБОРИ

Формування регіональних списків:

Регіональні списки формуються з кандидатів, які входять до загальнодержавного списку партії, крім першого номера. Чинна ж редакція Виборчого кодексу передбачає, що кандидати під першими 9 номерами загальнодержавного списку не входять до регіональних списків. При цьому норма про 9 гарантованих на загальнодержавному рівні мандатів залишатиметься чинною. Змінюється лише те, що кандидати під номерами 2–9 у загальнодержавному списку також входитимуть до регіональних списків.
У регіональному списку партія визначає лише першого кандидата. Решту імен кандидатів розміщують в алфавітному порядку. Наразі порядок черговості кандидатів у регіональних списках визначають на з'їзді (зборах, конференції) партії.
Встановлюється різна верхня межа кількості кандидатів у регіональному списку залежно від виборчого регіону, але при цьому вимога до мінімальної кількості скасовується. Наприклад, у списку для Києва може бути щонайбільше 28 кандидатів, для Дніпропетровської області — 32, а для об'єднаного Південного виборчого регіону №16, що складається з Херсонської області, АР Крим та м. Севастополя — 36. У пояснювальній записці автори законопроєкту пояснюють цей підхід тим, що кількість кандидатів у регіональних списках визначається пропорційно до кількості виборців у кожному виборчому регіоні. В чинній редакції Виборчого кодексу передбачено, що регіональний виборчий список партії повинен складатися з не менш як 5 та не більш як 18 кандидатів.

Оцінка ОПОРИ

Пропоноване нововведення — встановлення різної фіксованої кількості кандидатів на виборах до Верховної Ради України залежно від виборчого регіону — не ґрунтується на релевантних даних, адже, ймовірно, за основу взяті поточні показники ДРВ, згідно з якими в Україні станом на липень 2025 року було 32,4 млн виборців із виборчою адресою (найбільше — у Донецькій області — 2,9 млн, Дніпропетровській — 2,3 млн та місті Києві – 2 млн; найменше — у Чернівецькій області — 664 тис. та м. Севастополь – 264 тис.) Однак з урахуванням масштабних міграційних процесів і тимчасової окупації ці дані не відображають реального стану справ.

Наприклад, під час розрахунку кількості кандидатів у Південному виборчому окрузі (№16) враховано виборців із тимчасово окупованих територій — Севастополя, Нової Каховки, Генічеська тощо. Аналогічно, до Донецького виборчого регіону (№5) включено виборців із Бахмута, Авдіївки, Вугледара й інших окупованих міст. Це спотворює реальну електоральну картину і ставить під сумнів обґрунтованість такого підходу.

За підрахунками ОПОРИ, без урахування Криму й Севастополя в Україні повністю або більш як на ⅔ окуповано територію 157 громад. Це близько 4200 виборчих дільниць, до яких віднесено 5 млн виборців. На території Криму і міста Севастополь розташовані ще 1 430 дільниць (1,7 млн виборців). Території 19 громад (200 тисяч виборців) окуповані частково.

Також варто зауважити, що врахування кількості виборців у певному регіоні могло б відповідати кращим практикам за умови, якби кількість мандатів, які розподіляють у регіонах, залежала від кількості зареєстрованих виборців. Це дозволило б забезпечити стабільне пропорційне представництво всіх регіонів у парламенті незалежно від мінливих показників явки. Через безпекові загрози, особливо на територіях, які зазнали значних руйнувань та/або розташовані поблизу лінії розмежування, явка може бути дуже низькою.

Втім, варто враховувати, що фіксована кількість мандатів у регіонах може призвести й до негативних наслідків, наприклад міжрегіональної поляризації, коли представники регіонів із більшою кількістю населення будуть незадоволені, що менш заселені регіони отримують непропорційно високе представництво в парламенті Також це зумовить необхідність переходу до регіональної виборчої квоти, що за умов значної різниці у “кількості голосів, необхідних для отримання одного мандату” буде лише посилювати звинувачення у порушенні принципу рівних виборів.

У разі переходу до фіксованої кількості кандидатів і мандатів у виборчих регіонах у законодавстві важливо передбачити формулу розрахунку кількості мандатів, яка би враховувала наслідки міграційних процесів. Така формула має базуватися на актуальних даних про кількість виборців у регіоні станом на щонайменше за місяць до початку виборчого процесу.

Разом з цим, перш за все варто адаптувати парламентську виборчу систему з урахуванням розширення кількості територій, які були окуповані.

Іншим суттєвим недоліком законопроєкту є скасування вимоги про мінімальну кількість кандидатів у регіональному списку. Це створює ризик того, що партії будуть маніпулювати нижньою та верхньою межею, висуваючи кандидатів у виборчих регіонах, задля збільшення частки “залишкових” голосів, які спрямовуватимуть на розподіл мандатів за закритим загальнодержавним списком. Такий підхід нівелює ідею відкритих списків і зміцнює монополію партій на політичне представництво.

Гендерні квоти:

зберігається підхід “блискавки” (“zipper quota”) у загальнодержавному списку: в кожній п'ятірці має бути щонайменше двоє кандидатів кожної статі.
у регіональних списках, з урахуванням розміщення кандидатів в алфавітному порядку та відмови від визначення черговості партією, запропоновано змінити підхід “блискавки” та встановити вимогу представництва осіб однієї статі на рівні не менше 30%.

Оцінка ОПОРИ

За умови розміщення кандидатів у регіональному списку в алфавітному порядку перехід до “відсоткової” гендерної квоти цілком закономірний. Однак запровадження її в абсолютних цифрах (30%) матиме гірші перспективи, ніж чинна модель, яка дозволяє забезпечити гендерне представництво на рівні близько 40%, що було яскраво проілюстровано на місцевих виборах 2020 року.

Попри модифікацію підходу до гендерної квоти під час формування регіонального списку, законопроєкт не пропонує жодних змін, покликаних протидіяти невиконанню гендерної квоти, зокрема у разі неподання особою після обрання документів для її реєстрації народним депутатом або заміщення народних депутатів, повноваження яких були достроково припинені. Це створює ризик формального дотримання квоти під час подання списків і фактичного обходу принципу гендерно збалансованого представництва.

Зміни у виборчому бюлетені:

Бюлетень міститиме назву партії, прізвища перших 9 кандидатів із загальнодержавного списку (без нумерації) та повний перелік кандидатів із відповідного регіонального списку з їхніми порядковими номерами.
Для голосування передбачено два поля: одне — для позначки за партію, інше (з трафаретом) — для вписування номера бажаного кандидата з регіонального списку цієї ж партії.

Оцінка ОПОРИ:

Пропонований варіант бюлетеня кращий за чинний через розміщення поля для вписування номера кандидата поруч із полем для позначки за партію. Розміщення такого поля внизу бюлетеня не сприяє персоніфікованому голосуванню виборців за конкретних кандидатів. Незручне розташування місця для номера конкретного кандидата може призводити до того, що виборці голосуватимуть лише за партію й оминатимуть увагою або ухилятимуться від підтримки її представника.

Під час дослідження ОПОРИ “Сприйняття виборцями різних типів виборчих бюлетенів для покращення виборчого процесу” (2021) не всі респонденти фокус-груп побачили поле для вписування окремого кандидата наприкінці виборчого бюлетеня. Загалом такий спосіб вписування номера кандидата респонденти оцінили як найменш зручний спосіб компонування елементів макета. Також у дослідженні рекомендовано уникати кодової поштової розмітки для вписування номерів кандидатів від політичних партій, адже більшість респондентів не пам’ятають правильного написання цифр за допомогою кодування, прийнятого в поштовій справі. Навіть якщо таке написання не є обов’язковим, воно створює зайві сумніви в респондентів. У випадку, якщо відмовитися від такого написання неможливо, варто принаймні друкувати список кандидатів саме з такими номерами, щоб виборці могли перемалювати потрібний. З іншого боку, цифрова розмітка в місці заповнення покращує розуміння того, що у конкретне поле потрібно вписувати саме цифру, однак таку розмітку варто все ж робити за якимось загальноприйнятим стилем.

Передбачаючи зміни у формі виборчого бюлетеня — зокрема розміщення праворуч від повної назви кожної партії двох квадратів (порожнього — для волевиявлення щодо партії, та з трафаретом — для волевиявлення щодо кандидата з відповідного регіонального списку партії), законопроєкт не вносить змін до положень, які визначають умови недійсності бюлетеня. Це створює ризик неоднозначного тлумачення результатів волевиявлення. Відповідно до чинної редакції Виборчого кодексу, бюлетень визнається недійсним, якщо не проставлено жодної позначки навпроти повної назви політичної партії. У зв’язку з цим постає питання: чи буде вважатися дійсним бюлетень, у якому виборець зазначив номер кандидата, але не поставив позначки за партію?

Механізм голосування та розподіл мандатів:

Якщо виборець ставить позначку за партію, але не вписує номер кандидата (або вписує неіснуючий), його голос зараховують на підтримку всього регіонального списку партії, тобто так, як передбачено і в чинній редакції Виборчого кодексу.
Розподіл мандатів у регіоні залежить не від загальної кількості голосів за цей список, а від сумарної кількості голосів, поданих за окремих кандидатів із цього списку. Всі голоси за регіональний список партії без зазначення номера кандидата будуть розподілятися на рівні загальнодержавного списку відповідної партії. Актуальний порядок передбачає включення цих голосів у “кошик” за регіональний список під час встановлення кількості мандатів, які партія отримує у виборчому регіоні за цим списком.
Кандидати в регіональних списках, які набрали кількість голосів на рівні виборчої квоти або більшу, гарантовано отримують мандат першочергово, без участі в подальшому ранжуванні.
Кандидат під першим номером у регіональному списку, який не набрав голосів на рівні виборчої квоти або більше, розміщується першим серед тих, хто бере участь у подальшому ранжуванні. Інші кандидати розміщуються за зменшенням кількості голосів виборців. Якщо кількість голосів однакова, вище місце займає кандидат, визначений центральним керівним органом партії за результатами жеребкування, проведеного в порядку, встановленому ЦВК. Таким чином, скасовується поріг у 25% від виборчої квоти для зміни черговості кандидатів у регіональному списку.
Якщо кандидат, який має право на гарантований мандат у загальнодержавному окрузі (кандидат із першої дев’ятки), також отримав мандат у регіоні, виборчий список, за яким його буде визнано обраним, визначається рішенням центрального керівного органу партії з подальшим інформуванням ЦВК.

Оцінка ОПОРИ:

Попри критику т. зв. “гарантованих мандатів”, що була одним із приводів накладення президентського вето у 2019 році, за запропонованої моделі їх кількість ще більше зросте. Крім 9 кандидатів у загальнодержавному списку, привілейоване право на мандат також матиме перший номер у кожному регіональному списку — незалежно від підтримки виборців. Такий підхід суттєво послаблює ідею відкритих списків, адже виборці фактично не впливатимуть на розподіл щонайменше 34 мандатів, що зміщує акцент у бік “закритості” системи. Крім того, це створює умови для формування регіональних списків лідерського типу, де основний акцент буде зроблено на першому номері.

Скасування порогу просування в регіональних списках у 25% від виборчої квоти, з одного боку, відповідає політичним домовленостям, досягнутим під час ІХ Діалогу Жана Моне 10-12 листопада 2023 року (с. 5), та виглядає як забезпечення змагальності кандидатів у межах одного партійного списку. З іншого боку, сукупно з іншими пропонованими нововведеннями таке рішення може призводити до негативних наслідків. Україна має одну з найжорсткіших моделей просування в списках серед європейських країн. У багатьох державах для цього достатньо 5% голосів або навіть просто вищого результату порівняно з іншими кандидатами списку. Водночас останній підхід може провокувати надмірну внутрішньопартійну конкуренцію, що шкодить кампанії. Тому встановлення такого “бар’єру легітимності” вважається більш виправданим, особливо в умовах низької політичної культури, слабкості партій та високих ризиків недоброчесної конкуренції.

Наділення центрального керівного органу партії можливістю визначати виборчий список, за яким буде визнано обраним кандидата, що має право на гарантований мандат у загальнодержавному окрузі (кандидат з першої дев’ятки) і водночас отримав мандат за регіональним списком, створює ризик маніпуляцій очікуваннями виборців. У Рішенні Великої палати Конституційного Суду України від 21 грудня 2017 року №3-р/2017 (справа про виключення кандидатів із виборчого списку) наголошено на тому, що держава має обов’язок забезпечити вільне волевиявлення громадян і повагу до його результатів шляхом належної регламентації виборчого процесу, дотримання демократичних процедур та ефективного контролю, що унеможливлює зловживання й маніпуляції (абз. 3 підп. 2.4 п. 2 мотивувальної частини). Нещодавно в рішенні від 10 липня 2025 року ЄСПЛ у справі Томенко проти України, керуючись позицією Венеційської комісії та попередньою своєю практикою (зокрема у справі Паунович і Мілівоєвич), підкреслив, що депутати мають мандат від народу, а не від своїх партій, які є лиш інституційними посередниками, а не стороною, що контролює суспільний договір між виборцями і парламентом.

Саме тому залучення до регіональних кампаній кандидатів із гарантованими мандатами лежить у площині політичних розрахунків та є свідченням формальної відкритості виборчої моделі, яка на практиці прагне зберегти риси закритої й керованої системи.

Крім цього, законопроєкт не містить механізму заміщення гарантованого мандату, якщо партія вирішить, що такий кандидат отримує мандат за регіональним списком. Таке регулювання спонукатиме партії робити вибір на користь загальнодержавного списку, а отже, “закриватиме” список.

МІСЦЕВІ ВИБОРИ

Єдина виборча система для всіх рад:

Вибори депутатів усіх місцевих рад (сільських, селищних, міських, районних, обласних) проводять за пропорційною системою з відкритими партійними списками.
Скасовується мажоритарна система для громад з кількістю виборців до 10 тисяч. Це означає, що самовисування в депутати місцевих рад стає неможливим — кандидатів можуть висувати лише місцеві організації партій.

Оцінка ОПОРИ:

Пропонований механізм не відповідатиме міжнародним зобов’язанням, зокрема пункту 7.5 Документа Копенгагенської наради ОБСЄ 1990 року, згідно з яким держави-учасниці ОБСЄ взяли на себе обов'язки “поважати право громадян займати політичні чи державні посади незалежно або як представників політичних партій або організацій, без дискримінації”. Про це зазначали представники місії БДІПЛ в остаточному звіті зі спостереження за місцевими виборами 25 жовтня 2020 року (стор. 10). Також це суперечитиме вимогам Дорожньої карти з питань функціонуванням демократичних інституцій, реалізація якої має сприяти вступу України в ЄС.

Варто зазначити, що в нашій країні практика самовисування на місцевих виборах є поширеною. У 2020 році в громадах до 10 тисяч виборців 32% усіх кандидатів до місцевих рад балотуватися шляхом самовисування. Серед усіх обраних міських, селищних, сільських голів самовисуванцями були майже 47% переможців, а серед депутатів територіальних громад до 10 тис. виборців мандат здобули 39,2% самовисуванців. Це свідчить, що в Україні практика голосування за незалежних кандидатів залишається найбільш популярною в межах використання тих виборчих систем, де передбачена така можливість.

Крім цього, можливість самовисування кандидатів (у тій чи іншій формі) на місцевих виборах передбачена в більшості країн Європи в межах пропорційних систем. Така можливість реалізується за допомогою списків незалежних кандидатів. Запровадження такої моделі в Україні дозволило б заміщувати вакантні депутатські мандати без довиборів, що особливо важливо в умовах війни. Це сприяло б збереженню функціональності органів місцевого самоврядування та запобігало б надмірній централізації влади через військові адміністрації у разі неможливості проведення проміжних виборів.

Також у Білій книзі підготовки й організації післявоєнних виборів (підготовлена експертами ОПОРИ, ЦППР та IFES) автори звертають увагу на такі негативні аспекти (с. 38-39):

неможливість самовисування на виборах зумовлює висування партіями кандидатів, які не є їхніми членами й не поділяють партійної ідеології/програми;
потенційний кандидат, який не зміг “домовитися” з жодною партією про умови свого висування на виборах, стимулюється до створення власної партії, від якої він буде висунутий на виборах, а це призводить до появи “технічних”,”ратушних” та “іменних” партій, основною ідеологією яких є популізм;
заборона самовисування на виборах не забезпечує досягнення мети, яку ставили перед її впровадженням, — вона не стимулює фракційної дисципліни, не запобігає політичній фрагментації виборних органів, не забезпечує інституціоналізації партій.

Формування списків на місцевих виборах

Аналогічно до національних виборів, кандидати в територіальних виборчих списках розміщуються в алфавітному порядку, натомість черговість кандидатів у єдиному виборчому списку визначає партія.
Вимоги до кількості кандидатів у територіальному списку партії (від 5 до 12 кандидатів) залишаються без змін.

Оцінка ОПОРИ:

Розміщення кандидатів у територіальному списку в алфавітному порядку є наслідком скасування вимоги у 25% від виборчої квоти для просування в списку. За наявності такого порогу партії мали сенс розставляти кандидатів за черговістю, адже виборцю було складніше змінити порядок отримання мандатів. Нині ж кандидату достатньо мінімальної кількості голосів, щоб піднятися у списку, що нівелює значення першого номера, мандат якого більше не є гарантованим. Водночас можливість реєстрації мінімальної кількості кандидатів у регіональному списку сприятиме закритості системи, зменшенню конкуренції та збільшенню кількості залишкових голосів, які перерозподілятимуться на єдиний список.

Гендерні квоти

У єдиному списку в кожній п'ятірці має бути щонайменше двоє кандидатів кожної статі, так само як і у чинній редакції.
У територіальних списках представництво однієї статі не може бути меншим за 30%.

Оцінка ОПОРИ:

Ініціатори пропонують аналогічний до запропонованого для парламентських виборів перехід до “відсоткової” гендерної квоти, що є цілком закономірним за умов розміщення кандидатів у регіональному списку за алфавітом. Утім, як уже зазначалося, запровадження гендерної вимоги в абсолютних цифрах (30%) матиме гірші перспективи, ніж чинна модель, яка дозволяє забезпечити гендерне представництво на рівні близько 40%. Це яскраво проілюстрували місцеві вибори 2020 року — ефект гендерної квоти був блискавичним. З-поміж усіх кандидатів 44,7% були жінками, а близько 37% жінок були обрані до різних рівнів рад України.

Як і для парламентських виборів, попри модифікацію підходу до гендерної квоти під час формування територіального списку, законопроєкт жодним чином не пропонує розв’язання проблем із дотриманням гендерної квоти, які спостерігалися на місцевих виборах 2020 року. Так, попри встановлений законодавством обов’язок дотримання гендерної квоти, окремі суб’єкти виборчого процесу намагались ігнорувати її під час висування і реєстрації кандидатів або обходити, спонукаючи жінок відмовлятися від балотування після реєстрації виборчого списку відповідною виборчою комісією або від представницького мандату, що в підсумку сприяло обранню більшої кількості чоловіків. Крім цього, поширеною була судова практика, за якої недотримання гендерної квоти часто трактували як технічну помилку і дозволяли її виправляти.

У зв'язку з цим, ОПОРА в Остаточному звіті за результатами спостереження на місцевих виборах — 2020 наголошувала, що окремим напрямом наступного етапу виборчої реформи має стати вдосконалення процедур забезпечення гендерної квоти у виборчих списках місцевих організацій політичних партій на етапі їх реєстрації, скасування реєстрації окремих кандидатів із таких списків та збереження гендерної збалансованості виборних органів влади під час розподілу мандатів. Також на цю проблему звернуло увагу Бюро з демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ) ОБСЄ у своєму Звіті моніторингової місії за результатами спостереження за місцевими виборами 2020 року. В ньому Україні рекомендували розглянути питання про дотримання гендерної квоти для кандидатських списків на всіх етапах виборчого процесу, особливо під час висування та реєстрації.

Розподіл мандатів

Під час розподілу мандатів за територіальними списками кандидати в депутати розміщуються за спаданням кількості голосів виборців, отриманих кожним із них. Тобто повністю скасовується поріг у 25 % голосів від виборчої квоти для просування кандидата в територіальному списку партії.
У разі однакової кількості голосів вище в територіальному списку розміщується кандидат, визначений керівним органом партії шляхом жеребкування у порядку, визначеному ЦВК.
Скасовується гарантований мандат для першого номера єдиного виборчого списку, що також спрощує підрахунки виборчої квоти.

Оцінка ОПОРИ:

Як і у випадку з парламентськими виборами, скасування порогу в 25% від виборчої квоти для просування у територіальних списках може сприяти надмірній внутрішньопартійній конкуренції та створити додаткові стимули для підкупу виборців. Тому ОПОРА послідовно підтримує ідею зниження виборчої квоти до 5%, а не її повного скасування.

Позитивним кроком є відмова від автоматичного надання мандата першому номеру єдиного партійному списку. Це дозволяє усунути поширену політико-технологічну практику, коли відомих осіб (народних депутатів, топпосадовців) висувають першими номерами винятково для підвищення партійного рейтингу й без реального наміру участі в роботі місцевих рад. Це підсилює вплив виборців на розподіл мандатів і зменшує формальність лідерських позицій у партійних списках.

Законопроєкт №13419 від 25.06.2025

Законопроєкт передбачає підвищення порогу застосування мажоритарної системи.

Порівняно з попереднім, законопроєкт №13419 від 25.06.2025 передбачає зміни лише в частині виборів до сільських, селищних, міських рад, які спрямовані на підняття порогу застосування мажоритарної виборчої системи у багатомандатних виборчих округах у громадах з чисельністю до 50 тисяч виборців. Наразі Виборчий кодекс передбачає застосування цієї системи у громадах до 10 тисяч виборців.

Оцінка ОПОРИ:

Громадянська мережа ОПОРА ще у 2020 році критикувала занадто низький поріг застосування пропорційної виборчої системи у громадах від 10 тисяч виборців та наголошувала на значних ризиках такої "партизації", яка суттєво обмежує можливість самовисування громадян на місцевих виборах, може призвести до небажаної поляризації регіонів України за результатами виборів, а також посилює політизацію органів місцевого самоврядування за рахунок контролю партій за своїми висуванцями за допомогою процедури відкликання депутатів місцевих рад. Хоча варто відзначити, що після запровадження воєнного стану у звʼязку з повномасштабним російським вторгненням така “партизація” сприяє забезпеченню функціональності якомога більшої кількості місцевих рад шляхом заміщенням депутатів за виборчим списком.

Разом з цим, підняття порогу застосування мажоритарної системи, хоча і має низку суттєвих переваг, наприклад посилює зв'язок із виборцями, має ґрунтуватися на конкретних підрахунках і моделюванні впливу її поширення на значну частину громад та, як наслідок, на розвиток муніципальної демократії.

Так, на сьогодні в Україні утворено 1470 громад (без урахування Криму й міста Севастополь). За даними порталу Державного реєстру виборців можна отримати інформацію про 1773 громади. Однак 302 з них розташовані на території Криму, ще одна — місто Севастополь. Також, за підрахунками ОПОРИ, повністю або більш як на ⅔ окуповано територію 157 громад. Територію ще 19 громад окуповано частково.

Серед громад, які повністю перебувають під контролем України, найбільшою є категорія з кількістю виборців до 10 тисяч осіб. Таких громад 735 (56,8%). Громад із кількістю виборців 10-20 тис. — 329 (25,4%), 20–30 тис. — 113 (8,7%), 30–40 тис. — 48 (3,7%), 40–50 тис. — 13 (1%), 50–100 тис. — 30 (2,3%), 100–200 тис. — 10 (0,8%), 200–500 тис. — 10 (0,8%), понад 500 тис. — 6 (0.5%).

Таким чином, наразі частка громад із менш як 50 тисячами виборців становить 95,6 %. Це 1238 громад, у яких зареєстровані виборчі адреси 13,8 мільйона виборців (54 %). У громадах із понад 50 тисячами виборців зареєстровано 11,75 мільйона виборців (46 %). З огляду на це, поширення мажоритарної виборчої системи фактично охопить майже всі громади країни й неминуче супроводжуватиметься її класичними недоліками — вразливістю до підкупу; слабкою партійною конкуренцією та ризиком тривалого залишення мандатів вакантними у випадках дострокового припинення повноважень депутатів, коли проведення довиборів є неможливим. Такий підхід може суттєво вплинути на функціональність місцевої ради та послабити розвиток партійної системи на місцях — якщо не зупинити його повністю. Водночас мажоритарна система залишається зрозумілою для виборців, сприяє зміцненню зв’язку між громадянами та депутатами, а також підвищує підзвітність обраних представників.

Врешті, основне занепокоєння ОПОРИ полягає в тому, що автори законопроєкту не обґрунтовують вибір розміру громад та не враховують довгострокового ефекту запропонованих змін. Будь-які новації мають спиратися на актуальні дані, передбачати оцінку наслідків і відповідати легітимній меті й суспільному інтересу. Якщо під кожні місцеві вибори застосовувати різні виборчі системи, ефект від їх застосування буде переважно технічним і, ймовірно, негативним.

Загальний висновок

Початок роботи над законодавством для повоєнних виборів є важливим і необхідним кроком. Для успіху цієї роботи важливо одразу визначити чіткі пріоритети, якими, безперечно, є гарантування прав усіх виборців та безпека виборчого процесу. Натомість зареєстровані законопроєкти зміщують фокус переважно на механіку виборчих систем, залишаючи поза увагою комплексні рішення для мільйонів військовослужбовців та переміщених осіб, а також питання безпеки на дільницях.

Дискусія про оптимальну виборчу модель, звісно, потрібна, але вона має бути похідною від головної мети — захисту виборчих прав. Важливо переконатися, що будь-які зміни не створять ненавмисних ризиків, як-от дисбаланс представництва чи посилення партійного контролю на противагу волі громадян. Створення ефективного і стійкого законодавства можливе лише в процесі інклюзивного діалогу, що передбачає відкриту співпрацю в парламенті із залученням громадянського суспільства, експертів та представників груп, чиї права є найбільш уразливими. Такий підхід, заснований на даних і довірі, дозволить розробити систему, яка справді зміцнить українську демократію.