Матеріал створено в рамках проєкту "Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні", що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

 

Вступ

Поняття “політична реклама” тривалий час існувало в Законі “Про рекламу”, однак 31 березня 2023 року було виключене з нього як побічний наслідок медійної реформи. Однак проблема так званої політичної “джинси” (прихованої немаркованої реклами, яку видають за незалежну чи соціально значущу думку), дочасної передвиборної агітації (агітації до початку виборчого процесу) залишається нерозв’язаною. Потреба в її врегулюванні посилюється вимогами євроінтеграції та найбільш тривалим в історії України виборчим циклом, під час якого політична реклама є юридично невидимою. 

1. Передумови: історія одного зникнення

Поняття політичної реклами тривалий час існувало в двох парадигмах правового регулювання — рекламного та виборчого. 

До набуття чинності Закону “Про медіа” 31 березня 2023 року Закон “Про рекламу” визначав політичну рекламу так: “...це інформація у будь-якому вигляді, поширена в будь-якій формі, яка має на меті популяризацію діяльності політичної партії (організації партії), привернення уваги до діяльності політичної партії (організації партії) та її позиції щодо питань загальнодержавного (місцевого) значення”. До політичної реклами також належали використання символіки або логотипів політичних партій (організацій партій), повідомлення про підтримку політичною партією (організацією партії) видовищних чи інших публічних заходів або привернення уваги до участі у таких заходах політичної партії (організації партії). Як бачимо, предмет регулювання політреклами зводився до популяризації діяльності політичних партій, але не стосувався окремо політиків.

Виборче законодавство теж містило поняття політичної реклами ще до набуття чинності Виборчим кодексом України (далі — ВК України), зокрема в ч. 3. ст. 68 Закону “Про вибори народних депутатів України” 2011 року. Чинний ВК України також містить поняття політичної реклами у п. 4, 6 ч. 1, ч. 5, абз. 2 ч. 8 ст. 51, ч. 6 ст. 55, ч. 8, 9, 11, 14, 16 ст. 57. Наприклад: ч. 8 ст. 57 вимагає, щоб політична реклама була відокремлена від інших матеріалів і позначена як така; ст. 51 двічі називає політичну рекламу серед форм передвиборної агітації; а ч. 11 ст. 57 забороняє розміщувати її на пам'ятках архітектури.

При цьому виборче законодавство завжди розглядало політичну рекламу як форму передвиборної агітації, яка жорстко привʼязана до періоду передвиборної агітації, а відтак — і виборчого процесу, що має чітко окреслені строки початку і завершення. Натомість рекламне законодавство не містило юридично значущих вимог поза виборчим процесом і будь-яких санкцій за їх порушення. 

Це дублювання призводило до плутанини. Наприклад, у науково-практичному коментарі НаУКМА до ВК України зазначено: “Таким чином, це поняття (політична реклама. — Б. М.) тепер охоплює не тільки певні форми передвиборної агітації, але й позавиборчу статутну діяльність партій та їхніх організацій. Це створює істотні труднощі для ефективного практичного відмежування статутної діяльності партій та їх організацій від фактичної агітаційної діяльності. Особливо гострими ці питання постають на місцевих виборах, а також стосовно оцінки “рекламної” діяльності політичних партій (їхніх місцевих організацій), які не висували кандидатів та не є суб’єктами відповідного виборчого процесу”. 

Існування одного поняття в двох юридичних парадигмах не створювало жодного додаткового юридичного значення, крім плутанини, і спонукало до того, що це поняття виключили з рекламного законодавства після медійної реформи.

2. Існуючі законопроєкти: важливі, але стосуються лише виборчого процесу

Серед зареєстрованих у парламенті законопроєктів найбільш дотичним до питання політичної реклами є законопроєкт № 8310 від 27.12.2022, до розробки і доопрацювання якого долучилася ОПОРА. Цікавими є два висновки Комітету з питань інтеграції України до Європейського Союзу щодо цього законопроєкту. Першим, за результатами засідання 18 січня 2023 року, його положення визнано такими, що регулюються національним законодавством країн-членів Європейського Союзу та не підпадають під дію міжнародно-правових зобов'язань України у сфері європейської інтеграції. Однак 20 лютого 2026 року, після звернення Віцепрем'єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, відбувся новий перегляд, і законопроєкт визнали таким, що не суперечить міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції, але водночас потребує суттєвого доопрацювання з метою повного врахування законодавства ЄС.

Зокрема, Комітет з євроінтеграції встановив, що законопроєкт № 8310 пропонує врегулювати правила “передвиборчої агітації”, визначення якої охоплює лише період виборчої кампанії, тобто цей термін є вужчим, ніж поняття “політична реклама” у ст. 3 Регламенту 2024/900/ЄС. З цієї й інших причин констатовано, що законопроєкт не враховує низку положень законодавства ЄС, зокрема щодо комплексного правового регулювання політичної реклами, належного регулювання та посилення інструментів контролю за поширенням політичної реклами в онлайн-просторі, зокрема через великі онлайн-платформи, а також щодо забезпечення прозорості політичної реклами і правил таргетування, включно з забороною використання чутливих персональних даних.

Отже, законопроєкт № 8310 загалом є важливим кроком для врахування сучасних викликів у сфері агітації, однак він стосується тільки виборчого процесу. Те саме можна сказати і про законопроєкт ЦВК щодо післявоєнних виборів (постанова від 07 січня 2026 року № 1) та діяльність парламентської Робочої групи з підготовки законодавчих пропозицій щодо виборів в особливий або повоєнний період (у її межах була утворена підгрупа з питань інформаційного забезпечення виборів, інформаційної безпеки та проведення передвиборної агітації). Під час засідань цієї групи обговорювали необхідні й важливі зміни, зокрема законопроєкт ЦВК та № 8310, однак питань політичної реклами безпосередньо не торкалися.

3. Нинішній стан справ: порожнеча, не заповнена тишею

Як результат, нині політична реклама в Україні врегульована суто на рівні виборчого законодавства. Дотичний до нього Закон “Про політичні партії в Україні”, який визначає, серед іншого, умови фінансування та звітування щодо діяльності політичних партій, також не згадує реклами у будь-якій формі, хоча вона є неодмінною умовою донесення інформації про статутну діяльність політичних партій до громадян. Відповідно, і в реєстрі звітності політичних партій POLITDATA юридично немає вимог відображати цю інформацію окремою графою. 

Конституція і Закон України “Про правовий режим воєнного стану”, які природно забороняють проведення виборів в умовах воєнного стану, жодних вимог чи обмежень на здійснення політичної реклами не містять. Однак стверджувати про відсутність в Україні політичної рекламної активності було б надто наївно.

У дослідженні Руху ЧЕСНО зазначено, що за перше півріччя 2026 року в українському сегменті Facebook та Instagram на політичну й соціальну рекламу витратили майже 20 млн грн. При цьому помітна цікава тенденція: найбільше рекламують себе не партії, а окремі політичні діячі, які системно будують власні бренди. Моніторинг ІМІ за третій квартал 2026 року зафіксував у 28 онлайн-медіа 203 матеріали з ознаками замовності, з яких 17,5 % політичні, а 151 мають ознаки джинси. При цьому, за даними ІМІ за 2025 рік, у регіональних медіа 63 % політичної джинси замовляють представники органів місцевої влади.

Про необхідність реформування правил регулювання політичної реклами прямо зазначено у звіті Європейської Комісії за 2025 рік. Крім цього, увідповіднення регулювання політичної реклами до Регламенту (ЄС) 2024/900 про прозорість і таргетування політичної реклами та Рекомендації Комісії (ЄС) 2023/2829 щодо інклюзивних та стійких виборчих процесів є одним із найбільш масштабних і малоопрацьованих заходів підрозділу “II.B Медіа у виборчій кампанії” Дорожньої карти з питань функціонування демократичних інституцій, дедлайном виконання якого визначено IV квартал 2027 року.

4. Європейський підхід: політична реклама регулюється у міжвиборчий період

Регламент (ЄС) 2024/900 про прозорість і таргетування політичної реклами у ст. 3(2) визначає політичну рекламу через два альтернативні критерії. Повідомлення є політичною рекламою, якщо:  

  • його підготовлено, розміщено, оприлюднено або поширено будь-якими засобами, зазвичай за винагороду, політичним актором (їх широкий перелік надано у п. 4 цієї ж статті), для нього або від його імені, якщо воно не має суто приватного чи комерційного характеру;
  • або воно здатне і призначене вплинути на результат виборів чи референдуму, на поведінку виборців або на законодавчий чи регуляторний процес на усіх рівнях (Союзу, національному, регіональному чи місцевому).

Окремо передбачено винятки. Зокрема, політичною рекламою не вважаються повідомлення з офіційних джерел держав-членів або Союзу, що суворо обмежуються організацією та умовами участі у виборах чи референдумах; публічні комунікації, метою яких є надання офіційної інформації за умови, що такі повідомлення не здатні та не призначені вплинути на результати виборів чи референдуму, поведінку виборців або законодавчий чи регуляторний процес; представлення кандидатів у спеціально визначених громадських місцях або в медіа, яке прямо передбачене законодавством і надається безоплатно за умови забезпечення рівного ставлення до кандидатів.

Крім цього відповідно до ст. 1(2), політичні погляди й інший редакційний контент, незалежно від засобу їх вираження, за які несе відповідальність редакція, не вважаються політичною рекламою, якщо за їх підготовку, розміщення, просування, публікацію, доставку або поширення третіми сторонами не передбачено спеціальної оплати чи іншої винагороди. По суті, це механізм розмежування свободи медіа та “джинси” (відсутній в українському регулюванні), який захищає редакційну свободу, але не оплачений політичний матеріал під виглядом редакційного. Для спірних випадків ст. 8(1) дає шість елементів оцінки: спонсор, мова передачі повідомлення, контекст і період поширення, засоби публікації, цільова аудиторія, мета повідомлення.

Механізм виконання цих вимог спирається на чотири ключові інструменти: 

  • маркування (ст. 11) і повідомлення про прозорість (ст. 12) із зазначенням спонсора, сум і джерел фінансування, зв'язку з виборами чи законодавчим процесом та критеріїв таргетування; 
  • європейський репозиторій онлайнової політичної реклами (ст. 13); 
  • обмеження таргетування (ст. 18) — заборона профілювання за спеціальними категоріями персональних даних; 
  • запровадження державами ефективних, пропорційних і стримувальних санкцій (ст. 25).

У  Рекомендації Комісії (ЄС) 2023/2829 щодо інклюзивних та стійких виборчих процесів наголошено, що політична реклама може бути використана для дезінформації й іноземного втручання, зокрема тоді, коли в ній не розкривається її політичний характер, особи спонсорів та суб'єктів, які її фінансують, а також те, де і як саме вона таргетувалася. 

Також у документі є застереження, що для створення зображень, аудіо- чи відеоконтенту (або маніпулювання таким контентом), який має помітну схожість із реальними особами, місцями чи подіями та неправдиво видається людині автентичним (так звані “діпфейки”), може бути використано штучний інтелект. У результаті інформаційні маніпуляції, втручання та поширення дезінформації, зокрема за допомогою автоматизованих засобів у соціальних мережах, можуть мати негативні наслідки для якості демократичних дебатів, реалізації виборчих прав, сприйняття та настроїв виборців, спричиняючи довгострокові наслідки, зокрема для участі в майбутніх виборах.

Висновки

З 31 березня 2023 року в українському праві немає легального визначення політичної реклами. Цей термін було вилучено із Закону “Про рекламу” не як самостійне рішення, а як побічний наслідок медійної реформи. Виборчий кодекс і далі містить цей термін та покладає обов'язок відокремлювати й маркувати політичну рекламу, яка своєю чергою охоплюється поняттям передвиборної агітації. Воєнний стан забороняє проведення виборів, однак не означає відсутності політичної активності — у результаті найдовший міжвиборчий період за час незалежності збігся з відсутністю регулювання політичної реклами.

Регламент (ЄС) 2024/900 містить поняття політичної реклами, не привʼязане до виборів, а також пропонує інструменти регулювання й підвищення прозорості політичних комунікацій на онлайн-платформах. Україна зобовʼязалася імплементувати вимоги цього документа в Дорожній карті з питань функціонування демократичних інституцій до IV кварталу 2027 року, а реформування правил політичної реклами Європейська Комісія назвала одним із чотирьох основних питань для проведення перших повоєнних виборів.

Жоден наявний законопроєкт цього зобов'язання не виконує — пропозиції ЦВК цього питання не охоплюють, а законопроєкт 8310 (який обговорювали в парламентській робочій групі), хоч і є важливим для регулювання передвиборної агітації, не стосується міжвиборчого періоду, тому пропонує не запровадити, а вилучити поняття політичної реклами з Виборчого кодексу. Це підтвердив і парламентський Комітет з євроінтеграції у висновку від 20 лютого 2026 року, констатувавши, що передвиборча агітація охоплюється лише періодом виборчої кампанії і є вужчим поняттям, ніж політична реклама за ст. 3 Регламенту (ЄС) 2024/900, тож відповідний проєкт закону “потребує суттєвого доопрацювання”, зокрема щодо розмежування політичної реклами від особистої думки, впровадження імперативних правил для онлайн-платформ та встановлення строку зберігання ними даних.

Як бачимо, Україні необхідно повернути легальне визначення політичної реклами та напрацювати її комплексне регулювання за моделлю Регламенту (ЄС) 2024/900, а не за зразком колишнього законодавства. Це необхідно і для інтеграції України до ЄС, і для розв'язання практичних проблем, на яких неодноразово наголошувала Громадянська мережа ОПОРА: дотримання правил політичного фінансування, застосування заходів Європейського щита демократії, протидії явищам “дочасної агітації” (до початку виборчого процесу), “джинси”, дезінформації та іноземному інформаційному втручанню і маніпуляціям (FIMI). Враховуючи комплексний характер таких змін і строки виконання заходів дорожньої карти (до кінця 2027 року), необхідно вже найближчим часом розпочати профільне обговорення в тематичній робочій групі.