Прозорі правила політичного фінансування та звітування є належною міжнародною практикою й умовою демократичності виборів. Як і декларування доходів і майна публічних посадовців, ці процедури дозволяють протидіяти корупції та вливанню коштів, отриманих із незаконних джерел, а також забезпечити доброчесність державного апарату. Ба більше, ефективні правила фінансування та звітування сприяють дотриманню принципів вільних, чесних та рівних виборів, оскільки роблять електоральну підтримку більш усвідомленою та забезпечують справедливі умови участі у виборчих перегонах. У цьому матеріалі ми розповімо, чому правила політичного фінансування та звітування потребують змін і яка роль ОПОРИ у цій реформі.

У нашому матеріалі “Гроші та політика: що таке політичне фінансування та якою є відповідальність за порушення його правил” ми відносили до політичного фінансування таку діяльність:

  • приватне фінансування політичних партій;
  • державне фінансування політичних партій;
  • звітування політичних партій;
  • фінансування виборчих кампаній (передвиборної агітації);
  • звітування розпорядниками виборчих фондів;
  • фінансування референдумних кампаній (агітації під час референдуму);
  • звітування розпорядниками фондів референдуму.

Політичний характер такої фінансової діяльності зумовлений її впливом на політичні партії та виборні органи — Верховну Раду України, Президента й органи місцевого самоврядування.

Проблеми недостатньої прозорості фінансування політичних партій та виборчих кампаній в Україні досі залишаються актуальними. Вже зроблено низку позитивних кроків, зокрема запроваджено публічний реєстр POLITDATA та державне фінансування політичних партій. Останнє в суспільстві сприймають доволі неоднозначно: як свідчать результати опитування, проведеного в березні 2024 року на замовлення Громадянської мережі ОПОРА, надання партіям коштів з державного бюджету підтримали тільки 7% респондентів. Натомість переважає думка, що політичні партії й кандидати мають фінансувати агітацію коштом членів цих партій (38%) або їхніх керівників (14%). 

Державне фінансування, крім безпосередньої підтримки політичних партій (що мало б стосуватися й непарламентських партій, однак чинне законодавство відтерміновує до наступних парламентських виборів таку можливість для партій, які наберуть щонайменше 3% голосів), відіграє іншу, не менш важливу роль — забезпечення прозорості через більш прискіпливу увагу до звітів і можливість застосування додаткових санкцій. Витрати державних коштів підлягають обмеженням, а за неподання звітів або порушення державне фінансування можуть зупинити чи навіть припинити. 

Ще одним викликом є низька активність населення у фінансуванні політичних партій і політиків (навіть тих, чию позицію громадяни поділяють). Лише 3% респондентів, які мають подібні симпатії, зазначили, що планують (або вважають правильним) фінансувати відповідну політичну партію чи кандидата, а 89% не мають таких планів. Це, вочевидь, зумовлено кризою довіри до політичних партій (за даними опитування, проведеного Центром Разумкова протягом лютого-березня 2025 року, 77% респондентів не довіряють політичним партіям).

У сфері виборчих фінансів актуальними залишаються проблеми, виокремлені Громадянською мережею ОПОРА у звітах за результатами спостереження за президентськими, парламентськими та місцевими виборами 2019–2020 років: 

  • відсутність доступу до оперативних і деталізованих даних про внески й транзакції з рахунків виборчих фондів суттєво послаблює ефект від спостереження за фінансуванням виборів;
  • можливість тіньового фінансування агітації зумовлена тим, що відповідні органи аналізують лише формальні дані зі звітів, не верифікуючи їх із реальними практиками витрат на виборчу кампанію;
  • неефективність законодавства і недостатня спроможність проведення розслідувань виборчих правопорушень негативно вплинули на здатність держави протидіяти підкупу виборців і нелегальним виборчим фінансам;
  • для передвиборної агітації все частіше використовують соціальні мережі й інші інтернет-платформи;
  • формування виборчих фондів відбувається переважно за рахунок власних коштів політичних партій, а фізичні та юридичні особи мало зацікавлені у фінансуванні виборчих кампаній;
  • ТВК мають низьку спроможність забезпечувати контроль за виборчими фінансами і проводити професійний аналіз звітів.

У 2021–2022 роках ОПОРА провела глибинні інтерв’ю про фінансування політичних партій, надходження та використання коштів виборчого фонду. Результати цього дослідження опубліковані у формі звіту, а його основні положення обговорювали під час онлайн-марафону “Політичні фінанси: виклики та їх подолання”. Нині представники ОПОРИ активно залучені до робочої групи із вдосконалення закону “Про політичні партії в Україні”, в тому числі щодо фінансування і звітування партій. Також на розгляді парламенту перебуває законопроєкт №11462 від 5 серпня 2024 року про вдосконалення правил фінансування виборчих кампаній та контролю виборчих фондів, участь у розробці якого брала ОПОРА. Він має на меті подолати велику частину вищезгаданих проблем, а також враховує низку міжнародних рекомендацій, про що можна дізнатися з матеріалу “Реформа фінансування виборчих кампаній: які рекомендації міжнародних місій зі спостереження було враховано?”. Крім цього, НАЗК підготувало проєкт закону про застосування аналогічних підходів до звітування учасниками референдумів, який ОПОРА проаналізувала, висловивши свої пропозиції.

І все ж ахіллесовою п'ятою регулювання політичних фінансів в Україні є низька ефективність механізмів юридичної відповідальності. 

На необхідності внесення законодавчих змін, якими будуть передбачені ефективні, обгрунтовані й стримуючі санкції за порушення правил фінансування виборчих кампаній, наголошувало БДІПЛ/ОБСЄ у звітах за результатами президентських, парламентських та місцевих виборів 2019–2020 років. Підвищення прозорості фінансування політичних партій та виборчих кампаній, зменшення впливу фінансово-промислових груп, а також забезпечення ефективного механізму контролю й притягнення до відповідальності за правопорушення у сфері фінансування політичних партій передбачені в дорожній карті з функціонування демократичних інституцій, яку в 2025 році представила робоча (переговорна) група з підготовки позицій України під час переговорів щодо укладення Угоди про вступ України до Європейського Союзу. Крім цього, у п. 3.2. Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки зазначено: “Положення статей 212-15, 212-21 Кодексу України про адміністративні правопорушення не повною мірою узгоджуються з положеннями Закону України “Про політичні партії в Україні’ та Виборчого кодексу України. Між цими статтями та статтею 159-1 Кримінального кодексу України наявні колізії, що суттєво ускладнює правильну кваліфікацію цих правопорушень та призводить до численних помилок на практиці”.

Попри те, що питання юридичної відповідальності за порушення правил політичного фінансування може видатися досить вузьким, насправді воно охоплює цілу низку елементів: адміністративну, кримінальну відповідальність і застосування обмежувальних заходів до політичних партій як юридичних осіб; відповідальність за порушення порядку звітування політичними партіями, розпорядниками виборчих та фондів референдуму; відповідальність за здійснення (отримання) внесків (підтримки) до політичних партій, виборчих фондів та фондів референдуму. Додатковою складністю є те, що, відповідно до ч. 4 ст. 2 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП) та ч. 6 ст. 3 Кримінального кодексу України (далі — КК України) зміни до законодавства про адміністративні й кримінальні правопорушення можна вносити винятково шляхом внесення змін до цих кодексів. Крім цього, положення статей, які стосуються порушення правил політичного фінансування і звітування (ст. 212-15, 212-21 КУпАП та ст. 159-1 КК України), є бланкетними і пов’язані з Законом України “Про політичні партії в Україні” та Виборчим кодексом України, тому можуть вимагати змін і до них. 

Варто наголосити, що політична корупція часто супроводжується низкою інших правопорушень — хабарництвом, підкупом виборців, фальсифікацією результатів голосування тощо. Будь-які правопорушення, пов’язані з впливом на електорат, органи влади або інших політичних акторів, так чи інакше “потребують” фінансування. Порушення правил політичного фінансування (ст. 212-15, 212-21 КУпАП, ст. 159-1 КК України) в Україні формально не належать ні до корупційних, ні до пов’язаних із корупцією правопорушень, але їх часто розглядають як особливу (політичну) форму корупції навіть органи публічної влади. 

Зокрема, у 1997 році Комітет міністрів Ради Європи прийняв резолюцію (97)24 “20 керівних принципів боротьби проти корупції”, одним із яких (№15) є запровадження правил фінансування політичних партій і виборчих кампаній, які протидіятимуть корупції. Рекомендацією (2003)4 “Про спільні правила протидії корупції під час фінансування політичних партій та виборчих кампаній” моніторинг її виконання поклали на групу держав проти корупції (англ. — The Group of States against Corruption, GRECO).

Також можна згадати про п. 3.2.2 Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки, де зазначено: “...більшість осіб, винних у вчиненні правопорушень, пов’язаних з корупцією, а також правопорушень у сфері фінансування політичних партій та подання ними фінансової звітності, уникають адміністративної відповідальності та/або стягнення, використовуючи системні недоліки існуючої процедури притягнення осіб до адміністративної відповідальності та недосконалість судової системи”. Своєю чергою у п. 16 Плану заходів щодо запобігання зловживанню надмірним впливом особами, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархами) передбачено необхідність забезпечення невідворотності кримінальної й адміністративної відповідальності за політичну корупцію, а правопорушення за ст. 159-1 КК України взагалі планували віднести до підслідності Національного антикорупційного бюро та підсудності Вищого антикорупційного суду. Показово й те, що контролює звітність політичних партій та уповноважене складати протоколи про адміністративні правопорушення саме Національне агентство з питань запобігання корупції (далі — НАЗК). 

Порушення правил політичного фінансування і звітування перебувають у ланцюгу взаємозв’язку з корупцією, підкупом, впливом олігархів на політиків та електорат, а також “тіньовим” лобіюванням.

Показовою (в негативному сенсі цього слова) стала так звана “справа чорної бухгалтерії ‘Партії регіонів’”, у якій повідомили про підозру колишнім голові Центральної виборчої комісії (втім, за інформацією в медіа за 2020 рік, справу проти нього закрили внаслідок спливу строків досудового розслідування), народному депутату та його помічнику, а в матеріалах журналістів згадували прізвища багатьох чиновників найвищого рівня. Справа набула геополітичного розмаху і досі залишає більше питань, ніж відповідей, однак щонайменше підтвердила масштаби шкоди демократичним інститутам, яких завдає корупція у політичній сфері.

Якщо ж говорити безпосередньо про правопорушення у сфері політичного фінансування та звітування, то НАЗК зазначало про їх наявність у діях усіх ключових політичних гравців, таких як партії “Слуга народу”, “ВО ‘Батьківщина’”, “Голос”, “Європейська Солідарність” та багатьох інших. Серед порушень, ознаки яких виявляли НАЗК, медіа і профільні громадські об’єднання, можна виділити такі:

  • фінансування політичної партії на суми 1 млн 700 тис. грн, 900 тис. грн і 296 тис. грн (загалом 2 млн 896 тис. грн) особами, які за період з 2017 по 2020 рік не мали відповідних доходів для фінансування партії в такому розмірі (джерело — сайт НАЗК), підозра щодо фінансування партії коштами десятків громадян на суми 150 і більше тисяч гривень підставними донорами, які витрачалися на політичну рекламу (джерело — сайт Bihus.info та Рух ЧЕСНО);
  • зазначення недостовірних даних у звітах, зокрема відсутність звіту міської організації; відсутність відомостей про фінансові зобов'язання на 45 тис. грн; підписання видаткових накладних про прийом спонсорських внесків особами, які перебували за кордоном і не могли вчиняти юридичні дії з прийому спонсорських внесків; договори з низкою компаній на загальну суму понад 14 млн грн, датовані раніше, ніж були відкриті вказані у них банківські рахунки (джерело — сайт і висновок НАЗК, Рух ЧЕСНО); 
  • оформлення договорів із фізичними особами-підприємцями на суму близько 1,1 млн грн щодо послуг, виконання яких документально належним чином не підтверджене (джерело — сайт і висновок НАЗК);
  • купівля ОВДП (облігації внутрішньої державної позики) на суму близько 35 млн грн за кошти державного бюджету на свій поточний рахунок та продаж їх через місяць із виведенням коштів на свій поточний рахунок (джерела — висновок НАЗК та Рух ЧЕСНО) тощо.

Окремі зі згаданих порушень були усунуті (зокрема шляхом подання уточнених звітів), а більшість справ так і не були доведені в судовому порядку або їхній розгляд досі триває. Винятком є справа щодо припинення державного фінансування політичної партії “Голос”, приводом для якої стало внесення недостовірних відомостей у двох квартальних звітах за 2020 рік на загальну суму 4 млн 726 тис. 500 грн. Хоча партія оскаржувала рішення НАЗК у суді, зокрема через відсутність повторності у вчинених порушеннях, Верховний Суд не підтримав доводів її представників, тому “Голос” у поточному скликанні Верховної Ради України більше не отримуватиме коштів державного фінансування для здійснення статутної діяльності. 

Прозорість політичного фінансування також суттєво постраждала від зупинення обов’язкового звітування законом 2020 року, який спочатку пояснювали поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19), а потім — правовим режимом воєнного стану. Таке відтермінування виглядало необґрунтованим після початку роботи електронного реєстру POLITDATA і запровадження дистанційного (онлайн) звітування. Після прийняття закону 2023 року обов'язок політичних партій подавати звіти відновили після майже чотирирічної перерви. Попри це, НАЗК повідомляло, що 130 партій не подали звіти за ІV квартал 2024 року.

Хоча на політичну рекламу і передвиборну агітацію йдуть мільйони гривень, передбачені законодавством штрафи за порушення правил політичного фінансування мізерні. За здійснення чи отримання незаконних внесків або підтримки у ст. 212-15 КУпАП передбачено штраф для громадян від 1 190 до 1 700 грн, для посадових осіб — від 1 700 до 2 210 грн. Порушення ж порядку звітування карається у ст. 212-21 КУпАП штрафом від 5 100 до 6 800 грн.

Штрафи за кримінальні правопорушення (ст. 159-1 КК України) ще більш парадоксальні, оскільки інколи вони менші, ніж санкції за адміністративні порушення (хоча кримінальні правопорушення більш суспільно небезпечні). Так, умисне здійснення або отримання незаконних внесків чи підтримки, а також подання завідомо недостовірних відомостей у фінансових звітах карається штрафом від 1 700 до 5 100 грн. Якщо такі дії вчинено повторно, санкція передбачає вже стягнення від 5 100 до 8 500 грн.

При цьому за ст. 159-1 КК України (порушення порядку фінансування політичної партії, передвиборної агітації чи агітації референдуму) в Єдиному державному реєстрі судових рішень відображалося лише 7 ухвал та 1 вирок. Цим вироком встановлено, що особа умисно і за попередньою змовою з іншими особами сплачувала внески на підтримку політичної партії, не маючи на те права. Втім, цю особу притягнули до кримінальної відповідальності за ч. 4 ст. 159-1 КК України після затвердження угоди про визнання винуватості (тобто домовленості, за якою прокурор та підозрюваний/обвинувачений досягають згоди про беззастережне визнання останнім вини). 

Згадані приклади та особливості вітчизняного механізму юридичної відповідальності за порушення правил політичного фінансування та звітування свідчать про його серйозні вади. Чинне правове регулювання і практика його застосування неспроможні ефективно забезпечувати незворотність покарання і, як наслідок, запобігати політичній корупції. 

Враховуючи це, Громадянська мережа ОПОРА провела низку засідань робочих груп із залученням заінтересованих сторін (серед яких представники Національного агентства з питань запобігання корупції, Центральної виборчої комісії, Національної поліції, міжнародних і національних неурядових організацій, зокрема Центру політико-правових реформ, Міжнародної фундації виборчих систем, Руху ЧЕСНО та інших), які були присвячені реформуванню законодавства про юридичну відповідальність за порушення правил звітування. У результаті обговорень сформовано низку пропозицій змін до КУпАП і КК України, спрямовані на виконання міжнародних рекомендацій щодо закріплення співмірних та ефективних санкцій. З їхнім змістом можна ознайомитися з юридичної довідки. Нині ж триває робота над удосконаленням механізмів юридичної відповідальності за порушення порядку фінансування (надання й отримання внесків та іншої підтримки) політичних партій і виборчих кампаній.