Проблема недостатньої прозорості фінансування політичних партій та виборчих кампаній в Україні досі залишається актуальною. Про необхідність внесення законодавчих змін, якими будуть передбачені ефективні, обгрунтовані й стримуючі санкції за порушення правил фінансування політичних партій та виборчих кампаній зазначено у звітах БДІПЛ/ОБСЄ (за результатами усіх виборів 2019-2020 років — президентських, парламентських і місцевих), дорожній карті з функціонування демократичних інституцій та Державній антикорупційній програмі на 2023-2025 роки.

Громадянська мережа ОПОРА провела низку засідань робочої групи із залученням заінтересованих сторін (серед яких представники Національного агентство з питань запобігання корупції, Центральної виборчої комісії, Національної поліції, міжнародних та національних неурядових організацій, зокрема Центру політико-правових реформ, Міжнародної фундації виборчих систем, Чесно та ін.). Учасники робочої групи обговорювали реформування законодавства про юридичну відповідальність за порушення правил звітування, зокрема:

  • кримінальну відповідальність;
  • адміністративну відповідальність;
  • пов’язані зміни до Закону “Про політичні партії в Україні”.

У результаті обговорень сформовано низку пропозицій змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП) та Кримінального кодексу України (далі — КК України), які спрямовані на виконання міжнародних рекомендацій щодо закріплення співмірних та ефективних санкцій. Зміст цих змін відображено нижче.

Рекомендації змін до КК України та КУпАП

1. Декриміналізація порушень правил звітування політичними партіями та розпорядниками виборчих фондів і фондів референдуму. Під час робочих груп учасники дійшли згоди, що склади правопорушень за порушення порядку звітування варто декриміналізувати. Натомість притягати до кримінальної відповідальності слід за серйозні порушення правил надання й отримання внесків або підтримки. Ключові аргументи:

  • Низька суспільна небезпечність, адже йдеться лише про відображення інформації у звітах, а не фактичне фінансування партій, виборчих і референдумних кампаній.
  • Складність доведення зазначених правопорушень, що підтверджується відсутністю вироків за ч. 1 ст. 159-1 КК України у Єдиному державному реєстрі судових рішень. При цьому в разі відмови від “умислу” у цьому складі правопорушень його буде складно відмежувати від помилкового зазначення інформації у звіті. У разі залишення умисної форми вини чи завідомої недостовірності їх буде складно процесуально довести, особливо у випадку розслідування цих складів у формі дізнання. Своєю чергою підняття санкції до рівня злочину може сприйматися як непропорційне.
  • Відповідність міжнародним стандартам. Згадані рекомендації БДІПЛ/ОБСЄ за результатами президентських, парламентських і місцевих виборів 2019–2020 років передбачають встановлення пропорційних (співмірних) санкцій за порушення правил політичного фінансування. Схожі тези наведені у п. 14 Керівних принципів щодо фінансування політичних партій Венеційської комісії та схваленій на 44 пленарній сесії (13-14 жовтня 2000 року) доповіді до неї, у висновках якої зазначено необхідність більш жорстких санкції саме щодо фінансування, а не звітування: “Щодо коштів із приватних джерел безсумнівна також потреба більш жорсткого регулювання стосовно встановлення меж та більш суворих покарань для тих, хто порушує закон”.

2. Визначення суб’єкта адміністративної відповідальності. Існує необхідність конкретизувати суб’єкт відповідальності, коли йдеться про звітування політичних партій, оскільки чинне регулювання відсилає до Закону “Про політичні партії в Україні”, відповідно до якого звіт подає політична партія як юридична особа, хоча до адміністративної відповідальності за КУпАП можна притягнути винятково фізичну особу. Також запропоновано додати до переліку суб’єктів розпорядників різних фондів референдуму, зокрема фонду агітації щодо ініціативи проведення референдуму, фонду ініціативної групи референдуму, фонду референдуму. Щоб не перевантажувати статтю, можна використати узагальнене поняття “фонд”, а його зміст розкрити у примітці до статті. У результаті дискусій під час засідань робочих груп також було запропоновано визначити суб’єктом неподання партійного звіту керівника партії або уповноважену особу (ч. 3 ст. 212-21) — адже партія може уповноважити певну особу (умовно “бухгалтера”) на ведення звітності. Крім цього, притягнення до відповідальності винятково керівника може сприйматися як спроба політичного переслідування. При цьому робоча група рекомендувала визначити у Законі “Про політичні партії в Україні” серед умов статуту порядок уповноваження особи на подання звітності політичної партії.

3. Закріплення права на “нешкідливу помилку” — суми недостовірних відомостей, зазначення яких не є достатньо шкідливим для накладення адміністративного стягнення і робить нераціональним витрачання ресурсів НАЗК. Розмір такої суми — не вище 5 прожиткових мінімумів (станом на 2025 рік — 15 140 грн). Водночас учасники робочої групи підкреслювали, що НАЗК повинні повідомляти про виявлені розходження в своєму висновку за результатами аналізу звітів, щоб виборці мали доступ до цієї інформації. Було відхилено пропозиції застосування попереджень, оскільки закріплення санкції у формі письмового попередження все одно вимагатиме витрачання ресурсів НАЗК, а використання усного попередження як наслідку закриття справи за малозначністю може сприяти наявній судовій практиці закриття цих справ через відсутність матеріальної шкоди (хоча правопорушення з формальним складом до неї апріорі не призводять) та суперечити плану заходів щодо запобігання зловживанню надмірним впливом олігархами (хоча й строк його виконання сплив).

4. Диференціація складів адміністративних правопорушень. Учасники робочої групи пропонують виокремити біль суспільно шкідливі склади правопорушень — неподання звіту у встановлений законодавством строк і подання звіту, в якому фінансові показники відрізняються від достовірних на суму понад 500 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (станом на 2025 рік — 1 514 000 грн). Останнє частково зумовлено декриміналізацією цих порушень, оскільки раніше обговорювалася ідея розмежування адміністративної і кримінальної відповідальності залежно від суми, яка є достатньою, щоб стверджувати про вищу суспільну шкідливість. Стосовно строків рекомендовано використати конструкцію “неподання звіту у встановлений законодавством строк”, яка охоплюватиме всі випадки неподання звіту у встановлений строк незалежно від факту подання звіту після спливу строків, оскільки юридично розмежувати порушення строків подання звітності від її неподання важко (із порушенням строків звіт може бути поданий на будь-якому етапі адміністративного провадження). Для спонукання подачі звітності навіть у разі пропущення строків запропоновано передбачити санкції у Законі “Про політичні партії в Україні” (обмеження права висувати кандидатуру на виборах у разі систематичного неподання звітності) та/або зобов’язати партії подавати у звітах за поточний квартал окремим додатком звіт за попередній. Обговорювали також ідею виокремлення в окремі склади правопорушень звітування партіями і розпорядниками фондів, але це перевантажить статтю і потребує обґрунтування різних санкцій.

5. Підвищення санкцій за повторне адміністративне правопорушення. За повторне протягом року вчинення правопорушень пропонується передбачити вищі розміри штрафів, при цьому повторність має бути передбачена окремо для різних складів правопорушень (за більш суспільно шкідливі порушення передбачені й вищі санкції за повторність). Виходячи із загальноприйнятих підходів формулювання повторності в КУпАП, варто уточнити, що йдеться про повторне протягом року вчинення правопорушення, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню.

6. Підвищення розмірів передбачених у КУпАП штрафів. На виконання рекомендацій БДІПЛ/ОБСЄ за результатами президентських і парламентських виборів 2019 року (“слід встановити стримувальні та пропорційні санкції», «слід внести зміни до закону, якими прописати ефективні, обґрунтовані та стримувальні санкції”) необхідно суттєво підвищити розміри штрафів.

Похідні рекомендації змін до Закону України “Про політичні партії в Україні”

7. Обмеження права висувати кандидатів на виборах за систематичне неподання звітів. Прозоре звітування політичних партій є міжнародним стандартом, відображеним у документах Ради Європи (Рекомендації Комітету Міністрів (2003)4 про спільні правила боротьби з корупцією у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній, Керівні принципи та доповідь щодо фінансування політичних партій CDL-INF (2001) 8, Кодекс належної практики щодо політичних партій CDL-AD (2009) 002), БДІПЛ/ОБСЄ (остаточні звіти за результатами президентських і парламентських виборів 2019 року та місцевих виборів 2020 року) та ООН (Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти корупції), а неподання партіями звітів є його порушенням. До партій, які отримують державне фінансування, як до юридичних осіб може бути застосовано заходи у формі зупинення або припинення державного фінансування. Однак ці санкції не стосуються сотень інших партій, які не отримують державного фінансування. Індивідуальна адміністративна відповідальність уповноваженої особи або керівника партії не завжди спонукає партії подавати звіти, оскільки існують розумні межі розмірів штрафів, які можуть бути застосовані відповідно до КУпАП (при цьому чинні штрафи є дуже низькими). Саме тому до партій як до юридичних осіб необхідно запровадити ефективні санкції, які би спонукали їх подавати звіти. Неподання звітності партією унеможливлює доступ громадян до даних про джерела її фінансування і напрями витрат, а систематичне (2 або більше квартали) неподання звітності додатково підтверджує грубе і свідоме ігнорування вимог законодавства та міжнародної практики. Крім цього, висування такою партією кандидатів на виборах дозволить їй перераховувати власні кошти до виборчого фонду в його максимальних межах, що в умовах України є додаткою загрозою через можливе використання коштів держави-агресора або інших коштів незаконного походження. З огляду на це, члени робочої групи підтримали доцільність застосування щодо політичних партій обмеження права висувати кандидатів на виборах за систематичне неподання звітів. Це також відповідатиме положенням Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки, у заходах якої очікуваним стратегічним результатом п. 1.5.1.5. передбачено: “на законодавчому рівні встановлено перелік систематичних істотних порушень вимог законодавства про політичні партії, наслідком яких може бути обмеження на участь у виборчому процесі політичних партій на підставі рішення суду”. Втім, обговорення потребують такі похідні питання: 1) Чи вважати систематичним неподання 2 звітів поспіль або ж протягом певного періоду до виборів? 2) За яких умов партія поверне можливість реалізувати право висувати кандидатів на виборах? Крім цього, можна розглянути можливість застосування інших санкцій до політичних партій як юридичних осіб (штрафи, арешти рахунків — за аналогією із суб’єктами у сфері медіа відповідно до Закону України “Про медіа”), зокрема за неподання звіту вперше.

8. Зобов’язання партій подавати у звітах за поточний квартал окремим додатком звіт за попередній (як альтернатива попередній рекомендації). Зазначена рекомендація стає більш актуальною, якщо не буде реалізована попередня, оскільки вона покликана спонукати партії подавати звіт навіть тоді, коли строк його подачі сплив та/або уповноважену особу або керівника політичної партії притягнули до адміністративної відповідальності.

9. Закріплення обов’язку зазначати у висновку за результатами перевірки звіту усі недостовірні відомості про майно, кошти або витрати політичної партії. В КУпАП пропонується закріпити так зване право на “нешкідливу помилку” — суму недостовірних відомостей, зазначення яких не є достатньо шкідливим для накладення адміністративного стягнення і робить нераціональним витрачання ресурсів НАЗК. Розмір суми – не вище 5 прожиткових мінімумів (станом на 2025 рік це 15 тис 140 грн). При цьому відповідно до п. 6 розділу 3 Порядку проведення перевірки звітності політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, затвердженого наказом НАЗК від 14.01.2021  № 6/21, у резолютивній частині висновку зазначаються виявлені грубі порушення встановлених вимог щодо оформлення звіту та/або недостовірні відомості про майно, кошти або витрати політичної партії в розмірі більше 20 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня відповідного календарного року. Водночас підкреслювалася необхідність зазначення НАЗК інформації про виявлені розходження у висновку за результатами аналізу звітів незалежно від суми, оскільки будь-яка невідповідність є порушенням закону і може бути важлива для виборців, навіть якщо це не санкціоновано, що доцільно передбачити на рівні закону.