Чи зможуть українці, які мають ще одне громадянство, займати деякі посади в органах державної влади: аналіз окремих положень законопроєкту 14230

Матеріал створено в рамках проєкту «Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні», що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

 

18 листопада 2025 року за №14230 у Верховній Раді України зареєстрували Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей зайняття деяких посад в органах державної влади, інших державних органах та органах місцевого самоврядування (далі — законопроєкт). Оскільки деякі положення законопроєкту стосуються сфери діяльності й експертизи Громадянської мережі ОПОРА, вважаємо за необхідне їх проаналізувати. 

 

Про що законопроєкт?

Розробники законопроєкту №14230 обґрунтовують необхідність його прийняття потребою належно імплементувати положення Закону України від 18 червня 2025 року №4502-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення реалізації права на набуття та збереження громадянства України» (далі — Закон).

Зазначений Закон, що набув чинності 16 січня 2026 року, змінив підходи до громадянства в Україні, зокрема запровадив інститут множинного громадянства. Цей інститут потребує подальшого нормативного врегулювання суміжних правовідносин, зокрема у сфері публічної служби та публічного управління. Детальніше цей Закон ОПОРА аналізувала у матеріалі «Найпоширеніші питання щодо множинного громадянства». 

Законопроєкт №14230 спрямований на врегулювання окремих питань, пов’язаних із зайняттям посад в органах державної влади, інших державних органах та органах місцевого самоврядування громадянами України, які одночасно мають громадянство іноземної держави. Особливу увагу законопроєкт приділяє випадкам наявності громадянства держави-агресора або держави-окупанта — такі ситуації розглядаються крізь призму потенційних загроз національній безпеці України.

Задекларована мета законопроєкту — встановити спеціальні обмеження й умови доступу до окремих посад публічної служби для громадян України з множинним громадянством з урахуванням безпекового контексту, іноземного впливу та необхідності захисту національних інтересів держави.

 

Предмет правового регулювання

Автори законопроєкту пропонують внести зміни до Виборчого кодексу України та 16 законів України задля запровадження обмежень або спеціального правового регулювання щодо зайняття окремих посад у разі наявності у громадянина України громадянства (підданства) іноземної держави.

Для всіх категорій посад законопроєкт окремо акцентує на наявності громадянства держави, визнаної Верховною Радою України державою-агресором або державою-окупантом, розглядаючи таку обставину крізь призму потенційних загроз національній безпеці України.

Громадяни України, які мають громадянство держави-агресора або держави-окупанта, не матимуть права обіймати низку визначених законопроєктом посад. Наприклад, запропоновано обмежити таким людям право бути членом виборчих комісій, комісій із всеукраїнського референдуму, зокрема Центральної виборчої комісії, а також право на членство у політичних партіях. 

Разом із тим, законопроєкт передбачає виняток для громадян України, які проживають або проживали на тимчасово окупованій території України і набули громадянства Російської Федерації примусово або автоматично, за умови проходження ними перевірки, визначеної законодавством.

Окремо встановлено, що перевірка способу набуття громадянства Російської Федерації, а також можливих фактів колабораційної діяльності чи пособництва державі-агресору здійснюється Службою безпеки України, Національною поліцією та іншими державними органами у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Така перевірка може передбачати, зокрема, проведення психофізіологічного дослідження із застосуванням поліграфа за згодою особи.

У таблиці розглянемо перелік посад та обмежень зі спеціальним регулюванням, які пропонуються в законопроєкті.

 

Проблемні аспекти законопроєкту

Концептуальна суперечність інституту множинного громадянства та необґрунтованість підходів до застосування обмежень 

Ідея обмеження прав осіб, які законно матимуть іноземне громадянство, суперечить самій концепції інституту множинного громадянства, за яким такі особи визнаються громадянами України з повним обсягом прав. Тобто законопроєкт, усупереч Конституції, обмежує рівні права громадян на державну службу, роботу в ОМС, участь у політичних партіях тощо.  

З 16 січня 2026 року законодавство України допускатиме можливість множинного громадянства (підданства) з окремими державами за умови їх включення до відповідного переліку, що затверджується Кабінетом Міністрів України. Відповідно, громадяни України, які набули громадянство таких держав, не втрачають правового зв’язку з Україною та продовжують визнаватися її громадянами в повному обсязі. 

Для мільйонів громадян України, змушених виїхати за кордон унаслідок повномасштабної агресії Російської Федерації, інститут множинного громадянства є насамперед механізмом збереження цього зв’язку. Він дозволяє легалізувати перебування за кордоном, отримати доступ до соціальних прав і працевлаштування в державі перебування без втрати прав громадянина України.

Крім того, проблемним аспектом законопроєкту є фрагментарне застосування інституту множинного громадянства у сфері публічної служби.

Проєкт закону передбачає, що для окремих категорій посад у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування наявність множинного громадянства, визнаного відповідно до закону, не є безумовною підставою для обмеження доступу до всіх посад. Громадян, які мають множинне громадянство, пропонується обмежити до посад, віднесених до першої — шостої категорій посад в органах місцевого самоврядування, а також посад категорій «А», «Б» і «В» у державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України. 

Натомість для інших категорій посад законопроєкт допускає можливість їх зайняття. Такий підхід призводить до нерівності, оскільки одна й та сама обставина (законна наявність громадянства іноземної держави) тягне різні правові наслідки залежно від категорії посади без чіткого обґрунтування такого розмежування.

Обмеження доступу до окремих посад у сфері публічної служби для осіб, які мають іноземне громадянство, може бути виправданим з погляду захисту національної безпеки та мінімізації ризиків іноземного впливу. Водночас такі обмеження мають відповідати принципам пропорційності, правової визначеності та рівності прав громадян, а також бути чітко аргументованими і зрозумілими для суспільства. Показовим у цьому контексті є рішення Європейського суду з прав людини у справі Tănase v. Moldova (2010), в якому заборону балотуватися особі з румунським громадянством після легалізації Молдовою множинного громадянства було визнано порушенням ст. 3 Першого протоколу до Європейської конвенції з прав людини, що гарантує право на вільні вибори.

З огляду на це, доречним видається функціональний підхід, за якого обмеження застосовують не до всіх категорій посад без винятку, а тільки до тих, що передбачають роботу з інформацією з обмеженим доступом, пов’язані з прийняттям рішень у сфері оборони, безпеки та зовнішньої політики або мають інший підвищений ризик впливу з боку іноземних держав. Такий підхід пропонується застосувати у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, де законопроєкт допускає можливість зайняття окремих посад особами з множинним громадянством, визнаним відповідно до закону.

Водночас для інших сфер публічної діяльності, зокрема участі у виборчих комісіях, діяльності політичних партій або інших форм громадянської та політичної участі, законопроєкт за умови збереження загальних обмежень потребує чіткого обґрунтування їх необхідності. Застосування однакових за наслідками обмежень до принципово різних за своєю природою ролей створює ризик надмірного втручання у реалізацію політичних прав громадян.

Особливої уваги потребує питання участі у виборчих комісіях, формування яких відбувається у стислі строки та передбачає залучення сотень тисяч осіб. Недопущення людей з іноземним громадянством може не лише мати обмежений безпековий ефект, а й практично ускладнити організацію виборчого процесу.

З урахуванням запровадження інституту множинного громадянства з окремими державами відсутність єдиного, логічно вибудуваного та функціонально обґрунтованого підходу до застосування обмежень може призводити до невмотивованого звуження прав окремих категорій громадян і поставити під сумнів відповідність таких обмежень принципам рівності та пропорційності.

 

Проблеми практичного застосування обмежень права на участь у виборчих комісіях, комісіях із всеукраїнського референдуму, у тому числі Центральній виборчій комісії

Відповідно до ст. 38 Конституції України, громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, обирати й бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Це право належить до фундаментальних політичних прав громадян і становить одну з ключових гарантій народного суверенітету та демократичного ладу. Ба більше, до прав виборців на участь у виборчому процесі, пов’язаних із правом голосу, ст. 9 Виборчого кодексу України прямо відносить право бути членом виборчої комісії. Така законодавча конструкція охоплює всі рівні виборчого адміністрування, включно з дільничними, окружними й територіальними виборчими комісіями, Центральною виборчою комісією, а також комісіями з всеукраїнського референдуму, і засвідчує, що участь у складі цих органів є формою реалізації виборчих прав, а не лише організаційною чи кадровою функцією.

Факт наявності у громадянина України громадянства держави, визнаної Верховною Радою України державою-агресором або державою-окупантом, може становити легітимну мету для обмеження його/її участі у виборчому процесі задля захисту національної безпеки та демократичного ладу. Водночас така легітимна мета не звільняє законодавця від обов’язку забезпечити чіткі критерії застосування обмежень, належні процесуальні гарантії та індивідуалізований підхід, особливо у сфері виборчих прав, де будь-яке втручання держави може мати непропорційний вплив на довіру до виборів і їхню легітимність.

Запропоноване в законопроєкті №14230 обмеження є загальним та автоматичним і не враховує ані характеру функцій членів виборчих комісій різних рівнів, ані рівня доступу до чутливої інформації, ані можливості застосування менш обмежувальних альтернатив. Як і у випадку з пасивним виборчим правом, на що звертав увагу Європейський суд з прав людини у вже згаданій справі Tănase v. Moldova, виключення цілих категорій громадян із виборчого процесу на підставі формальної ознаки громадянства без індивідуалізованої оцінки створює ризик непропорційного втручання у виборчі права та не відповідає стандартам демократичного врядування.

Окрему загрозу становить відсутність ефективних і прозорих механізмів встановлення факту наявності громадянства держави-агресора та характеру його набуття. З урахуванням практики примусового або автоматичного надання громадянства Російською Федерацією на тимчасово окупованих територіях існує ризик, що таке громадянство може бути надане особі без її волі або навіть без її відома. За відсутності судового контролю та чітких процедур підтвердження законопроєкт може створити умови для маніпулятивного використання неперевіреної інформації як інструменту втручання у формування складу виборчих комісій, Центральної виборчої комісії та комісій із всеукраїнського референдуму, що може безпосередньо вплинути на реалізацію виборчих прав громадян України та легітимність виборів у цілому.

Іншою проблемою законопроєкту є неможливість практично застосувати його до членів виборчих комісій на виборах та референдумах через короткі строки виборчого процесу, який є швидкоплинним і жорстко регламентованим у часі. Так, відповідно до Виборчого кодексу України, під час місцевих виборів територіальна виборча комісія має лише 9 днів на формування складу дільничних виборчих комісій із моменту завершення строку внесення кандидатур суб’єктами подання. При цьому на місцевих виборах 2020 року було утворено 29 284 дільничні виборчі комісії, до складу яких увійшли сотні тисяч людей.

За таких умов фактично реалізувати вимогу щодо перевірки наявності громадянства іншої держави вкрай проблематично. Чинне законодавство не передбачає оперативного механізму перевірки іноземного громадянства, а виборчі комісії не наділені відповідними повноваженнями чи доступом до інформації іноземних держав.

Додатково, у разі виявлення громадянства Російської Федерації, законопроєкт передбачає необхідність встановлення характеру його набуття — добровільного чи примусового. Крім цього, законопроєкт передбачає проведення такої перевірки шляхом психофізіологічного дослідження із застосуванням поліграфа за згодою особи, ненадання якої вважається відмовою від проходження такої перевірки. Така перевірка за своєю природою є складною, потребує залучення правоохоронних органів і значного часу, що об’єктивно несумісно зі строками виборчого процесу.

У результаті існує високий ризик, що запропоновані обмеження будуть декларативними і не зможуть бути реалізовані на практиці або ж їх застосування буде вибірковим, що суперечить принципам рівності та неупередженості у виборчому процесі.

Застереження при обмеженні права на участь у політичних партіях

Ст. 36 Конституції України гарантує громадянам України право на свободу об’єднання у політичні партії та встановлює, що членами політичних партій можуть бути лише громадяни України. Водночас використання у цій нормі конструкції «лише громадяни України» спрямоване на виключення з членства іноземців та осіб без громадянства і саме по собі не змінює конституційного статусу громадянина України, який, навіть за наявності іноземного громадянства, залишається громадянином України у розумінні Основного Закону. 

При цьому, як уже було зазначено, логіка запропонованих змін до законодавства в частині множинного громадянства передбачає існування переліку держав, затвердженого Кабінетом Міністрів, громадянством яких громадянин України може володіти легально. Це додатково підтверджує збереження за такою особою повного обсягу правового статусу громадянина України. 

За таких умов встановлення законодавчої заборони членства у політичних партіях для громадян України залежно від факту наявності іноземного громадянства може обмежувати право на свободу об’єднання шляхом звуження змісту цього права, чого, відповідно до ч. 3 ст. 22 Конституції України, не допускається.

 

Відсутність дієвого механізму виявлення та повідомлення про інше громадянство

Одним із ключових проблемних аспектів законопроєкту №14230 є відсутність чіткого й ефективного механізму виявлення, перевірки та повідомлення про наявність у громадян України громадянства (підданства) іншої держави. Те саме стосується факту встановлення іноземного громадянства як підстави для звільнення або дострокового припинення повноважень посадових осіб низки органів. Виявлення такої обставини можливе переважно у трьох випадках: добровільне повідомлення особою, наявності вироку суду або здійснення перевірки в межах кримінального провадження за запитом правоохоронних органів.

У цьому контексті законопроєкт №14230 формально встановлює вимоги й обмеження, пов’язані з наявністю іноземного громадянства, однак не створює процедурних механізмів, які б дозволяли відповідним органам ефективно перевіряти та забезпечувати їх дотримання. Це створює ризик вибіркового застосування норм і нерівного ставлення у подібних правових ситуаціях, а також зводить практичну реалізацію запропонованих положень до декларативного рівня.

 

Використання поліграфа як остаточної підстави для правових обмежень

Законопроєкт №14230 для окремих категорій посад публічної служби, крім перевірки способу набуття громадянства Російської Федерації громадянами України, які проживали або проживають на тимчасово окупованій території, передбачає також можливість перевірки щодо колабораційної діяльності та пособництва державі-агресору.

Водночас, відповідно до положень Кримінального кодексу України, факти вчинення колабораційної діяльності (ст. 111-1 КК України), державної зради (ст. 111 КК України) або пособництва державі-агресору (ст. 111-2 КК України) можуть бути встановлені виключно судом у межах кримінального провадження.

Використання психофізіологічного дослідження із застосуванням поліграфа не може розглядатися як належний або достатній спосіб встановлення фактів колабораційної діяльності чи пособництва державі-агресору.

Поліграф може застосовуватися тільки як допоміжний інструмент у межах оперативно-розшукової діяльності. Він не встановлює юридичного факту вчинення кримінального правопорушення. За відсутності обвинувального вироку суду будь-які висновки щодо колабораційної діяльності чи пособництва державі-агресору не можуть автоматично тягнути правові обмеження.

Крім того, можливість застосування таких перевірок правоохоронними органами до широкого кола осіб створює ризики надмірної дискреції та потенційних зловживань.

 

Непряма імперативність процедури: поліграф як умова реалізації політичних прав

Застереження також викликає імперативність такої перевірки, адже законопроєкт фактично передбачає необхідність її проходження як обов'язкову умову для набуття статусу члена виборчої комісії чи політичної партії. У законопроєкті йдеться, що перевірка відбувається з метою встановлення способу набуття громадянства іншої держави, наявності колабораційної діяльності або пособництва державі-агресору та покладається на Службу безпеки України, Національну поліцію й інші державні органи у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. При цьому реалізація відповідних прав фактично узалежнюється від проходження цієї перевірки.

Водночас передбачено, що така перевірка включає, зокрема, психофізіологічне дослідження із застосуванням поліграфа за згодою особи, а відмова від надання згоди на проходження поліграфа визнається відмовою від проходження перевірки в цілому. Таким чином, хоча поліграф формально декларується як добровільний (за згодою), правові наслідки відмови від нього фактично прирівнюються до неможливості реалізації відповідного права. За своєю суттю це означає запровадження непрямого обов’язку проходження поліграфа як умови доступу до політичної участі.

Слід враховувати, що в національній правозастосовній практиці психофізіологічні дослідження із застосуванням поліграфа використовують лише як допоміжний інструмент і, як правило, у вузько визначених сферах, зокрема у випадках, пов’язаних із доступом до державної таємниці або проходженням служби в окремих органах сектору безпеки й оборони. Втім, навіть у таких випадках результати дослідження не мають самостійного доказового значення і не можуть бути єдиною підставою для обмеження прав особи.

Запропоноване ж регулювання переносить цей інструмент у сферу реалізації політичних прав, фактично надаючи йому визначального значення для доступу до членства у виборчих комісіях та політичних партіях. Це створює ризик того, що формально добровільна процедура де-факто перетвориться на обов’язкову умову реалізації конституційних прав, що може розглядатися як непропорційне втручання у свободу політичної діяльності та потребує суттєвого доопрацювання з погляду чіткості меж застосування, процесуальних гарантій та можливості використання менш обмежувальних альтернатив.

 

Невизначеність кола суб’єктів, уповноважених застосовувати поліграф та механізму реалізації

Законопроєкт передбачає, що перевірка способу набуття громадянства Російської Федерації, а також щодо можливих фактів колабораційної діяльності чи пособництва державі-агресору здійснюється Службою безпеки України, Національною поліцією та «іншими державними органами» у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Запропонована в законопроєкті редакція норми містить істотну правову невизначеність як щодо суб’єктів здійснення перевірки, так і щодо порядку її проведення.

По-перше, з формулювання «…здійснюється Службою безпеки України, Національною поліцією та іншими державними органами у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України» не зрозуміло, чи має Кабінет Міністрів України встановити єдиний порядок проведення перевірки для всіх органів, включно зі Службою безпеки України та Національною поліцією, чи такий порядок стосується винятково «інших державних органів», тоді як СБУ та Національна поліція мають діяти за власними процедурами. Відсутність чіткого розмежування породжує різні можливі тлумачення норми та створює ризик довільного визначення процедур перевірки на підзаконному рівні.

По-друге, законопроєкт не розкриває змісту поняття «інші державні органи». Норма не містить переліку таких органів чи критеріїв їх визначення. У поєднанні з делегуванням Кабінету Міністрів України повноважень визначати порядок перевірки це створює ситуацію, за якої коло органів, уповноважених на проведення перевірок із застосуванням поліграфа, може бути фактично сформоване актом виконавчої влади.

 

Висновки

Законопроєкт №14230 містить суттєві недоліки, зокрема в частині можливої неконституційності положень, що обмежують політичну участь, а також фрагментарний і непослідовний підхід до наслідків множинного громадянства, загальні й автоматичні обмеження участі у виборчих комісіях і політичних партіях без належного функціонального обґрунтування, невизначеність механізмів встановлення факту іноземного громадянства та порядку перевірок. Сукупно все це створює ризики непропорційного втручання у реалізацію політичних прав та вибіркового застосування норм на практиці.

Ключовим чинником правової визначеності у цій сфері залишається офіційне тлумачення Конституційним Судом України положення ст. 4 Конституції України про єдине громадянство. Відповідне конституційне провадження перебуває на розгляді Суду з 2020 року, але станом на сьогодні офіційного тлумачення не надано. За відсутності такого роз'яснення законодавче «нашарування» обмежень, пов’язаних із множинним громадянством, ризикує залишатися концептуально суперечливим та вразливим з погляду конституційних стандартів і принципу правової визначеності.