Матеріал створено в рамках проєкту "Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні", що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

 

12 листопада 2025 року Європейська комісія разом із Високим представником Євросоюзу з питань закордонних справ і політики безпеки опублікували спільне повідомлення “Європейський щит демократії: посилення сильних і стійких демократій” (далі — “Щит демократії”). Цей документ продовжує лінію Європейського плану дій з демократії 2020 року і Повідомлення на захист демократії 2023 року, об’єднуючи під єдиною стратегічною парасолькою низку обов’язкових інструментів ЄС, що за останні роки сформували нову регуляторну архітектуру захисту електоральної цілісності, інформаційного простору та політичного фінансування.

Для України, яка отримала статус кандидата у червні 2022 року, а у 2024 році відкрила переговори про вступ, цей документ є одночасно викликом та орієнтиром для вдосконалення власного правового регулювання. Він прямо визначає Україну й Молдову серед країн, на які поширюється підтримка у сфері протидії іноземним інформаційним маніпуляціям та втручанню (далі — FIMI). Весь корпус acquis у сфері виборів, політичної реклами й фінансування, а також контролю за іноземним впливом має бути транспонований в українське законодавство до моменту приєднання. У контексті повномасштабної російської агресії це створює унікальну ситуацію: Україна змушена будувати електоральну й інформаційну стійкість одночасно з військовим опором і європейською інтеграцією.

 

Резолюції Європарламенту, ПАРЄ та НАТО

Російська пропаганда віддавна є інструментом геополітичного впливу. Втім, за останні роки міжнародні організації прийняли низку документів, які підтверджують російське втручання у вибори та політику інших держав, зокрема Великої Британії, США, Франції, Німеччини, Іспанії, Румунії, Молдови.

1. Резолюція Європарламенту “Щодо нових звинувачень у втручанні Росії в діяльність Європейського парламенту, у майбутні вибори до ЄС та впливу на Європейський Союз” (2024/2696(RSP) 2024 року. Цей документ був прийнятий напередодні виборів до Європарламенту у відповідь на факти іноземного втручання: звинувачення щодо фінансування депутатів Європарламенту з боку Росії через мережу “Voice of Europe” (підтримувану Віктором Медведчуком), арешт помічника депутата від AfD за шпигунство на користь Китаю, а також фінансові зв'язки низки депутатів із Кремлем. Резолюція засуджує систематичні зусилля РФ задля проникнення в європейські демократичні інституції через підкуп депутатів, дезінформаційні кампанії в соціальних мережах, кібератаки та підтримку ультраправих і ультралівих партій. Окремо згадано про діяльність “Russlandversteher” — проросійських діячів (таких як Герхард Шредер), які обіймали оплачувані посади в компаніях під російським контролем. Резолюція закликає посилити санкції проти причетних осіб і структур, розширити мандат Євроюсту та Прокуратури ЄС для розслідування іноземного фінансування виборчих кампаній, а також удосконалити внутрішній механізм доброчесності Європарламенту. Врешті, в документі наголошено, що кінцевою метою Росії є підрив єдності ЄС та ерозія підтримки України.

2. Резолюція Парламентської асамблеї Ради Європи “Зовнішнє втручання: загроза демократичній безпеці в Європі” (2593) 2025 року. В цьому документі іноземне втручання розглядається як системна загроза демократичній безпеці в Європі. ПАРЄ вказує на конкретні приклади: купівля голосів на виборах у Молдові та маніпуляції за допомогою цифрових платформ на виборах в Румунії у 2024 році, приховане втручання у виборчі процеси і референдуми по всьому континенту протягом останнього десятиліття. Окреслено широкий спектр гібридних методів Росії: від державних медіа (RT, Sputnik) до фінансування журналістів, блогерів, інфлюенсерів та олігархів, що проживають у Європі. Також у документі підкреслюється небезпека використання ШІ для масштабування дезінформації. Водночас ПАРЄ застерігає від надмірно обмежувальних заходів, які можуть стати інструментом обмеження свободи вираження поглядів, об’єднань, зібрань та релігії. Держави-члени закликають інтегрувати протидію іноземному втручанню в національні безпекові стратегії, запровадити медіаграмотність в освітніх програмах, підтримувати незалежні медіа та факт-чекінг, а також посилити прозорість фінансування виборчих кампаній. 

3. Резолюція Парламентської асамблеї НАТО “Зміцнення демократичної стійкості євроатлантичних суспільств до іноземного втручання” (498) 2025 року, прийнята на 71-й сесії парламентської асамблеї НАТО в Любляні. У цій резолюції демократичну стійкість розглянуто як невіддільний елемент колективної безпеки Альянсу, прямо пов'язуючи здатність суспільств протистояти гібридним атакам з обороноздатністю НАТО в цілому. На відміну від двох попередніх документів, резолюція розширює коло загроз: поряд із Росією, вона прямо називає Китай, Іран і Північну Корею як суб'єктів гібридного втручання, що координують між собою наративи та спільно використовують ШІ й соціальні медіа. Резолюція закликає союзників виділити частину обумовлених на Гаазькому саміті 1,5% ВВП на зміцнення стійкості до втручань, посилити правові рамки щодо прозорості іноземного фінансування партій і медіа, запровадити механізми раннього попередження й атрибуції кібератак. Ключовою інституційною пропозицією є створення Центру демократичної стійкості при штаб-квартирі НАТО для обміну кращими практиками між союзниками. Окремо йдеться про необхідність підтримки України в розбудові кіберзахисту та протидії дезінформації як частина ширшої стратегії оборонної стійкості Альянсу.

 

Російське втручання як фундаментальна проблема

“Щит демократії” прямо і систематично вказує на Російську Федерацію як джерело гібридних загроз. У вступному розділі зазначено: “Крім жорстокої військової агресії проти України, Росія також посилює гібридні атаки в боротьбі за вплив проти Європи. Використовувані тактики проникають глибоко в тканину наших суспільств із потенційно довгостроковими наслідками. Поширюючи оманливі наративи, що іноді включають маніпуляцію та фальсифікацію історичних фактів, вона намагається підірвати довіру до демократичних систем”. Серед чинників, які живлять і посилюють російське втручання, вказані такі виклики для демократії, як зростання екстремізму і поляризації, зниження довіри та залученості, загрози для доброчесності виборів, плюралізму публічних дебатів і свободи слова, а також погіршення середовища, в якому працюють журналісти та громадянське суспільство

У розділі 2.3 окремо констатовано: “Нещодавні вибори, зокрема в Румунії та Молдові, проілюстрували ширшу ескалацію втручання з боку Росії та її проксі у європейський демократичний простір»” Це формулювання має важливе значення, оскільки конкретні кейси російського втручання прямо визначено як обґрунтування регуляторної відповіді ЄС.

1. Кейс Молдови. “Щит демократії” окремо згадує Молдову як приклад протидії гібридним загрозам. У 2024 році Молдова провела президентські вибори та референдум щодо закріплення в Конституції європейських прагнень на тлі масштабної російської дезінформації, втручання й купівлі голосів. Парламентські вибори у вересні 2025 року продемонстрували інтенсивні гібридні загрози з боку РФ, зокрема кібератаки й фейкові повідомлення про замінування, FIMI та дезінформацію (спрямовану на поляризацію суспільства, підрив довіри до демократії та євроінтеграції), зокрема шляхом штучного підвищення публічної впізнаваності та популярності окремих кандидатів або політичних партій, широким застосуванням контенту, згенерованого ШІ, та фейкових сайтів медіа. За оцінками молдовських органів та незалежних спостерігачів, упродовж кампанії 2024 року Росія через мережу Ілана Шора витратила близько 39 мільйонів доларів США та намагалася підкупити до 10% виборців. 

Наслідки російського втручання були відчутними навіть після того, як Ілан Шор втік із країни у 2019 році, зокрема під час президентських виборів та референдуму щодо членства Молдови в Європейському Союзі в 2024 році. Підтримка Маї Санду порівняно з ще одним сумнівним політиком, Александром Стояногло, була незначною (55,35% проти 44,65% в другому турі), а підтримка європейської інтеграції — ще меншою (50,35% за вступ до ЄС проти 49,65%). Однак висновок документа щодо молдовського досвіду демонструє, що FIMI можна протистояти, а його вплив — зменшити. Належна підготовка, тверда політична воля, ефективна координація та підтримка ЄС можуть суттєво посилити демократичну стійкість до гібридних загроз. 

2. Кейс Румунії. 24 листопада 2024 року в першому турі президентських виборів у Румунії несподівано переміг ультраправий кандидат Келін Джорджеску, який до цього мав рейтинги близько 4–7%. 2 грудня 2024 року Конституційний суд Румунії підтвердив результати голосування, однак вже 6 грудня анулював результати першого туру. Підставою стали розсекречені матеріали Вищої ради оборони, які свідчили про агресивну пропагандистську кампанію Джорджеску в обхід національного виборчого законодавства, порушення правил фінансування агітаційної кампанії, а також використання алгоритмів соціальних мереж для прискореного зростання популярності в соціальній мережі TikTok. За даними румунської розвідки, в кампанії Джорджеску фігурує обліковий запис “bogpr” (його вів блогер Богдан Пешир), який профінансував кампанію в TikTok на суму понад 1 млн євро. Крім цього, Румунія зазнала 85 тисяч кібератак.

Цей кейс має фундаментальне значення для протидії FIMI та розвитку концепції обороноздатної демократії (militant democracy), оскільки є прецедентом, коли в державі-члені ЄС вищий судовий орган скасував результати загальнонаціонального виборчого процесу на підставі іноземного втручання, зокрема маніпуляцій у соціальних мережах та недоброчесного фінансування.

Детальніше про кейси Молдови та Румунії читайте в матеріалі ОПОРИ “Протидія іноземному фінансуванню партій та виборів: аналіз контексту і рішень конституційних судів Литви, Молдови та Румунії”.

 

“Щит демократії” і його архітектура

За юридичною природою “Щит демократії” є joint communication — “м’яким правом”, що не створює прямих обов’язків. Однак він інформує про комплекс координаційних, організаційних і фінансових інструментів, що операціоналізують уже чинні акти ЄС, серед яких: 

“Щит демократії” визначає комплекс заходів у трьох пріоритетних сферах:

  1. Посилення ситуаційної обізнаності та спроможності реагування для захисту цілісності інформаційного простору.
  2. Зміцнення демократичних інститутів, вільних і чесних виборів, а також вільних і незалежних медіа.
  3. Підвищення стійкості суспільства та залученості громадян.

Окремим заходом, який охоплює низку сфер, є утворення Європейського центру демократичної стійкості.

 

Європейський центр демократичної стійкості

Європейський центр демократичної стійкості (далі — Центр) об’єднає експертний потенціал і спроможності держав-членів ЄС, країн-кандидатів та потенційних кандидатів на вступ до ЄС, а також інституцій, органів, установ і агенцій ЄС, включно із, за потреби, Європейською службою зовнішніх дій (EEAS). Центр сприятиме обміну інформацією, підтримуватиме оперативну співпрацю та розбудову спроможностей для протидії спільним загрозам, що постійно еволюціонують, зокрема FIMI й дезінформації. Передбачена співпраця з G7, НАТО, ООН, ОБСЄ, Радою Європи.

Метою Центру буде підвищення ситуаційної обізнаності та спроможності передбачати й виявляти загрози, розроблення надійної та скоординованої системи раннього попередження, а також підтримка потенціалу швидкого реагування. Він також сприятиме підвищенню обізнаності суспільства для його підготовки та розширення можливостей громадян і інституцій, роблячи їх більш стійкими до інформаційних маніпуляцій і дезінформації. Окремо буде створена Stakeholder Platform для неінституційних учасників (ОГС, науковці фактчекери, медіа) на основі Європейської обсерваторії цифрових медіа (EDMO) та нової мережі фактчекерів.

 

Захист цілісності інформаційного простору 

Документ звертає увагу на такі проблеми, як неавтентичне використання соціальних мереж, фейкові акаунти, сайти, створені для імітації офіційних джерел, використання синтетичного контенту (зокрема дипфейків), створеного штучним інтелектом. Для розв'язання цих проблем ЄС розробив спеціальне законодавство (зокрема DSA 2022/2065 та AI Act 2024/1689). Комісія продовжуватиме моніторинг і правозастосування щодо VLOPs (дуже великі онлайн-платформи) та VLOSEs (дуже великі пошукові онлайн-системи), а також ретельно контролюватиме дизайн алгоритмічних систем за підтримки Європейського центру прозорості алгоритмів (ECAT). Для запобігання серйозним інцидентам і втручанню в інформаційне середовище та реагування на такі випадки Комісія разом із Європейською радою з цифрових послуг готуватиме протокол щодо інцидентів і кризових ситуацій.

Окрему увагу приділено Кодексу поведінки щодо дезінформації, який пропонує набір зобов'язань і детальних заходів, спрямованих на зменшення системних ризиків, пов'язаних із дезінформацією. Комісія оцінюватиме рівень зусиль, які підписанти Кодексу докладатимуть до його впровадження, і працюватиме над тим, щоб скасувати рекламні доходи за дезінформацію та розробити індикатори для вимірювання зусиль платформ у цьому напрямку. 

Також буде створена Європейська мережа фактчекерів, яка працюватиме в ЄС, країнах-кандидатах, потенційних кандидатах і сусідніх країнах. Вона підвищить можливості перевірки фактів на всіх офіційних мовах ЄС, особливо під час виборів, надзвичайних ситуацій у сфері охорони здоров'я чи стихійних лих, коли доступ до правдивої інформації критично важливий. Також буде створено незалежний репозиторій для перевірки фактів із доступом для журналістів, онлайн-платформ, дослідників і громадянського суспільства.

Зусилля держав-членів щодо забезпечення цілісності інформаційного простору можуть бути посилені шляхом координації підходів та об'єднання експертизи на основі чинного FIMI Toolbox. Зокрема, санкції ЄС, спрямовані проти дестабілізаційної діяльності Росії, повинні включати заборону на транслювання пропагандистських ресурсів, підтримуваних Кремлем. FIMI й кампанії дезінформації також можуть спиратися на діяльність кримінального характеру, таку як відмивання грошей або організована злочинність. У межах запланованого перегляду мандатів Європолу та Євроюсту буде розглянуто шляхи подальшого посилення протидії у цій сфері.

 

Сильні демократичні інституції, чесні вибори та незалежні медіа

Комісія посилює координацію через Європейську мережу співпраці щодо виборів (ECNE), яка у червні 2025 року вже опублікувала чек-лист щодо доброчесності виборів і матрицю управління ризиками. Підтримано оперативне розгортання спільних команд і обмінів експертами, зокрема в сфері онлайн-криміналістики, дезінформації та кібербезпеки виборів.

Щоб забезпечити вільні та чесні вибори, пов'язану з виборами інфраструктуру слід захищати від кібератак. Саме тому Директива NIS 2 (2022/2555) та Регламент про кіберстійкість (2024/2847) посилюють кібербезпеку ЄС. Наприклад, у 2024 році був оновлений Опитувальник щодо кібербезпеки та стійкості виборів. Натомість Регламент про прозорість та таргетування політичної реклами (2024/900) реклами встановлює спільні стандарти ЄС, які полегшують розпізнавання політичної реклами. Він забороняє транслювати рекламу за кошти спонсорів із третіх країн протягом 3 місяців до виборів або референдуму в країні ЄС. Інформація про онлайнову політичну рекламу буде доступна в онлайн-репозиторії (зокрема й про те, хто за неї заплатив). 

Комісія заохочуватиме добровільні зобов'язання щодо відповідального використання нових технологій (зокрема ШІ) у політичній діяльності європейськими та національними політичними партіями й іншими акторами. Також вона підтримуватиме вжиття онлайн-платформами та пошуковими системами заходів щодо зменшення ризиків, пов'язаних із негативним впливом на громадський дискурс і виборчі процеси. Зокрема, Комісія прийняла відповідні Керівні принципи у 2024 році.

Окрему увагу в документі приділено прозорості й підзвітності політичного фінансування. Комісія підтримуватиме спільну роботу з державами-членами, зокрема щодо анонімних пожертв і криптовалют, які можуть використовуватися для непрозорого фінансування діяльності. Передбачено об’єднання національних експертів для обміну найкращими практиками, підготовки можливих рекомендацій та сприяння спільним діям.

Сприяння свободі медіа та плюралізму також було у фокусі уваги ЄС через законодавчі ініціативи, такі як Регламент про свободу мідеа (2024/1083) або Директиву щодо стратегічних позовів проти громадської участі (2024/1069). Комісія й надалі забезпечуватиме дотримання антимонопольних правил ЄС у цифровому секторі, щоб сприяти створенню справедливого та різноманітного медіаландшафту. Заплановано перегляд Директиви про аудіовізуальні медіапослуги (2018/1808) та прийняття Акту про цифрову справедливість із урахуванням ролі інфлюенсерів. Передбачається підтримка незалежної журналістики, медіаграмотності, локальних медіа, зокрема й у країнах-кандидатах і потенційних кандидатах, а також оновлення Рекомендації щодо безпеки журналістів (2021/1534), багаторівнева боротьба зі стратегічними позовами проти громадської участі (SLAPPs — це позови, спрямовані на залякування, цензурування або замовчування критики чи суспільно значущої інформації).

 

Підвищення стійкості суспільства та залученості громадян

Заходи у сфері освіти включатимуть підтримку навчання базових навичок у школах, а Дорожня карта-2030 щодо цифрової освіти стосуватиметься таких навичок як ШІ-грамотність, критичне мислення, демократична стійкість. Заплановано оновлення Керівних принципів для вчителів щодо протидії дезінформації (з охопленням генеративного ШІ та інфлюенсерів). 

Також розробляється Європейська рамка громадянської компетенції (EU citizenship competence framework) з урахуванням Посібника з громадянства ЄС. Пакет з медіаграмотності охоплює широке коло країн, однак пріоритетними є держави з особливими викликами та країни-кандидати (особливо “наближені до Росії і Білорусі”).

Комісія продовжуватиме використовувати наявні інструменти для посилення залученості громадян, такі як Європейські громадянські ініціативи, Європейські громадянські панелі та Платформа залучення громадян, а також забезпечить ширший доступ до інформації про участь громадян через багатомовний портал ресурсів ЄС. Для запуску взаємодії з сектором громадських технологій і демонстрації інноваційних проєктів Комісія організує хакатон з громадянських технологій та створить європейський центр громадянських технологій. Будуть організовані діалоги з молодіжної політики між комісарами та молоддю щодо впровадження “Щита демократії”. Інструментарій для участі молоді, створений спільно з національними молодіжними радами, буде адаптований, аби охопити більше людей, та просуватиметься через Європейський молодіжний портал.

Для подальшого зміцнення демократії Комісія разом із Мережею місцевих радників ЄС заохочуватиме й підтримуватиме ініціативи на місцях, які об'єднують людей різного віку і походження, а також зміцнюють місцеві зв'язки й інклюзивні громадські простори. Наприклад, центри EUROPE DIRECT діятимуть як місцеві мікрохаби демократії. 

Врешті, Комісія організує захід високого рівня на тему демократії та щорічно нагороджуватиме за інновації у цій сфері, а також розпочне спеціалізовані кампанії з підвищення обізнаності, щоб пояснити, чому демократія має значення і як усі громадяни, включно з молоддю, можуть реалізувати свої демократичні права та донести свій голос.

Щоб гарантувати ефективні й науково підтверджені консультативні процеси, Комісія ухвалить Рекомендації щодо підтримки наукових доказів та їх використання у процесі формування державної політики (Recommendation on supporting scientific evidence and its use in public policymaking) та закріпить свободу наукових досліджень в Європейському акті про дослідницькі зони (European Research Area Act). Також буде розглянуто питання необхідності створення Європейського центру експертизи щодо безпеки досліджень.

 

Висновки

Ризик російського втручання в політичні процеси України є надзвичайно високим, а наслідки такого впливу є екзистенційними. Для нашої держави життєво важливо протидіяти іноземному втручанню запроваджуючи релевантні та ефективні механізми. “Щит демократії” передбачає поглиблення інтеграції й обміну досвідом з органами ЄС та державами-учасницями, однак водночас демонструє інституційні та законодавчі вразливості України.

Існує гостра потреба адаптувати українське законодавство до acquis ЄС, зокрема до таких актів, як Регламент про цифрові послуги (для його імплементації експерти підготували практичний чек-лист для країн-кандидатів в ЄС), Регламент про штучний інтелект і Регламент про прозорість та таргетування політичної реклами. Українське законодавство про рекламу, вибори та політичні партії суттєво обмежує регулювання передвиборної агітації лише на період виборчого процесу, натомість самого поняття політичної реклами у міжвиборчий період не існує, як і регулювання застосування штучного інтелекту.

Кейс Румунії демонструє потребу взаємодії із VLOPs (дуже великими онлайн-платформами) та VLOSEs (дуже великими пошуковими онлайн-системами). Оскільки український ринок не є достатньо великим для того, щоб спонукати їх до взаємодії, нам надзвичайно важливо інтегруватися в загальноєвропейський простір, зокрема й через механізми, передбачені “Щитом демократії”. Україна як країна-кандидат в члени ЄС матиме змогу долучитися до Європейської мережі фактчекерів, що є важливим кроком для протидії російським дезінформаційним кампаніям та обміну досвідом (зокрема таких інституцій, як Центр протидії дезінформації та Національна рада з питань телебачення і радіомовлення). Загалом медіапростір потребує не лише регуляторного впливу, а й державної підтримки для забезпечення ідеологічного плюралізму та свободи слова.

Інституційна спроможність протидії російському втручанню невисока — насамперед через розосередженість повноважень між різними органами та відсутність єдиного координаційного центру. Центральна виборча комісія і Робоча група з підготовки законодавчих пропозицій щодо виборів в особливий або повоєнний період пропонують створення Міжвідомчої робочої групи з питань протидії зовнішньому втручанню у виборчий процес, діяльність якої буде спрямовано на забезпечення координації заходів з протидії втручанню іноземних держав, пов’язаних з ними юридичних та фізичних осіб, інших іноземних суб’єктів у виборчий процес. У разі утворення її представникам буде важливо долучитися до роботи Європейського центру демократичної стійкості. Втім, для ефективної роботи важливо наділити конкретні правоохоронні, адміністративні та розвідувальні органи спеціальними повноваженнями щодо протидії втручанню, оскільки вони можуть діяти лише у межах, на підставі та в спосіб, визначені Конституцією або законами.

Необхідно завершити реформу у сфері політичного фінансування та звітування: виконати заходи, передбачені Дорожньою картою з питань функціонування демократичних інституцій, обговорити і прийняти зареєстровані в парламенті законопроєкти № 11462 від 05.08.2024 та № 14289 від 10.12.2025. Першоджерелом будь-яких іноземних дезінформаційних і маніпулятивних кампаній є тіньове фінансування. Особливо небезпечним у цьому контексті є використання криптовалют, підставних донорів чи фінансування третіми особами, що підтверджувалося й у дослідженні “Правові лазівки та ризик іноземного втручання”, виконаному на запит спеціального комітету Європарламенту щодо протидії іноземному втручанню. Крім цього, в Україні залишається нереформованим законодавство про юридичну відповідальність за порушення правил політичного фінансування та звітування і не вступило в дію законодавство про віртуальні активи.

Насамкінець, Україна мусить приділити більше уваги інструментам мʼякого впливу для формування обізнаності й залученості громадян до захисту демократичних інституцій. Стимулювання наукових досліджень, освітніх програм і молодіжних проєктів щодо цифрової грамотності, застосування ШІ, фактчекінгу, реалізації політичних прав тощо можуть допомогти створити стійке до іноземного втручання середовище свідомих та відповідальних громадян. Держава повинна заохочувати ці заходи, оскільки їх наслідки стануть надійним фундаментом на багаторічну перспективу.