Референдум — це форма безпосередньої демократії, інструмент народовладдя визнаний міжнародною спільнотою і багатьма цивілізованими країнами світу. Однак авторитарні й тоталітарні режими схильні спотворювати будь-які демократичні інститути, і референдум не є винятком. На жаль, його можуть використовувати для посилення влади та становлення таких режимів, для анексії територій, дискримінації певних груп населення або інших форм порушення державного суверенітету і прав людини.

Для того щоб референдуми не сприймалися як «панацея» від усіх суспільно-державних проблем, юристи ОПОРИ продемонструють їх «темний бік» — випадки, коли вони були сумнівними або навіть явно недемократичними. 

Умовна класифікація

Аби оцінка демократичності референдуму була релевантною, вона повинна відбуватися щодо кожного окремого референдуму в конкретних політико-правових умовах. Тому класифікація, використана у цьому матеріалі, — умовна і не претендує на загальне визнання. Однак вона міститиме приклади, які демонструють певні ризики інституту референдумів. 

Для цього матеріалу ми поділили референдуми на такі групи:

  • дискусійні референдуми, які не можна вважати недемократичними, але які зазнавали значної критики;
  • узурпаторські псевдореферендуми, використані для суттєвого посилення або узурпації влади всередині країни; 
  • загарбницькі псевдореферендуми, використані для порушення суверенітету держав. 
Дискусійні референдуми

Дискусійні референдуми важко назвати незаконними або недемократичними, проте вони зазнавали значної критики з різних причин — контроверсійність питання, низька явка, незначна різниця між результатами голосування, підозра у незаконному впливі на результат волевиявлення, доцільність проведення тощо.

Мабуть, чи не з усіх вищеназваних причин зазнав критики референдум про вихід Великої Британії з Європейського Союзу (так званий «Brexit»), який відбувся 23 червня 2016 року. По-перше, хоча право на вихід з ЄС і передбачене у ст. 50 Договору про Європейський Союз, до Великої Британії жодна держава не приймала таких рішень (якщо не враховувати вихід Гренландії з попередника ЄС — Європейської економічної спільноти). Таке рішення могло сприйматися як підрив стабільності найбільшого за ступенем інтеграції міжнародного об'єднання, яке іноді навіть іменують «наддержавним». По-друге, різниця між голосами була незначною: за вихід з Європейського Союзу — 51,89%, проти — 48,11%. Зважаючи на явку в 72,21%, така перевага могла здаватися непереконливою, щоб вважати рішення легітимним. Відбувалися навіть мітинги з вимогою провести повторний референдум з того самого питання. По-третє, скандал із британською компанією Cambridge Analytica, яка допустила витік персональних даних близько 50 мільйонів користувачів Facebook, поставив під сумнів результати референдуму та дозволив стверджувати про вплив на них.

Пов'язаними з Європейським Союзом були референдуми за проєкт Європейської Конституції. Відповідний договір урочисто підписали 29 жовтня 2004 року представники 25 держав-членів Європейського Союзу. Однак ратифікація проєкту Конституції провалилася через результати референдумів у Франції 29 травня 2005 року (близько 45% голосів «за», 55% «проти» при явці 69%) та Нідерландах 1 червня 2005 року (близько 39% голосів «за», 61% «проти» при явці 62%). 

Хоча ці референдуми й мали певні застереження з погляду організації і проведення, загалом про їх недемократичність не стверджують. Основна критика пов’язана з тим, чи доцільно взагалі виносити подібні питання на референдум. Нещодавно канцлер Німеччини Олаф Шольц заявив, що рішення в Європейському Союзі слід ухвалювати кваліфікованою більшістю, а не консенсусом. Збільшення складу міжнародної організації неминуче призводить до проблем колективного прийняття рішень, якщо вимагається згода всіх учасників, і стає ще складнішим у випадку, якщо країни використовують референдарні механізми. Тому після невдачі з прийняттям Європейської Конституції Лісабонську угоду, яка увібрала її складові, ратифікували винятково парламенти країн без проведення референдумів.

Своєю чергою, референдум про виборчу реформу у Ботсвані 4 жовтня 1997 року характеризувався дуже низькою явкою (близько 17%), що викликало сумніви в його репрезентативності та легітимності.

Проведений 16 квітня 2000 року всеукраїнський референдум теж зазнав критики. Перш за все, він відбувався на фоні протистояння тодішнього Президента України Леоніда Кучми та парламенту, а також міг сприйматися як намагання отримати електоральні переваги перед Віктором Ющенком, популярність якого зростала. Ба більше, 2 з 6 питань, які пропонували винести на референдум, Конституційний Суд визнав неконституційними своїм Рішенням від 27 березня 2000 року №3-рп/2000. Одне з цих питань стосувалося висловлення недовіри Верховній Раді України XIV скликання і доповнення Конституції України, яке б давало підстави Президентові України для розпуску парламенту. 

Однак 4 винесені на референдум питання, підтримані народом, мали характер змін до Конституції України, оскільки стосувалися обмеження депутатської недоторканності, зменшення кількості народних депутатів з 450 до 300, формування двопалатного парламенту тощо. Конституційний Суд України у Рішенні від 5 травня 2005 року №6-рп/2005 обстоював позицію, що народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного Закону України лише в порядку, встановленому його розділом XIII. Однак винятково референдарного способу в цьому розділі не передбачено — необхідне, зокрема, ініціювання належним суб’єктом (Президент, ⅓ або ⅔ складу Верховної Ради України), висновок Конституційного Суду України і голосування в парламенті. Більше того, коли орган конституційного контролю Рішенням від 26 квітня 2018 року №4-р/2018 визнав неконституційним Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року №5475-VI, його аргументами були, серед іншого, такі:

  • Порядок внесення змін до Конституції України шляхом «всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» суперечить порядку внесення змін до Конституції України, встановленому статтями 154–159 розділу XIII Конституції України.
  • Конституційні процедури внесення змін до Конституції України передбачають обов’язкову участь у цьому процесі парламенту.
  • Конституція України не передбачає іншого порядку внесення змін до Конституції України.

Отже, Конституційний Суд України Рішенням від 27 березня 2000 року №3-рп/2000 «допустив» проведення референдуму про внесення змін до Конституції України в обхід її розділу XIII. Попри це, результати референдуму не імплементували в законодавство, хоча до них апелювали депутати, приймаючи рішення про обмеження депутатської недоторканності законом про внесення змін до Конституції України від 3 вересня 2019 року №27-IX. Однак «врахування» результатів референдуму через близько 19 років після його проведення робить їх швидше факультативними. Саме тому референдум в Україні 16 квітня 2000 року є дещо парадоксальним:

  • неврахування його результатів свідчить про їх факультативність, проте законодавство України не передбачало консультативних референдумів, вони завжди були обов’язковими;
  • винесені питання стосувалися змін до Конституції України всупереч її розділу XIII, але Конституційний Суд України визнав 4 з 6 питань конституційними.
Узурпаторські псевдореферендуми

Референдуми є досить популярним інструментом посилення влади — загортання в обгортку «волі народу» рішень, які врешті дозволяють владі перерости в авторитарні або навіть тоталітарні режими. Окремі з таких рішень самі по собі можуть не сприйматися як абсолютно узурпаторські, а оцінити всі масштаби їхніх негативних наслідків можна лише в ретроспективі. До таких можна віднести:

  • референдум 19 серпня 1934 року в Німеччині щодо об'єднання державних постів президента (глави держави) і канцлера (глави уряду), який проводився після смерті президента Пауля фон Гінденбурга та сприяв становленню диктатури Націонал-соціалістичної робітничої партії на чолі з главою уряду Адольфом Гітлером;
  • референдуми 14 травня 1995 року та 24 листопада 1996 року в Білорусі, які істотно посилили повноваження президента Олександра Лукашенка (і фактично перетворили країну з парламентсько-президентської на президентську республіку), а також 17 жовтня 2004 року, за результатами проведення якого він отримав можливість брати участь у президентських виборах необмежену кількість разів;
  • референдум 15 грудня 1999 року за нову Конституцію Венесуели, яка стала основою для посилення влади президента Уго Чавеса, а також 15 лютого 2009 року, яким скасовано обмеження термінів перебування на посадах президента, губернаторів штатів, мерів і депутатів Національної Асамблеї.

Втім, щодо певних випадків застосування інституту референдумів є консенсус у тому, що вони відразу були використані для становлення відвертих диктатур, зокрема:

  • референдум 6 липня 1947 року року про підтримку закону про правонаступництво глави держави, яким в Іспанії відновили монархію, визнали Франсіско Франко довічним главою держави та пролонгували його правління аж до самої смерті (період, відомий під назвою Франкістська диктатура);
  • референдум 21 листопада 1972 року про зміну чинної конституції Південної Кореї, що призвело до прийняття нової, яка розширила повноваження президента Пак Чон Хі та дозволила йому балотуватися на необмежену кількість шестирічних термінів;
  • референдум 27–28 липня 1973 року про затвердження Конституції Філіппін та продовження воєнного стану — референдум відбувався в умовах розміщення військових для залякування виборців, що призвело до посилення влади президента Фердинанда Маркоса (він, своєю чергою, активно використовував практику референдумів і надалі).

До цієї групи також можна віднести загальноросійське голосування 1 липня 2020 року щодо внесення змін до конституції російської федерації, яке, хоч і не називалося референдумом (для уникнення необхідності дотримання вимог мінімальної явки), все ж дозволило «обнулити» строки повноважень президента, ще більше посилити його повноваження, формально «легалізувало» боротьбу з «інакомислячими» та ігнорування міжнародних зобов’язань. Однак варто підкреслити, що на момент проведення цього голосування владімір путін уже сформував стійку диктатуру.

Враховуючи, що народовладдя передбачає обмеження державної влади, то демократії в таких референдумах не більше, ніж правди в устах російських пропагандистів, що дозволяє вважати їх псевдореферендумами.

Загарбницькі псевдореферендуми

Загарбницькими можна назвати псевдореферендуми, використані для порушення суверенітету держав — їхньої політичної незалежності й територіальної цілісності. 

Одним із найбільш показових та подібних до поведінки росії є псевдореферендум, проведений нацистською Німеччиною в окупованій Австрії 10 квітня 1938 року. 12 березня 1938 року німецькі війська зайняли територію Австрії, тому референдум проводили в умовах несвободи — він відбувався після окупації під тиском нацистської Німеччини, голосування не було таємним, а на бюлетенях діаметр комірки для позначки «за» аншлюс був майже вдвічі більшим, ніж комірки «проти». Втім, навіть сам предмет референдуму порушував державний суверенітет Австрії, оскільки у бюлетені було єдине питання: «Чи згоден ти з тим, що 13 березня 1938 року сталося об’єднання Австрії з Німеччиною і чи голосуєш за список нашого фюрера Адольфа Гітлера?» (Про цей та інші приклади (Курдистан, Каталонія, Південна Родезія, Нагірний Карабах, Південна Осетія, провінція Венетто в Італії) читайте у матеріалі ОПОРИ «Референдуми в світі: незаконні, невизнані, фейкові»). 

Для проведення загарбницьких псевдореферендумів можуть використовувати як окупацію з подальшою анексією, так і контрольовані угруповання (окупаційні адміністрації) для утворення невизнаних квазідержав (квазінародних республік). Обидва ці способи активно використовувала росія, зокрема: 

  • 17 вересня 2006 року у невизнаній міжнародною спільнотою та контрольованій росією «придністровській молдавській республіці» провели псевдореферендум з питання про підтримку курсу на незалежність та подальше приєднання до російської федерації;
  • 12 листопада 2006 року у невизнаній міжнародною спільнотою та контрольованій росією «республіці південна осетія» відбулося голосування щодо збереження статусу  «незалежної» держави та «визнання» її міжнародною спільнотою;
  • 16 березня 2014 в окупованих росією Автономній Республіці Крим та місті Севастополь росія винесла на голосування питання щодо так званого «возз’єднання» криму з росією на правах суб'єкта російської федерації;
  • 11 травня 2014 року на окупованих територіях Донецької та Луганської областей росія організувала голосування на підтримку «державної самостійності» цих квазінародних республік.

Усі ці псевдореферендуми об’єднує фактична окупація територій (Молдови, Грузії та України), порушення міжнародних стандартів, жорсткий контроль окупаційної влади та, як результат, анексія територій суверенних держав або утворення міжнародно невизнаних квазіреспублік, які контролюються росією та є її сателітами (Про те, як відреагувала демократична спільнота на анексію української території і які процедури зміни території передбачені законодавством України, читайте у матеріалі ОПОРИ «Російські “псевдореферендуми”: чому вони є нікчемними?»).

Часто для утворення невизнаних квазідержав (квазінародних республік) окупаційна влада посилається на право національного самовизначення. Однак воно не може бути реалізоване всупереч нормам міжнародного права та повинне відбуватися шляхом укладання угод (цесія) або передбачатися національним законодавством (сецесія). В опублікованому Інститутом порівняльного публічного права та міжнародного права Макса Планка матеріалі вказано: переважна думка серед учених-міжнародників зводиться до того, що міжнародного права на відокремлення (сецесію) не існує, крім як у контексті деколонізації.

В будь-якому разі зміна державних кордонів не може відбуватися поза межами правового поля країни, якої вона стосується. І навіть якщо такі референдуми відбуваються без силового впливу третіх країн, їх часто визнають неконституційними або незаконними.

Наприклад, 1 жовтня 2017 року в Каталонії відбувся  референдум, який стосувався утворення незалежної від Іспанії держави. За інформацією каталонського уряду, «за» незалежність проголосувало 90,18% виборців, проти — 7,83%. Уряд Іспанії заявив, що референдум неконституційний, виступив проти його проведення та не визнав його результатів, а Конституційний суд Іспанії ще перед його проведенням визнав неконституційним закон про референдум, прийнятий каталонським парламентом.

Схожі намагання були в канадійській провінції Квебек. Під час референдуму 20 травня 1980 року в його жителів запитували, чи повинен Квебек отримати суверенітет, зберігаючи економічну асоціацію з Канадою (проти висловилися 59,56%), а під час другого референдуму 30 жовтня 1995 року — чи повинен Квебек бути незалежним (проти висловилися 50,58%). Хоча громадяни не підтримали обидві пропозиції, у рішенні від 20 серпня 1998 року в справі про відокремлення Квебеку Верховний суд Канади частково постановив, що міжнародне право не містить ані права на одностороннє відокремлення (сецесію), ані прямої заборони цього права. Однак право на самовизначення виникне лише в крайніх випадках і за ретельно визначених обставин, чого не було у випадку Квебеку.

Висновок

Наведені у матеріалі приклади не означають, що інститут референдумів — це негативне явище. Однак вони вкотре демонструють важливість дотримання демократичних міжнародних стандартів під час їх проведення, а також свідчать, що референдум не може бути «панацеєю» від усіх суспільно-державних проблем.