У цій статті проаналізовано процедуру застосування санкцій та відповідне законодавство України. Ми говоримо про санкції як політичний хід, їхній зв’язок з кримінальною відповідальністю та правами людини.

Дисклеймер: Ми не хочемо відбілити імідж російських пропагандистів чи інших осіб, проти яких Україна ввела санкції. Наша мета — підкреслити важливість збереження української правової системи в орбіті верховенства права та застерегти суспільство про ризики свавільного використання законодавства владними структурами. Адже дотримання прав людини у всіх сферах публічного життя є маркером того, що Україна не зійшла зі шляху правової держави. 

Як санкції працюють в Україні? 

У відповідь на розв’язану Росією війну в Україні цивілізований світ запровадив міжнародні санкції проти агресора. Головна мета цього механізму — ізоляція країни-терориста, тиск на неї та її громадян. Обмеження переважно стосуються торгівлі, інвестицій, подорожей та інших звичних для кожного речей. 

Санкції запроваджують для того, щоб РФ не могла далі чинити незаконні дії, тобто продовжувати війну. Обмеження проти приватних осіб стримують негативний вплив таких людей, і сигналізують іншим, що подібні дії матимуть наслідки. 

З початком війни Україна активно додає до санкційних списків людей, дотичних до російської пропагандистської машини. Найчисленніша категорія, проти якої застосовують санкції, — це російські освітяни. Західні ж країни, навпаки, ввели найбільше санкцій проти власників медіа та журналістів. Детальніше про те, на кого і чому Україна та світ запроваджують санкції, можна прочитати тут. 

Більшість обмежень, які пропонує Закон України “Про санкції” (прийнятий у серпні 2014 року)  проти приватних осіб, є персональними (стосуються окремої людини) або колективними (зачіпають групу людей, наприклад, команду телеканалу). Також існують секторальні санкції проти цілих секторів економіки та інших сфер функціонування держави. 

22 лютого 2023 року Україна ввела секторальні санкції проти фінансових установ Російської Федерації. Як пояснив голова НБУ Андрій Пишний, такий крок — “це повне обмеження доступу фінансових установ російської федерації до ринків та активів в Україні”.

Всі можливі санкційні обмеження перелічені у статті 4 згаданого закону. Серед них є ті, які забороняють особі вільно користуватися майном (блокування активів) і привласнювати майно, обмежують підприємницькі та господарські можливості, унеможливлюють в’їзд і перебування на території України тощо.

Рішення про введення санкцій приймає Рада національної безпеки та оборони України (далі — РНБО). Вона і контролює його виконання. Це рішення разом із додатками, проєктом указу та пояснювальною запискою скеровують на підпис Президенту, і його указом рішення РНБО вводять у дію. 

Пропозиції про те, щодо кого варто застосовувати обмеження, до РНБО можуть надавати Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Національний банк та Служба безпеки України. Саме СБУ зазвичай пропонує РНБО вводити санкції проти пропагандистів і всіх тих, хто оспівує російську агресію та залучений до кампаній із дезінформації. Реалізацією санкцій займаються органи влади, вказані у рішенні РНБО. Наприклад, в одному з останніх рішень проти пропагандистів (від 16 січня 2022 року) цей обов’язок поклали на Кабмін, Нацбанк та СБУ. А міжнародних партнерів про введення нових санкцій інформує міністр закордонних справ.

Процедура введення санкцій проти пропагандистів суттєво не відрізняється від того, як вводять обмеження проти інших людей чи організацій. Немає чітких правил, які б дозволяли розуміти, чим керуються та як проводять розслідування СБУ й РНБО, коли вирішують, проти кого застосувати санкції. Як саме спеціалізовані органи “відбирають” осіб, щодо яких вводять обмеження, і які саме їхні вислови або діяльність до цього спонукають, крім загальних даних або найбільщ кричущих випадків, залишається невідомою. Людина може з'ясувати це тільки у суді під час оскарження санкцій, коли її адвокату нададуть документи, що містять інформацію з обмеженим доступом. 

Санкції як вид відповідальності

Важливо розуміти, що санкції не є формою кримінальної відповідальності, але не обмежують можливостей подальшого кримінального переслідування осіб, проти яких вони введені. Прикладом є вирок проти російського пропагандиста Красовського, якого 19 жовтня 2022 року внесли у санкційні списки. А вже 17 лютого 2023 року проти нього винесли судове рішення. 

Водночас санкційні обмеження і кримінальні покарання помітно відрізняються за своєю природою. По-перше, санкції — це публічне проголошення того, що політичне керівництво та громадяни держави-порушника зачіпають інтереси і безпеку держави, яка вводить санкції. Натомість кримінальне покарання не має під собою такого політичного підґрунтя. Його основна мета — покарати винного у кримінальному правопорушенні та запобігти вчиненню подібних діянь іншими. 

По-друге, у санкцій та кримінального покарання різний поріг застосування. Санкції, за словами юриста УГСПЛ Володимира Яворського, вводять тоді, коли людину підозрюють у злочинних діях, але інформації, яка є підставою для такої підозри, недостатньо для повноцінного кримінального провадження. 

По-третє, санкції легше і швидше запроваджувати. Вони створені, аби оперативно реагувати на небезпеку, яка походить від громадян інших держав. Їх можна швидко запровадити і так само швидко змінити або взагалі зняти, на відміну від кримінального покарання. Натомість для того, щоб притягнути особу до кримінальної відповідальності, потрібно пройти довгі стадії досудового розслідування та судового розгляду, які можуть тривати роками і так ні до чого й не привести. 

Застосування санкцій ніколи не скасовує обов’язку держави проводити кримінальне переслідування та притягувати винних до відповідальності. А факт запровадження санкцій — це обставина, яку слід враховувати під час кримінального переслідування.

Санкції та права людини

Як уже йшлося вище, притягнення до кримінальної відповідальності та доведення вини передбачають належне розслідування і судовий розгляд, а санкції застосовують за "спрощеною" процедурою. Однак це зовсім не звільняє Україну від необхідності дотримуватися вимог Європейської конвенції з прав людини (далі — Конвенція, або ЄКПЛ).

Розгляньмо деякі положення Закону України “Про санкції”, в яких, на нашу думку, Україна близька до того, щоб порушити права людини, гарантовані Конвенцією. 

У законі вказано, що рішення про застосування санкцій повинне містити строк їх застосування, однак ніяких граничних строків закон не містить. Також він не встановлює обов'язку уповноваженим органам перевіряти підстави для внесення до санкційних списків та їх обґрунтованість, що може дозволити органам влади (наприклад, СБУ або РНБО) зловживати своїми повноваженнями та вносити до санкційного списку тих, кого, можливо, там не повинно бути.

ООН разом із Європейським Союзом наголошують, що перебування в санкційних списках повинне бути обмежене в часі. Не можна, “щоб особи роками залишалися у чорному списку, а прокуратура навіть після тривалого розслідування не знайшла жодних доказів проти них”. Звідси випливає, що сам випадок і підстави, через які певна особа потрапила під санкції, не можна не розслідувати, адже це суперечить мінімальним процесуальним гарантіям захисту прав людини та принципам введення санкцій, описаним у законі — насамперед принципам об’єктивності, обґрунтованості та прозорості. 

Крім того, у згаданому законі є інша доволі дискусійна норма: “Закони та інші нормативно-правові акти України діють у частині, що не суперечить цьому Закону”. Вона викликає занепокоєння, адже з неї випливає, що норми закону в певних випадках можуть “перемагати” норми та гарантії, наведені у Кримінальному і Кримінальному процесуальному кодексах України та інших нормативно-правових актах, покликаних захищати права людини. Юрист Лев Семишоцький у газеті “Закон і Бізнес”, коментуючи цю норму щодо громадян України, наголошує: “Одним реченням (законодавцем) перекреслюється увесь масив прав і гарантій, що покликані захистити особу від свавільних дій з боку своєї ж держави”. 

Ще однією проблемою є стягнення активів у дохід держави. Оскільки санкційні та кримінальні процедури мають схожі механізми (стягнення активів у дохід держави передбачене в Законі України “Про санкції”, а арешт майна — у КПК), правоохоронці застосовують другий варіант, хоча його мета і природа зовсім різні. 

Для того, щоб стягнути активи, після підписання Президентом указу про застосування санкцій до фізособи Мін'юст і правоохоронні органи збирають необхідні дані та шукають активи цієї людини, а потім передають зібрані дані до Вищого антикорупційного суду. ВАКС розглядає справу і визначає, чи завдає ця людина шкоду, достатню для того, щоб стягнути її активи в дохід держави. Якщо рішення позитивне, то суд передає справу в Кабмін, і той вирішує подальшу долю активів. 

Юрист Юліан Хорунжий у колонці для “Економічної правди” зазначає, що українські правоохоронні органи не користуються “правильним підходом”, описаним вище, а йдуть простішим шляхом, арештуючи активи росіян у межах кримінального провадження. Потім суди передають арештовані активи (корпоративні права, рухоме та нерухоме майно) до АРМА (Агентство з розшуку та менеджменту активів), детально не розбираючись, чи справді зазначені особи сприяють російській агресії. Що далі відбувається з майном, не відомо, адже Агентство про це не звітує. 

Тож Юліан Хорунжий звертає увагу, що правоохоронні органи застосовують замість санкційних механізмів кримінальні, адже останні в цьому випадку є швидшими і мають менший поріг доказування, ніж санкційні. Однак санкційна процедура дає більше гарантій захисту права власності особам, у яких стягують активи, бо цим питанням займається суд. Саме він визначає, чи є завдана людиною шкода достатньою для того, щоб позбавити її власності. 

Ще одним проблемним питанням є наділення РНБО не властивими їй повноваженнями. В Конституції вказано, що Рада національної безпеки та оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки та оборони при Президентові України. По суті, РНБО допомагає главі держави повно й ефективно підтримувати національну безпеку, а без остаточного затвердження Президентом рішення цього органу нічого не варті. Лише глава держави наділений конституційними повноваженнями керувати сферою національної безпеки та оборони. 

Однак у контексті застосування санкцій законодавець наділив цей орган повноваженнями, раніше не притаманними йому ні відповідно до профільного закону, ні відповідно до Конституції. Тепер РНБО є таким собі квазісудовим органом, який самостійно оцінює докази й факти та вирішує, проти кого, на який строк і які санкційні обмеження вводити. Подекуди він перебирає на себе певні судові функції, що не має бути властивим органу виконавчої влади завдяки системі стримувань і противаг. 

Оскарження санкцій

У законі “Про санкції” не згадано про оскарження санкцій, однак воно можливе — згідно із загальними приписами статей Кодексу адміністративного судочинства України. Таку справу розглядатиме в порядку спрощеного позовного провадження Верховний Суд у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п’яти суддів. 

Ніяк інакше, крім як у суді, оскаржити санкції не можна. По перше, зазвичай позивач не знає, що проти нього хочуть ввести спеціальні обмеження, і це стає відомо лише з оприлюдненням указу Президента. По друге, поки рішення РНБО не підписані Президентом, вони не мають законної сили, а отже, не є нормативно-правовим актом, який можна оскаржити. 

Суддя Вищого адміністративного суду України у відставці Михайло Цуркан зазначає, що оскаржувати санкції важко. Він стверджує: “Оскарження в адміністративному суді санкцій із посиланням на порушення лише згаданої в указі правової норми, скоріш за все, потягне відмову у відкритті провадження та вказівку на конституційність указу”. Експерт вважає, що шанс на оскарження має лише той позов, у якому обґрунтовано порушення правових механізмів, які зумовили його видання. 

Рішень, де суд відкрив провадження щодо оскарження санкцій, чи, тим більше, задовольнив вимоги позивача, справді мало. Одним із них є рішення від 18 червня 2020 року в справі № 9901/259/19 щодо швейцарської компанії “Tolexis Enterprises AG”. Проти неї ввели санкції за нібито видобуток і продаж діоксиду титану із заводу в окупованому Криму. Бізнесу вдалося довести, що товар має українське походження та був вивезений із Криму згідно з українським законодавством ще до того, як півострів окупувала Росія. 

Компанія подала позов проти Президента України, вказавши у заяві, що його указ “суперечить принципам прозорості та об'єктивності, оскільки не містить жодних фактів, які б свідчили про наявність передбачених статтею 3 Закону України «Про санкції» підстав до застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій)”. 

Суд погодився з позивачем, зазначивши: “підставами для застосування санкцій мають бути дійсні, наявні в об'єктивній дійсності факти, підтверджені доказами, які достовірно свідчать про вчинення таких дій, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави тощо”.

Однак такі позитивні рішення є винятком — зазвичай Верховний суд відмовляє позивачам, мотивуючи це тим, що санкції застосовані державою з урахуванням принципу пропорційності, тобто з метою, визначеною законодавством, та з дотриманням відповідності інтересів держави у сфері національної безпеки та ступеня втручання в основні права і свободи громадян. 

Висновки

Як бачимо, процес застосування санкцій і законодавство про них — не ідеальні. Це стосується і самої санкційної процедури, і якості й визначеності законодавства. 

Хоча санкції є передовсім політичним ходом, у процесі їх запровадження все одно слід дотримуватися Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. По-перше, це обмежує свавілля держави. По-друге, так Україна зможе захистити власну репутацію перед західними партнерами та посилити свій імідж як правової демократичної держави. По-третє, слід зважати і на гуманістичні аспекти — детально розслідувати кожен кейс і керуватися не лише політичною доцільністю.

Санкційні механізми не варто заміщувати кримінальними і навпаки. Всі вони мають діяти паралельно. Зазвичай обставини, які є підставою для санкцій, мають ознаки кримінального правопорушення, тому потребують відкриття кримінального провадження. На користь такого підходу є кілька причин. Зокрема, якщо проти особи не відкрито кримінального провадження в Україні, їй потім легше оскаржити обмеження, застосовані до неї, в інших країнах. Прикладом є прецедент із Андрієм Портновим, який оскаржує санкції проти себе в Європейському суді. До того ж прямим обов'язком держави є притягнення винних до відповідальності та проведення кримінального розслідування. З іншого боку, застосування кримінальних механізмів замість санкційних і навпаки тільки тому, що це швидше і простіше в окремий момент, порушує права людини та створює для держави більше проблем у майбутньому у вигляді позовів від осіб, які оскаржуватимуть подібні дії в судах. 

Також сам процес введення санкцій має стати прозорішим і зрозумілішим та опиратися на принцип верховенства права. Спеціальні наглядові органи повинні контролювати дотримання прав людини, а  процедура оскарження санкцій — бути доступною й ефективною.