Система місцевого самоврядування, яку Україна ретельно вибудовувала протягом останніх шести років, зараз проходить чи не найсерйозніше випробування на стійкість. Питання навіть не в тому, в якому стані перебуватиме місцеве самоврядування на момент завершення війни, за декілька місяців чи років. Закладений реформою запас міцності достатній для того, щоб швидко відтворити успішні практики децентралізації і моделі належного управління навіть після дестабілізації всієї системи. Зараз головне питання полягає в тому, чи можливо зберегти дієздатне й ефективне місцеве самоврядування в умовах затяжної війни.
Актуальна стратегія парламенту щодо переформатування місцевого самоврядування нагадує роботу енергетиків чи надзвичайників із відновлення критичної інфраструктури – не знаєш, куди "прилетить", але готуєшся до всього. Так, власне, з’явився перший важливий законопроєкт (№7153), який мав розв’язати проблему керованості держави в умовах воєнного стану. Поспіхом підготовлений і внесений 13 березня у парламент документ був безпосередньою реакцією на драматичні події перших тижнів війни. В цей час рашисти почали цілеспрямовано тероризувати місцевих голів і депутатів на півдні України та вчиняли жорстокі вбивства в Київській області. Херсон уже перебував під окупацією російських загарбників, і все йшло до того, що така сама доля спіткає Чернігів, Суми та Харків. Існувала реальна загроза паралізації роботи представницьких органів влади різних рівнів (у тому числі парламенту) – депутати не зможуть збиратися і оперативно приймати рішення. Законопроєкт №7153 мав урятувати ситуацію, надавши розширені повноваження Уряду в сфері прийняття законів і можливість головам громад приймати одноосібні рішення. Однак на момент, коли законопроєкт був проголосований і чекав на підпис Президента, обставини знову змінилися. Парламент налагодив ефективну роботу, а українська армія від оборони перейшла до звільнення Київської, Чернігівської, Сумської й Харківської областей. Президент не підписав законопроєкт, оскільки початкова ідея втратила привабливість.
Весь цей час у владних кабінетах продовжували шукати такий формат управління територіями, який одночасно задовольняв би дві протилежні вимоги. З одного боку, він має запобігати використанню органів місцевого самоврядування на захоплених рф територіях для легітимізації російського окупаційного режиму. Йдеться не лише про ризики колабораціонізму, а й насамперед про загрозу застосування репресій до місцевих посадовців і депутатів, які відмовляються від добровільної співпраці. З іншого боку, законопроєкт повинен забезпечувати можливості функціонування органів місцевого самоврядування, які перебувають на відносно безпечних територіях, можуть продовжувати роботу і якісно виконувати свої функції в умовах режиму воєнного стану. Те, як важко було знайти цей баланс, показала затяжна дискусія навколо законопроєкту №7269 щодо функціонування місцевого самоврядування у період дії воєнного стану. Між бажанням зберегти місцеве самоврядування попри обставини і тотально перебудувати усю систему депутати зупинилися посередині.
Закон, підписаний Президентом минулого тижня, – це важливий, але проміжний результат політичного компромісу між парламентськими фракціями щодо майбутнього місцевого самоврядування. Парламентарі зійшлися на варіанті, який передбачає збереження місцевого самоврядування на всіх рівнях, але з поступовим вибудовуванням одноосібної і централізованої системи прийняття рішень на базі місцевих голів і начальників військових адміністрацій.
У перспективі не слід відкидати повернення до більш радикального сценарію. За ним на відносно безпечних територіях відбудеться фактичне згортання місцевого самоврядування на рівні областей і районів та збереження суто декоративних повноважень представницьких органів (місцевих рад) на рівні громад. Таким чином, усі важелі управління остаточно перейдуть до вертикалі військових адміністрацій. Ради громад позбудуться всіх повноважень у частині кадрової, бюджетної політики, формування та контролю виконавчих органів, управління майном. Лояльні до держави посадовці та службовці органів місцевого самоврядування зможуть продовжувати виконувати свої функції хіба що у структурі військових адміністрацій. За таким сценарієм місцеве самоврядування на тимчасово окупованих територіях узагалі ліквідують до кращих часів.
Зараз точно зрозуміло лише одне: що довше триватиме воєнний стан, то коротшим ставатиме повідець, на якому держава тримає місцеве самоврядування.
Що ми маємо зараз? Від початку війни в Україні система місцевого самоврядування опинилося в тіні військових адміністрацій. Це стосується абсолютно всіх регіонів, а не лише територій, де тривають бойові дії чи які перебувають під тимчасовою окупацією. Звісно, деякі місцеві голови залишаються хедлайнерами щоденних подій, органічно поєднуючи в собі ролі військових доповідачів, соціальних психологів і кризових менеджерів. Однак ми відвикли бачити мерів міст у їхньому звичному амплуа – локомотивів змін і диригентів політичного процесу на локальному рівні. Місцевим депутатам ще важче – їхня роль у запропонованій системі управління стає все більш декоративною. Доводиться звикати, що місцеві ради перетворюються на вітрину, яка нагадує про старі мирні часи, коли публічна політика і міжпартійні дискусії були можливими і важливими.
Військові адміністрації діють в усіх без винятку регіонах на базі обласних і районних державних адміністрацій, а також Київської міської адміністрації. На зміну військово-цивільним адміністраціям (ВЦА) на Донеччині та Луганщині теж прийшли військові адміністрації. Всі голови державних адміністрацій (і ВЦА) автоматично стали начальниками відповідних військових адміністрацій. У сфері безпекових питань усі військові адміністрації підпорядковуються Генштабу ЗСУ, в інших напрямках їх діяльність координує Уряд. Формально обласні і районні ради продовжують функціонувати, але тільки там, де обласні центри не окуповані, і до того моменту, коли Верховна Рада прийме рішення про припинення повноважень цих рад.
Для створення військових адміністрацій у межах окремих населених пунктів (громад) застосовано інший підхід, відмінний від рівня областей чи районів. По перше, такі адміністрації утворюють вибірково, а не всюди, і лише у випадках, коли органи і посадові особи місцевого самоврядування не можуть здійснювати покладені на них повноваження або у разі наявності фактів порушення сільським, селищним, міським головою Конституції чи законів України. Наприклад, Президент своїми указами створив військові адміністрації у Гостомелі (Київська область), Костянтинівці (Донецька область), Коростені (Житомирська область), Токмаку (Запорізька область) та інших громадах. По друге, начальником військової адміністрації не обов’язково призначають голову місцевого ОМС. Іншими словами, у громаді одночасно може бути і начальних ВА, і голова. Якщо в громаді утворено ВА, її керівник підпорядковується начальнику районної військової адміністрації. По третє, одним із наслідків утворення ВА в громаді може бути припинення повноваження органів місцевого самоврядування (ради, виконкому, голови) на користь начальника ВА. Для цього Верховна Рада за Поданням Президента має прийняти окреме рішення про те, що начальних ВА громади, крім власних повноважень, здійснює повноваження місцевої ради, голови та виконкому і йому підпорядковується весь апарат ОМС. Найближчим часом ми можемо побачити цілу низку таких рішень.
Таким чином, на базовому рівні місцеве самоврядування все ще залишається в переважній більшості громад (там, де не утворені військові адміністрації населених пунктів). При цьому роль місцевих рад у будь-якому випадку обмежена, а роль голови громади в прийнятті одноосібних рішень зростає. Це стосується затвердження тимчасової структури виконавчих органів, призначення без конкурсу керівників комунальних установ та організацій, ліквідації незаконно розміщених тимчасових споруд, виділення бюджетних коштів на потреби ЗСУ.
Після закінчення воєнного стану Верховна Рада може прийняти рішення про поновлення роботи органів місцевого самоврядування у разі усунення загроз для безпеки та правопорядку на території області. В іншому випадку начальники військових адміністрацій продовжуватимуть здійснювати повноваження до обрання нового складу рад або до моменту, коли їм на зміну прийдуть військово-цивільні адміністрації.
У ситуації, коли тимчасовий воєнний стан може тривати нескінченно довго, треба дати шанс місцевому самоврядування продовжувати функціонувати, насамперед у відносно мирних регіонах. Відтворити попередній баланс повноважень між головою громади і радою навіть в умовах мінімальних безпекових ризиків буде значно простіше, ніж відновити місцеве самоврядування шляхом виборів. Звісно, місцеве самоврядування не справиться з відновленням територій без активної участі держави. Однак виключити місцеве самоврядування з процесу управління у період воєнного стану означає відрізати основний канал зворотного зв’язку між громадою і владою. Щодо тимчасово окупованих та найбільш вразливих для нападу рф територій, то тут введення військових адміністрацій є чи не єдиним способом захисту місцевого самоврядування від його делегітимізації чи дискредитації.
Детальніше про "парламентські ігри" з місцевим самоврядування дивіться в онлайн-обговоренні "Місцеве самоврядування під час війни: ключові трансформації повноважень і практик"