У попередніх матеріалах ОПОРА вже розповідала, що таке політичне фінансування та чому відповідальність за порушення його правил неефективна. У своїй нещодавній публікації заступник Голови Національного агентства з питань запобігання корупції назвав корупцію хворобою, найтяжчі прояви якої потребують втручання, подібного до хірургічного. Про один із таких заходів для боротьби із політичною корупцією — передачу топпорушень правил політичного фінансування за підслідністю до Національного антикорупційного бюро України (далі — НАБУ) — йтиметься у цьому матеріалі.

Як пов’язані корупція та політичне фінансування?

Корупція — це складне соціальне, політичне та економічне явище, яке стосується всіх країн. Вона підриває демократичні інститути, уповільнює економічний розвиток, сприяє нестабільності уряду, спотворює виборчі процеси та верховенство права.

Transparency International визначає корупцію як зловживання довіреною владою для приватної вигоди.

Хоча, як вказано у матеріалі “Justice and Peace”, загальноприйнятого визначення не існує, на нашу думку, політична корупція також є зловживанням, але з боку політичних партій та публічних осіб, які займають або претендують на зайняття політичних, часто виборних посад, зокрема президента, депутата парламенту або органу місцевого самоврядування. 

Ще у 1997 році Комітет міністрів Ради Європи прийняв резолюцію (97)24 “20 керівних принципів боротьби проти корупції”, одним з яких (№15) є запровадження правил фінансування політичних партій і виборчих кампаній, які протидіятимуть корупції. Рекомендацією (2003)4 “Про спільні правила протидії корупції під час фінансування політичних партій та виборчих кампаній” моніторинг її виконання поклали на групу держав проти корупції (англ. — The Group of States against Corruption, GRECO).

Це дозволяє стверджувати, що порушення правил політичного фінансування є різновидом політичної корупції та корупції загалом, а контролюють дотримання цих правил на міжнародному рівні. Тому подібні правопорушення, особливо коли йдеться про найтяжчі та наймасштабніші прояви, суттєво підривають демократичні інститути та кидають тінь на державу, що критично в контексті євроатлантичних прагнень України.

Про те, що таке політичне фінансування, ми писали у попередньому матеріалі, однак питання про те, які саме порушення його правил є найтяжчими, залишається предметом дискусії, оскільки юридично вони поки не оформлені.

Якими можуть бути критерії топпорушень правил політичного фінансування?

Ще у 2021 році ОПОРА приєдналася до коаліції "За реформу політичних партій", пізніше в тому ж році провела дослідження політичного фінансування, а наразі працює у робочих групах щодо реформування його правил та юридичної відповідальності за їх порушення. Одне з найактивніше обговорюваних питань — це виокремлення топпорушень правил політичного фінансування та передача їх за підслідністю до НАБУ. 

Джерело: https://ssps-events.sydney.edu.au/wp-content/uploads/2019/02/election.jpg

Критерії топпорушень правил політичного фінансування ще можуть змінюватися, але в таблиці нижче відображено ті з них, які юристи ОПОРИ розглядають як перспективні.

№

Тип правопорушення

Критерії (ознаки)

Коментарі

1

Подання недостовірних відомостей у звіті політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру або у фінансовому звіті про надходження та використання коштів виборчого фонду політичної партії, місцевої організації політичної партії, кандидата

Умисел (завідома недостовірність) 

Чинна редакція ч. 1 ст. 159-1 КК України також передбачає наявність умислу (завідомої недостовірності). Необережне правопорушення не буде сприйматися як достатньо суспільно небезпечне, а оскільки топправопорушення повинні належати щонайменше до тяжких злочинів, можливість проведення негласних слідчих (розшукових) дій (далі — НСРД) сприятиме доведенню умислу.

Відомості відрізняються від достовірних на суму понад 1000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб

Схожа юридична конструкція використовується у ст. 366-2 КК України “Декларування недостовірної інформації”, яке належить до правопорушень, пов’язаних із корупцією. 1000 розмірів прожиткового мінімуму (для працездатних осіб, встановленого на 1 січня відповідного календарного року) запропоновано у законопроєкті “Про політичні партії” як підстава припинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії (станом на 2023 рік це 2 млн 684 тис. грн).

2

Здійснення чи отримання внеску на підтримку політичної партії, надання або отримання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації

Умисел

Чинна редакція ч. 2 ст. 159-1 КК України також передбачає наявність умислу. Необережне правопорушення не буде сприйматися як достатньо суспільно небезпечне, а оскільки топправопорушення повинні належати щонайменше до тяжких злочинів, можливість проведення НСРД сприятиме доведенню умислу.

Суб’єкт (один із перерахованих) здійснення внеску або надання підтримки: 

1) Особа, яка займає відповідальне або особливо відповідальне становище;

2) Керівник політичної партії чи її структурного утворення, особа, яка входить до керівного органу політичної партії чи її структурного утворення;

3) Особа, яка відповідає одній з ознак (крім участі у політичному житті) особи, що має значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігарха).

1) Перелік осіб, які займають відповідальне або особливо відповідальне становище, визначений у примітці до ст. 368 КК України.

2) Керівник політичної партії чи її структурного утворення, так само, як особа, яка входить до керівного органу політичної партії чи її структурного утворення, є суб’єктами, які напряму зацікавленні у фінансування партії та виборчої кампанії (власної або відповідних кандидатів).

3) Ці критерії визначені та деталізовані у Законі “Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)”, зокрема, якщо особа:
- має значний вплив на засоби масової інформації;

- є кінцевим бенефіціарним власником суб’єкта господарювання, який є суб’єктом природних монополій або займає монопольне (домінантне) становище та протягом одного року поспіль підтримує або посилює таке становище;

- має підтверджену вартість активів та суб’єктів господарювання, бенефіціаром яких вона є, які перевищують 1 мільйон прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 1 січня відповідного року (станом на 2023 рік це 2 млрд 684 млн грн).

Великий розмір внеску на підтримку політичної партії або фінансової (матеріальної) підтримки на здійснення передвиборної агітації на загальнодержавних виборах

Як і в чинній примітці до ст. 159-1 КК України, великим визнається внесок, що перевищує максимальний встановлений законом розмір внеску на підтримку політичної партії чи на здійснення передвиборної агітації. Щодо політичних партій (ч. 3, 4 ст. 15 Закону “Про політичні партії в Україні”) та на загальнодержавних виборах (ч. 2 ст. 96, ч. 2 ст. 152 ВК України) максимальний розмір становить:

- для громадян України — 400 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня року, в якому здійснювалися внески (станом на 2023 рік це 2 млн 680 тис. грн);

- для юридичних осіб — 800 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня року, в якому здійснювалися внески (станом на 2023 рік це 5 млн 360 тис. грн).
Однак запропоновано не прив’язуватися до максимального розміру підтримки на місцевих виборах, а лише на загальнодержавних, оскільки згідно з ч. 2 ст. 215 ВК України вона становить лише 10 розмірів мінімальної заробітної плати (станом на 2023 рік це 67 тис. грн), що може розглядатися як непропорційна умова тяжкого злочину.

3

Кваліфікуючі обставини

Якщо дії вчинені за попередньою змовою групою осіб, організованою групою або поєднані з вимаганням внеску чи фінансової (матеріальної) підтримки на здійснення передвиборної агітації. Також можуть бути передбачені інші кваліфікуючі обставини.

Передбачені у чинній ч. 4 ст. 159-1 КК України.

Також як кваліфікуюча обставина з ч. 2 може бути виокремлено вчинення правопорушення особою, яка займає особливо відповідальне становище, або якщо за ч. 1 відомості відрізняються від достовірних на суму, у два рази вищу (понад 2000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб), або якщо за ч. 3 правопорушення вчинено у особливо великому розмірі (у два рази і більше перевищує максимальний розмір внеску підтримку політичної партії або фінансової (матеріальної) підтримки на здійснення передвиборної агітації на загальнодержавних виборах).

* по кожній частині (пункту таблиці) усі передбачені в різних комірках умови є обов’язковими, умови в межах однієї комірки є альтернативними

Приміром, за таких критеріїв топпорушенням правил політичного фінансування будуть випадки, коли заступник міністра умисно здійснює внесок на підтримку політичної партії у розмірі 3 млн грн або коли керівник чи уповноважена особа політичної партії подала звіт, у якому завідомо не вказала партійні видатки на таку ж суму. 

Чому топпорушення правил політичного фінансування потрібно виокремити та передати за підслідністю до НАБУ?

У 2015 році, після прийняття Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України та Національного агентства з питань запобігання корупції”, у ст. 45 КК України було виокремлено спеціально категорію правопорушень, які сьогодні визначені як корупційні або пов’язані із корупцією. 

Це було черговим кроком у напрямку боротьби з корупцією, що є однією з вимог для того, аби Україна стала членом Європейського Союзу. Щодо таких правопорушень неможливе застосування багатьох підстав звільнення від кримінальної відповідальності (наприклад, у зв'язку з дійовим каяттям, примиренням винного з потерпілим,  передачею особи на поруки), звільнення від відбування покарання (зокрема з випробуванням) або призначення більш м'якого покарання, ніж передбачено законом. 

У попередньому матеріалі ОПОРА писала, що для випадків, коли є ризик впливу на неупередженість органів розслідування, створюють спеціалізовані органи. До таких належить і НАБУ, яке має спеціальні гарантії протидії такому впливу (особливий порядок конкурсного відбору Директора та працівників, правовий і соціальний захист, рівень оплати праці, спеціальна процедура звільнення Директора тощо). 

На тому, що порушення правил політичного фінансування (ст. 159-1 КК України) мають “корупційну” й “економічну” спрямованість, вимагають спеціальних знань, підготовки та доступів до реєстрів, наголошували окремі респонденти в дослідженні ОПОРИ у форматі глибинних інтерв’ю в 2021 році. Водночас на питання про доцільність зміни підслідності за ст. 159-1 КК України стейкхолдери, як правило, наголошували на трьох органах:

  • Національному антикорупційному бюро України (НАБУ);
  • Бюро економічної безпеки України (далі — БЕБ);
  • Національній поліції України (далі — НПУ).

Переваги та недоліки розслідування топ-порушень правил політичного фінансування різними органами
 

НАБУ

БЕБ

НПУ

Спеціалізація

Корупційні правопорушення

* як ми писали вище, порушення правил політичного фінансування мають корупційну природу

Економічні правопорушення

* порушення правил політичного фінансування впливають на економіку держави, але це характерно для більшості корупційних правопорушень

Широкий перелік правопорушень

* підслідність НПУ визначена у ст. 216 КПК України за залишковим принципом — розслідують усі правопорушення, не віднесені до інших органів

** висловлювалися пропозиції залучати Департамент стратегічних розслідувань, який має досвід протидії корупційним правопорушенням, однак він здійснює оперативно-розшукову діяльність, а не розслідування

Досвід

Засновано у 2015 році

* з результатами діяльності можна ознайомитися зі звітів

Засновано у 2021 році

* відомство-попередник — податкова міліція

** на момент написання матеріалу на офіційному сайті не опубліковано жодного звіту

Засновано у 2015 році

* відомство-попередник — міліція

** незважаючи на значний інституційний досвід розслідування кримінальних правопорушень, за ст. 159-1 КК України ЄДРСР відображає лише 1 вирок

Штат

700 працівників, що є граничною кількістю центрального і територіальних управлінь згідно з законом

Процедура формування продовжується, гранична кількість працівників центрального апарату і територіальних управлінь становить не більше 4 тис. осіб згідно з законом.

119 тис. осіб (станом на 1 січня 2022 року)

Територіальні органи

3 територіальні управління

7 територіальних управлінь

Розгалужена структура по всій країні

Конкурсні засади та спеціальні гарантії призначення та звільнення директора/керівника

Передбачені у ст. 6, 7 Закону “Про Національне антикорупційне бюро України”

Передбачені у ст. 15, 16 Закону “Про Бюро економічної безпеки України”

Відсутні, керівника поліції призначає на посаду та звільняє з посади Кабінет Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України відповідно до пропозицій Міністра внутрішніх справ України.

Примітка

* зазначені характеристики є узагальненими та не можуть вважатися вичерпними свідченнями інституційної спроможності або неспроможності розслідування порушень правил політичного фінансування

Порівнюючи ці три органи, можемо зробити такі висновки:

  • перевагою НАБУ та БЕБ над НПУ є спеціалізація у розслідуванні корупційних та економічних правопорушень відповідно, а також наявність особливих передбачених профільними законами гарантій, зокрема конкурсних засад призначення та особливих умов звільнення їх директорів;
  • перевагою НПУ над НАБУ та БЕБ є розгалужена система органів по всій країні та значно більший штат працівників; водночас кількість територіальних управлінь та штат БЕБ повинен бути дещо більшим, ніж у НАБУ; втім, порівняння органів за цим критерієм досить умовне, оскільки вимагає врахування навантаження не лише на інституцію загалом, а й на конкретний підрозділ чи підрозділи, які розслідуватимуть порушення правил політичного фінансування;
  • перевагою НАБУ над БЕБ є інституційна сформованість, наявність досвіду роботи, а також спеціалізація, оскільки порушення правил політичного фінансування, попри можливий вплив на функціонування економіки держави, породжують корупційні ризики, адже пов’язані з боротьбою за владу, а економічну природу має широке коло правопорушень.

НАБУ спеціалізується на протидії корупції, тому має спеціальні знання в антикорупційній сфері. Однак порушення правил політичного фінансування формально сьогодні не стосується ні корупційних, ні пов’язаних із корупцією правопорушень. Тому, щоб вживання формулювання “політична корупція” стосовно порушень правил політичного фінансування в Україні було придатне не лише для побутового вжитку, а й мало юридичне оформлення, доцільно виокремити (можливо, навіть в окрему статтю КК України) найбільш тяжкі та небезпечні з них.
Оскільки під запропоновані критерії підпадатимуть лише окремі порушення, це також повинно не створювати проблем з точки зору ресурсоспроможності розслідування, враховуючи, що штат НАБУ на момент написання матеріалу — 700 працівників, в тому числі 231 детектив і 34 детективи-аналітики. А якщо умисними будуть визнавати лише найбільш тяжкі порушення правил політичного фінансування, а обговорювана ідея вилучення умислу як обов’язкової умови настання кримінальної відповідальності за ст. 159-1 КК України буде підтримана, це полегшить роботу й Національної поліції з розслідування менш тяжких із них, про що ми розповімо у наступних матеріалах.

За ст. 159-1 КК України (порушення порядку фінансування політичної партії, передвиборної агітації чи агітації референдуму) нам відомо про 1 вирок, де особу притягнули до кримінальної відповідальності, однак лише після затвердження угоди про визнання винуватості (тобто домовленості, за якою прокурор та підозрюваний/обвинувачений досягають згоди про беззастережне визнання останнім вини). Нам видається, що це зумовлено не бездоганністю процедур політичного фінансування, а швидше свідчить про недосконалість правового регулювання та проблеми з розслідуванням відповідних правопорушень. Виокремлення топ-порушень правил політичного фінансування дозволить гнучкіше підходити до їх регулювання, полегшить можливість адвокатування їх віднесення до корупційних або пов’язаних із корупцією та, відповідно, передачу за підслідністю до НАБУ, яке має необхідний досвід та гарантії щодо розслідування.