Перед виборами кандидати і партії традиційно витрачають шалені кошти на політичну рекламу, але відповідальність за порушення її правил мізерна. 

У попередніх матеріалах ОПОРА вже розповідала, що таке політичне фінансування, хто контролює дотримання його правил та яка відповідальність за їх порушення передбачена.

У 2021–2022 роках ОПОРА провела дослідження про фінансування політичних партій, надходження та використання коштів виборчих фондів. Його результати обговорювали під час онлайн-марафону “Політичні фінанси: виклики та їх подолання”. Учасники заходу наголошували: існують проблеми, які зменшують або навіть нівелюють юридичну відповідальність за порушення правил політичного фінансування. 

Які ж саме проблеми породжують почуття безкарності та роблять гроші у політиці непрозорими?

Трішки статистики

Адміністративна відповідальність за порушення правил політичного фінансування та звітування передбачена у ст. 212-15 та 212-21 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП), кримінальна — у ст. 159-1 Кримінального кодексу України (далі — КК України).

До початку повномасштабної війни (на момент проведення ОПОРОЮ дослідження) практика притягнення до юридичної відповідальності виглядала так. 

За ст. 159-1 КК України (порушення порядку фінансування політичної партії, передвиборної агітації чи агітації референдуму) у Єдиному державному реєстрі судових рішень (далі — ЄДРСР) відображалося лише 6 ухвал та 1 вирок. Цим вироком встановлено, що особа умисно і за попередньою змовою з іншими особами сплачувала внески на підтримку політичної партії, не маючи на те права. Втім, цю особу притягнули до кримінальної відповідальності згідно з ч. 4 ст. 159-1 КК України після затвердження угоди про визнання винуватості (тобто домовленості, за якою прокурор та підозрюваний/обвинувачений досягають згоди про беззастережне визнання останнім вини). Це може свідченням проблем із законодавчим визначенням складів цих правопорушень або труднощі в їх розслідуванні.

Що стосується адміністративної відповідальності, то, за даними офіційного сайту НАЗК, за період з 1 січня до 1 грудня 2021 року складено:

  • за ст. 212-15 КУпАП — 96 протоколів;
  • за ст. 212-21 КУпАП — 185 протоколів.

У ЄДРСР за той самий період відображається:

  • щодо ст. 212-15 КУпАП — 91 постанову;
  • щодо ст. 212-21 КУпАП — 232 постанови.

При цьому варто звернути увагу, що за аналогічний період 2019 року (з 1 січня до 1 грудня) за ст. 212-15 КУпАП відображено 978 постанов, тобто аж удесятеро більше, ніж у 2021 році. Така зміна статистики, вочевидь, спричинена тим, що 19 грудня 2019 року із Закону “Про політичні партії” виключили заборону на здійснення внесків фізичними та юридичними особами, що мають непогашений податковий борг. Раніше більшість протоколів та судових рішень стосувалися саме внесків від осіб із податковим боргом. 

На момент написання цього матеріалу ЄДРСР некоректно відображає статистику виборчих правопорушень, в тому числі порушення правил політичного фінансування. Це може бути пов’язано з тим, що в умовах воєнного стану доступ до ЄДРСР відбувається в тестовому (обмеженому) режимі.

Розміри штрафів

Громадянська мережа ОПОРА моніторить витрати на політичну рекламу та передвиборчу агітацію. Наприклад, з 1 січня до 14 грудня 2021 року політичні сили, політики та інші сторінки опублікували у фейсбуці й інстаграмі майже 123 тисячі рекламних дописів політичного змісту, а їхня загальна вартість сягнула майже 2,2 млн доларів США (близько 60 млн грн).

Оскільки на політичну рекламу та передвиборну агітацію ідуть мільйони гривень, передбачені законодавством штрафи за порушення правил політичного фінансування є мізерними. Зокрема, за здійснення чи отримання незаконних внесків або підтримки у ст. 212-15 КУпАП передбачено штраф для громадян від 1 190 до 1 700 грн, для посадових осіб — від 1 700 до 2 210 грн. Порушення ж порядку звітування карається у ст. 212-21 КУпАП штрафом від 5 100 до 6 800 грн.

Штрафи за кримінальні правопорушення (ст. 159-1 КК України) ще більш парадоксальні, оскільки інколи вони менші, ніж санкції за адміністративні порушення (хоча кримінальні правопорушення більш небезпечні). Так, умисне здійснення або отримання незаконних внесків чи підтримки, а також подання завідомо недостовірних відомостей у фінансових звітах карається штрафом від 1 700 до 5 100 грн. Якщо такі дії вчинено повторно, санкція передбачає вже стягнення від 5 100 до 8 500 грн.

Такі штрафи неспівмірні з обсягом коштів, які витрачають політичні гравці, особливо на загальнодержавному рівні. Відповідно, загроза фінансових стягнень не стримує партії та політиків від порушень. Хоча ст. 159-1 КК України передбачає й інші санкції, скажімо, позбавлення волі на 5 років, його застосовують лише у випадку здійснення або отримання незаконних внесків чи підтримки за попередньою змовою групою осіб, організованою групою чи поєднаних із вимаганням.

Складність конфіскації внесків

У ст. 212-15 КУпАП передбачено можливість конфіскації суми внеску чи фінансової підтримки на підтримку політичної партії або для здійснення передвиборної агітації. Втім, із застосуванням цієї санкції існує проблема, оскільки, згідно з ч. 1 ст. 29 КУпАП, конфіскувати можна тільки той предмет, який є у приватній власності порушника, якщо інше не передбачено законами України. Водночас:

  • надання фінансової (матеріальної) підтримки на здійснення агітації або на користь політичної партії не рівнозначні передачі права власності;
  • коли внесок робить юридична особа, фактично вона передає кошти, які не належать фізичній особі;
  • у ст. 212-15 КУпАП передбачено відповідальність і за надання, і за отримання внеску або підтримки, а у разі притягнення до відповідальності обох суб’єктів конфіскації підлягає один і той самий предмет — внесок чи підтримка;
  • у законодавстві закріплено можливість повернення внесків, певної їх частини або відмови від них, в тому числі повернення до державного або місцевих бюджетів;
  • на момент притягнення до відповідальності за ст. 212-15 КУпАП виборчі фонди вже можуть бути закриті.

У ст. 159-1 КК України такої санкції, як конфіскація майна, взагалі не передбачено, однак є можливість застосування спеціальної конфіскації (ст. 96-1 КК України) або конфіскації майна як заходу кримінально-правового характеру до юридичної особи (п. 4 ч. 1  ст. 96-3 КК України). Застосування першої видається більш імовірним, оскільки якщо конфіскація грошей, цінностей та іншого майна на момент прийняття судом рішення про спеціальну конфіскацію неможлива внаслідок їх використання, неможливості виділення з набутого законним шляхом майна, відчуження або з інших причин, — суд приймає рішення про конфіскацію грошової суми, що відповідає вартості такого майна (ч. 2 ст. 96-2 КК України).

Складність доведення умислу

У ст. 159-1 КК України передбачено відповідальність за подання завідомо недостовірних відомостей у звіті та за умисне здійснення внеску, надання підтримки або їх отримання. Тобто для того, щоб довести факт вчинення кримінального правопорушення, необхідно довести наявність умислу — що особа усвідомлювала суспільно небезпечний характер свого діяння, передбачала його суспільно небезпечні наслідки і бажала їх настання.

Доводити умисність дій (наприклад, що вони не є результатом помилки) на практиці складно, особливо без негласних слідчих (розшукових) дій, передбачених главою 21 Кримінального процесуального кодексу України (далі — КПК України). Останні (скажімо, аудіо- чи відеоконтроль особи, огляд кореспонденції, зняття інформації з електронних комунікаційних мереж) проводять винятково під час розслідування тяжких або особливо тяжких злочинів, до яких жодне порушення правил політичного фінансування не належить.

Спроможність розслідування

За підслідністю ст. 159-1 КК України належить до Національної поліції. Крім складності доведення умислу, порушення правил фінансування має економічну спрямованість, що вимагає від слідчих наявності спеціальних знань.

Розслідування більшості складів правопорушень, передбачених ст. 159-1 КК України (окрім частини 4 — здійснення або отримання незаконних внесків чи підтримки за попередньою змовою групою осіб, організованою групою чи поєднаних з вимаганням), здійснюється у формі дізнання, а не досудового розслідування. Це пов’язано з тим, що більшість складів правопорушень за ст. 159-1 КК України належать до кримінальних проступків, а передбачені ч. 4 — до нетяжких злочинів. При цьому дізнавачі можуть мати недостатньо ресурсів (зокрема часу, що зумовлено великою кількістю інших проваджень), юридичних можливостей (зокрема процесуальних та доступів до необхідних реєстрів), а також досвіду й належної підготовки для розслідування специфічних правопорушень.

Політизованість порушень

Політична корупція часто пов’язана з діяльністю представників вищих органів влади, впливових економічно і політично осіб. Саме по собі розслідування порушення правил політичного фінансування, наприклад, партії, обраної до парламенту, може створювати додатковий тиск на представника правоохоронного органу та ризики спроб політичної сили вплинути на його неупередженість. 

Саме для таких випадків створені спеціалізовані органи: Національне антикорупційне бюро України (далі — НАБУ) та Вищий антикорупційний суд (далі — ВАКС), які мають спеціальні гарантії відсутності політичного впливу на неупередженість їх діяльності. Однак КК України не відносить порушення правил політичного фінансування, навіть дуже грубі (коли йдеться про організовану діяльність із мільйонними тіньовими видатками на діяльність партій та виборчі кампанії), до корупційних або пов’язаних із корупцією кримінальних правопорушень. Відповідно, політична корупція найвищого рівня не підслідна НАБУ і не належить до юрисдикції ВАКС, тому об’єктивність її розслідування не захищена спеціальними гарантіями.

Контроль фондів на місцевих виборах

Повноваження складати протоколи про адміністративні правопорушення (ст. 212-15 та 212-21 КУпАП) має НАЗК, причому щодо порушення правил фінансування як політичних партій (яких станом на 1 січня 2023 року в Україні зареєстровано 377), так і виборчих кампаній. Водночас, згідно з Виборчим кодексом України (далі — ВК України), НАЗК є одним з органів, які здійснюють контроль за виборчими фондами на парламентських та президентських виборах (ч. 1 ст. 94, ч. 14 ст. 150 ВК України). На місцевих виборах вибірково контролюють політичні фінанси лише територіальні виборчі комісії та банк, в якому відкрито рахунок виборчого фонду (ч. 9 ст. 215 ВК України). Спроможність останніх здійснювати ефективний контроль є низькою, а в НАЗК для цього не вистачає штату і ресурсів, зважаючи на швидкоплинність та масштаби місцевих виборів.

Більше того, на практиці контроль виборчих фондів переважно зводиться до перевірки звітів, а реальні обсяги фінансування передвиборчої агітації, в тому числі незаконного, залишаються поза увагою. Перевірка фактичних видатків є радше винятком — наприклад, її опосередковано проводить Національна поліція, коли виявляє розповсюдження друкованої агітації без вихідних даних. Тоді правоохоронці перевіряють договори та інформацію про їх замовника. Втім, Національна поліція не уповноважена складати протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП.

Суб'єкт подання партійної звітності

Чинна редакція Закону “Про політичні партії в Україні” (ч. 9 ст. 17 у редакції від 12 червня 2022 року) передбачає, що політичні партії подають звітність щоквартально. Водночас до кримінальної та адміністративної відповідальності за загальним правилом притягують фізичних осіб, оскільки необхідно довести наявність вини у їхніх діяннях. Винятком є заходи кримінально-правового характеру, які застосовують до юридичних осіб. Однак вони можливі тільки тоді, якщо доведено вину у вчиненні уповноваженою особою від імені та в інтересах юридичної особи правопорушення, передбаченого ч. 2-4 ст. 159-1 КК України (а звітності стосується ч. 1).

Оскільки згідно з ч. 9 ст. 17 Закону “Про політичні партії в Україні” політичні партії подають фінансову звітність як юридичні особи, має місце різна судова практика щодо притягнення до відповідальності за порушення порядку подання такої звітності. Хоча окремі суди притягували до ст. 212-21 КУпАП керівників політичних партій або інших осіб, за підписами яких подавали звіти, інколи судді закривали провадження у зв’язку з тим, що суб’єктом відповідальності є юридична особа, або ж тому, що у ст. 212-21 КУпАП не визначено суб’єкта адміністративного правопорушення.

Недоліки КУпАП щодо політичного фінансування

Як свідчить практика, КУпАП містить такі недоліки щодо політичного фінансування:

  • неможливість складання протоколів “in absentia” (тобто заочних, за відсутності порушника), оскільки особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, підписує протокол (ч. 2 ст. 254 та ч. 2 ст. 256 КУпАП) і може перебувати будь-де, а НАЗК територіально розташована у м. Києві;
  • існують різні підходи щодо скерування протоколів та матеріалів справи на доопрацювання: одні суди скеровують їх на доопрацювання, інші — закривають провадження (мотивуючи це тим, що серед переліку видів постанов по справі про адміністративне правопорушення у ст. 284 КУпАП таких як постанови про направлення матеріалів для доопрацювання не передбачено);
  • різні підходи щодо передачі матеріалів за належною юрисдикцією (в одних випадках матеріали надсилаються до НАЗК, в інших — безпосередньо до суду за належною юрисдикцією; 
  • 3-денний строк розгляду справ про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 КУпАП, відповідно до ч. 2 ст. 277 КУпАП, є недостатнім, хоча для ст. 212-21 КУпАП цей строк становить 15 днів.

Архаїчність загальних положень КУпАП

До виявлених на практиці недоліків КУпАП, які стосуються не лише політичного фінансування, але перешкоджають притягненню до відповідальності за ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, можна віднести такі:

  • передбачено 24-годинний строк складання протоколів про адміністративні правопорушення з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення (ч. 2 ст. 254 КУпАП), а цього недостатньо у випадку порушень політичного фінасування;
  • існують різні підходи до визначення місця розгляду справи про правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП (фактичне місцезнаходження особи, місцезнаходження банку, через яких здійснено внесок, місце реєстрації особи, місце реєстрації партії як юридичної особи, фактичне місцезнаходження партії, місцезнаходження НАЗК), а у ч. 1 ст. 276 КУпАП зазначено лише те, що справа про адміністративне правопорушення розглядається за місцем його вчинення;
  • поширеною є практика закриття проваджень у справах про адміністративні правопорушення за малозначністю, при цьому аргументами можуть бути відсутність матеріальної шкоди, хоча склади правопорушень, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, є формальними і матеріальні шкода апріорі не є умовою для притягнення до відповідальності за них.

Про результати діяльності та пропозиції ОПОРИ щодо реформування правил політичного фінансування читайте у наших наступних матеріалах.