Російські «псевдореферендуми» на окупованих територіях: чому вони нікчемні?

Вступ

В усьому цивілізованому світі референдум — це важливий інструмент народовладдя, адже громадяни можуть безпосередньо приймати важливі для цілої країни рішення шляхом голосування. Справжній демократичний референдум виражає інтереси громадян, адже забезпечує включеність суспільства у державно-правові процеси і дозволяє врахувати думку більшості.

Однак автократії й тиранії під виглядом референдуму мають зовсім іншу мету: остаточно узурпувати владу, анексувати території, дискримінувати певні групи населення або іншим чином порушити державний суверенітет чи права людини. Для цих режимів важливо створити паралельну реальність ілюзорної демократії, функція якої — це лише фіктивна «легітимація» протиправних рішень. Такі референдуми є фейковими (псевдореферендумами). Вони відбуваються в умовах несвободи, у жорстко контрольованому владою середовищі, в тому числі на силою захоплених територіях. Для них характерні також грубі порушення загальновизнаних стандартів у сфері прав людини, усталених принципів організації та проведення референдуму.

Так, росія протягом десятиліть безкарно використовує цей інструмент для порушення суверенітету і територіальної цілісності не тільки України, а й інших держав, таких як Молдова і Грузія. Такі псевдореферендуми дозволили рф окупувати Придністров'я та Південну Осетію, а на їх територіях утворити невизнані квазінародні республіки, які контролюються росією і є її сателітами.

У цьому матеріалі юристи ОПОРИ пояснять, чому такі голосування не можуть вважатися референдумами, якими є міжнародні стандарти проведення референдумів, як відреагувала демократична спільнота на анексію української території, яка процедура зміни території передбачена законодавством України, та дадуть відповіді на інші пов'язані питання.

Визнання росією незалежності України в межах державного кордону

24 серпня 1991 року Верховна Рада України прийняла Акт проголошення незалежності України, підтверджений 90,32% голосів «за» на республіканському всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 року. Україну як незалежну суверенну державу визнали 174 країни світу, в тому числі росія.

Крім того, російська федерація підтвердила свої зобов'язання згідно з принципами Заключного акта НБСЄ поважати незалежність, суверенітет та існуючі кордони України, а також утримуватися від загрози силою чи її використання проти територіальної цілісності чи політичної незалежності України, і що ніяка зброя рф ніколи не буде використовуватися проти України, крім як з метою самооборони, або будь-яким іншим чином згідно зі Статутом Організації Об'єднаних Націй у Меморандумі про гарантії безпеки у зв'язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (відомий як Будапештський меморандум) від 5 лютого 1994 року.

Одним із ключових документів, який розв’язував міждержавні суперечки після розпаду Радянського Союзу, був Договір про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і російською федерацією від 31 травня 1997 року. У ньому сторони домовилися розбудовувати відносини між державами на основі поваги до територіальної цілісності одна одної та непорушності існуючих між ними кордонів (ст. 2), а також принципів взаємної поваги до суверенної рівності, територіальної цілісності, непорушності кордонів, мирного врегулювання спорів, незастосування сили або загрози силою, включаючи економічні та інші способи тиску, права народів вільно розпоряджатися своєю долею, невтручання у внутрішні справи, додержання прав людини та основних свобод, співробітництва між державами, сумлінного виконання взятих міжнародних зобов'язань, а також інших загальновизнаних норм міжнародного права (ст. 3).

У 2003 році було синхронно підписано Договір між Україною і російською федерацією про українсько-російський державний кордон та Договір між Україною та російською федерацією про співробітництво у використанні Азовського моря і Керченської протоки. І хоча росія всіляко перешкоджала демаркації українсько-російського державного кордону, навіть без її проведення можна стверджувати про порушення росією цих договорів. Вони передбачають, що Азовське море та Керченська протока історично є внутрішніми водами України і російської федерації, а станом на сьогодні доступ до них обох для України заблокований внаслідок окупації росією.

Отже, росія визнала на міжнародному рівні, в тому числі шляхом підписання двосторонніх угод, незалежність України та непорушність її кордонів станом на 1991 рік кордонів. Окупувавши Автономну Республіку Крим та окремі райони Донецької і Луганської областей у 2014 році, а також сумарно близько 20% території України після повномасштабного вторгнення у 2022 році, росія порушила свої зобов’язання.

Гарантування політичної незалежності та територіальної недоторканності у міжнародному праві

Статут ООН 1945 року, згідно з яким політична незалежність і територіальна недоторканність є складовими державного суверенітету і норми міжнародного права, зобов’язує держави утримуватися в їхніх міжнародних відносинах від їх порушень силою або її загрозою (п. 4 ст. 2).

Декларація про принципи міжнародного права, що стосуються дружніх відносин та співробітництва між державами відповідно до Статуту ООН 1970 року, передбачає, що територія держави не може бути об'єктом військової окупації або результатом застосування сили, а жодні територіальні надбання, які є наслідком застосування сили або її загрози, не повинні визнаватися законними.

У Заключному акті Наради з безпеки та співробітництва в Європі (Гельсинський заключний акт) 1975 року передбачено, що держави-учасниці поважатимуть суверенну рівність та своєрідність один одного, а також усі права, властиві їхньому суверенітету й охоплювані ним, до числа яких входять, зокрема, права кожної держави на юридичну рівність, на територіальну цілісність, на свободу та політичну незалежність. Їхні межі можуть змінюватися відповідно до міжнародного права, мирним шляхом та за домовленістю (ст. 1). Сторони утримуватимуться також від будь-яких вимог або дій, спрямованих на захоплення та узурпацію частини або всієї території будь-якої держави-учасниці (ст. 3), а також від того, щоб перетворювати територію одне одного на об'єкт військової окупації або інших прямих чи непрямих заходів застосування сили в порушення міжнародного права або об'єкт здобуття за допомогою таких заходів чи загрози їх здійснення. Жодна окупація або здобуття такого роду не визнаватиметься законною (ст. 4).

Водночас у міжнародному праві гарантоване право на національне самовизначення. Однак воно не може бути реалізоване всупереч нормам міжнародного права та повинне відбуватися шляхом укладання угод (цесія) або передбачатися національним законодавством (сецесія). Унітарний характер держави, відсутність політичних автономій та іншої нації, крім української, як носія права на самовизначення унеможливлюють появу будь-яких суверенних утворень на території України. Так само і в Конституції України не передбачено права окремої частини громадян України (в тому числі національних меншин) на одностороннє самовизначення, в результаті якого відбудеться зміна території України як унітарної держави.

Таким чином, росія, будучи членом ООН та ОБСЄ (як правонаступника НБСЄ), порушила норми міжнародного права, встановлені цими організаціями, після окупації території України у 2014 та 2022 роках.

Проведення росією псевдореферендумів у 2014 році на окупованих територіях України

Саме псевдореферендуми використовувалися для фіктивної «легітимації» анексії частини території України у 2014 році.

Так, ч. 2 ст. 1 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» датою початку тимчасової окупації російською федерацією окремих територій України визначає 19 лютого 2014 року. Також передбачено, що Автономна Республіка Крим та місто Севастополь тимчасово окуповані російською федерацією з 20 лютого 2014 року. Рішенням від 16 грудня 2020 року (заяви 20958/14 та 38334/18) ЄСПЛ встановив, що 27 лютого 2014 року легітимну цивільну владу в Криму вже усунули силовим способом та замінили на агентів рф, а до кінця того дня росія окупувала Крим і встановила фактичний контроль над його територією (п. 50 та 51).

Тому саме окупаційна адміністрація прийняла рішення про проведення псевдореферендуму, дату якого двічі переносили — спочатку його планували провести 25 травня, а потім — 30 березня 2014 року. Врешті, 6 березня 2014 року Верховна Рада Автономної Республіки Крим «прийняла» постанову №1702-6/14 «Про проведення загальнокримського референдуму», який відбувся 16 березня 2014 року. На цей псевдореферендум винесли 2 питання:

Ви за возз'єднання Криму з росією на правах суб'єкта російської федерації?
Ви за відновлення дії Конституції Республіки Крим 1992 року і за статус Криму як частини України?

Голосування відбулося без участі міжнародних спостерігачів, із порушенням українського законодавства і міжнародних стандартів, під жорстким контролем окупаційної влади.

Конституційний суд російської федерації розглянув «справу щодо перевірки конституційності міжнародного договору, який не набрав чинності, між російською федерацією та республікою крим про прийняття до російської федерації республіки крим та утворення у складі російської федерації нових суб’єктів» та ухвалив постанову від 19 березня 2014 року №6–П, якою визнав цей договір таким, що відповідає конституції російської федерації, визнавши «міжнародну правосуб’єктність» адміністративно-територіальної одиниці України.

Схожі події розвивалися в окупованих територіях Донецької і Луганської областей, які визнані такими Постановою Верховної Ради України «Про визнання окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей тимчасово окупованими територіями». Відмінність полягала лише в тому, що замість безпосередньої окупації та подальшої анексії в цих випадках для захоплення влади росія використовувала контрольовані та очолювані нею (що підтверджено, зокрема, Рішенням Міжнародного суду ООН від 16 березня 2022 року) незаконні збройні формування.

Після захоплення навесні 2014 року в окремих окупованих територіях Донецької й Луганської областей влади та встановлення окупаційних адміністрацій останні синхронно організували псевдореферендуми 11 травня 2014 року. На них виносили аналогічні питання стосовно «підтримки актів про державну самостійність» відповідних самопроголошених незаконних республік. Очевидно, що, як і у випадку з «кримським» псевдореферендумом, голосування відбувалося в умовах несвободи під жорстким контролем окупаційної влади та з грубим порушення норм міжнародного та українського права. 21 лютого 2022 року президент росії підписав протиправні укази про визнання «незалежності» самопроголошених республік на території Донецької й Луганської областей, чим додатково підтвердив і без того визнаний за ними статус російських окупаційних адміністрацій. Це стало штучним приводом для повномасштабного вторгнення в Україну 24 лютого 2022 року.

Офіційна реакція міжнародної спільноти щодо проведених у 2014 році псевдореферендумів на окупованих територіях України

Генеральна Асамблея ООН у Резолюції «Територіальна цілісність України» A/RES/68/262 від 27 березня 2014 року зазначила, що референдум, проведений в Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, не має законної сили і не може бути основою для будь-якої зміни статусу Автономної Республіки Крим та міста Севастополя (пункт 5).

Парламентська Асамблея Ради Європи 9 квітня 2014 року ухвалила Резолюцію «Останні події в Україні: загрози для функціонування демократичних інститутів» 1988 (2014), у якій вказала, що цей референдум є неконституційним, а його результати та незаконна анексія Криму російською федерацією не мають юридичної сили і не визнаються Радою Європи (пункт 16).

Венеційська комісія у Висновку CDL-AD(2014)002-e, прийнятому на її 98-му пленарному засіданні (Венеція, 21–22 березня 2014 року), підкреслила, що Конституція України, як і інші конституції держав-членів Ради Європи, передбачає цілісність країни і не дозволяє проводити ніякого місцевого референдуму про відділення від України. Крім того, обставини в Криму не дозволяли провести референдум відповідно до європейських демократичних стандартів. Будь-якому референдуму про статус будь-якої території повинні передувати серйозні переговори всіх зацікавлених сторін. Таких переговорів не було.

Загалом міжнародні організації прийняли такі рішення:

Генеральна Асамблея ООН
- Резолюція про територіальну цілісність України 68/262 від 27 березня 2014 року — визнано протиправний характер референдуму 2014 року в Автономній Республіці Крим.
- Резолюції 71/205 від 19 грудня 2016 року, 72/190 від 19 грудня 2017 року, від 73/263 від 22 грудня 2018 року, 74/168 від 18 грудня 2019 року, 74/17 від 9 грудня 2019 року — заявлено про прихильність суверенітету України, невизнання анексії та засудження отримання територій чи особливої вигоди внаслідок агресії.
Парламентська Асамблея Ради Європи
- Резолюція №1288 (2014) — визнано протиправний характер референдуму 2014 року в Автономній Республіці Крим,
- Резолюції 2133 (2016), 2132 (2016), 2112 (2016), 2063 (2015), 2034 (2015), 1990 (2014), 1988 (2014) — заявлено позицію про те, що анексія Автономної Республіки Крим російською федерацією і втручання її військ на сході України порушують міжнародне право і принципи, підтримані Радою Європи.
Венеційська комісія
- Висновок «Чи відповідає рішення, прийняте Верховною Радою Автономної Республіки Крим в Україні про організацію референдуму щодо того, щоб стати суб’єктом російської федерації або відновити Конституцію Криму 1992 р., конституційним принципам», прийнятий на 98-му пленарному засіданні (Венеція, 21–22 березня 2014 року) №762/2014 CDL-AD (2014) 002.

У Резолюції Європейського парламенту від 17 квітня 2014 року щодо тиску росії на країни Східного партнерства та, зокрема, дестабілізації східної України 2014/2699(RSP) висловлено рішуче засудження ескалації, дестабілізації та провокації на сході та півдні України; відкидається будь-яка підготовка до незаконних референдумів, «подібних до кримського»; попереджається, що дедалі більша дестабілізація та диверсії, спричинені проросійськими озброєними, навченими та добре скоординованими сепаратистами на чолі з російським спецназом, можуть бути використані як фальшивий привід для військового втручання росії, запобігання президентським виборам та примусової федералізації як передвісника поділу України.

Генеральна Асамблея ООН Резолюцією «Агресія проти України» A/RES/ES-11/1 від 2 березня 2022 року:

визнала агресією дії російської федерації проти України в порушення п. 4 ст. 2 Статуту ООН;
вимагає, щоб російська федерація негайно, повністю та беззастережно вивела усі свої збройні сили з території України у її міжнародно визнаних кордонах;
вважає рішення російської федерації 21 лютого 2022 року стосовно окремих районів Донецької та Луганської областей України таким, що порушує суверенітет та територіальну цілісність України, а також вимагає їх скасування.

Міжнародний суд ООН рішенням від 16 березня 2022 року взяв до уваги Резолюцію Генеральної Асамблея ООН A/RES/ES-11/1, зобов’язав російську федерацію зупинити воєнні дії, розпочаті 24 лютого 2022 року, та забезпечити, щоб будь-які військові або нерегулярні збройні формування, якими вона може керувати або підтримувати, а також будь-які організації та особи, які можуть підлягати її контролю або управлінню (йдеться про самопроголошені органи, утворені росією на окупованих територіях Донецької та Луганської областей України), не вживали жодних заходів для підтримки цих воєнних дій.

Кількість рішень міжнародних інституцій, які б стосувалися безпосередньо псевдореферендумів на окупованих територіях Донецької та Луганської областей, є меншою, оскільки вони схожі за своєю природою на «кримський», не мають жодної юридичної сили, а контрольовані росією окупаційні адміністрації не визнані з погляду міжнародного права. Ставлення демократичної світової спільноти до них яскраво демонструє заява міністра закордонних справ Великобританії Вільяма Хейга після зустрічі глав Міністерства Закордонних Справ країн ЄС 2014 року: «Я вважаю, що голосування на пісенному конкурсі “Євробачення” заслуговує більшої довіри і має більшу вагу, ніж події в неділю в Донецьку і Луганську».

Офіційна реакція України щодо проведених у 2014 році псевдореферендумів на її окупованих територіях

В. о. Президента України, Голова Верховної Ради України прийняв Указ від 7 березня 2014 року №261/2014, яким постановив зупинити дію Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 6 березня 2014 року №1702-6/14 «Про проведення загальнокримського референдуму» як такої, що не відповідає Конституції та законам України.

Рішенням Конституційного Суду України від 14 березня 2014 року №2-рп/2014 постанову «Про проведення загальнокримського референдуму» визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною).

Рішенням Конституційного Суду України «Про припинення дії Меморандуму про розвиток співробітництва між Конституційний Судом України та Конституційним Судом Російської Федерації» від 17 квітня 2014 року №10-р/2014 припинено дію відповідного Меморандуму у зв'язку з тим, що конституційний суд російської федерації, ухвалюючи постанову від 19 березня 2014 року №6–П у справі щодо конституційності договору між російською федерацією і так званою «Республікою Крим», знехтував і принципами та положеннями Меморандуму щодо подальшого розвитку всебічних взаємовигідних українсько-російських відносин, забезпечення верховенства права, основних прав і свобод людини, взаємної поваги, довіри та співробітництва.

Україна намагалася врегулювати ситуацію на сході, гарантувавши, відповідно до Закону «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей», недопущення кримінального переслідування, притягнення до кримінальної, адміністративної відповідальності та покарання осіб-учасників подій на території Донецької, Луганської областей. Утім, після повномасштабної агресії російської федерації 24 лютого 2022 року можна зробити висновок, що такі намагання знайти компроміс не відповідають справжнім намірам росії.

Тому враховуючи, що територія Автономна Республіка Крим, міста Севастополь, Донецької і Луганської областей тимчасово окуповані російською федерацією (відповідно до згаданих Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» та Постанови Верховної Ради України «Про визнання окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей тимчасово окупованими територіями»), очевидно, жодних законних референдумів там відбутися не може.

Міжнародні стандарти проведення референдумів та законний механізм зміни території України

Для того, щоб референдум був справжнім, а не інструментом фіктивної «легітимації» протиправних рішень, він повинен відбуватися відповідно до міжнародних стандартів.

Згідно з Керівними принципами для конституційних референдумів на національному рівні CDL-INF(2001)10, що були прийняті Венеційською комісією на її 47 Пленарній сесії (Венеція, 6–7 липня 2001 року), основними положеннями та керівними принципами є як загальні виборчі принципи (загальне, рівне право, вільне, пряме і таємне голосування, свобода слова, зборів і об’єднань, можливість судового перегляду), так і положення, притаманні лише референдумам. Зокрема, це чіткі вимоги та критерії до питань, що виносяться на референдум, а питання, які суперечать цим критеріям, не повинні виноситися на всенародне голосування.

Кодекс належної практики щодо референдумів (Керівні принципи та Пояснювальна доповідь) CDL-AD(2007)008rev-cor, який був прийнятий Венеційською комісією на її 70 Пленарній сесії (Венеція, 16–17 березня 2007 року), передбачає дотримання вимог щодо забезпечення загального права голосу, рівного та вільного виборчого права, таємного голосування, поваги до основних прав, стабільності референдумного законодавства, процедурних гарантій (організація референдуму безстороннім органом, спостереження, ефективна система оскарження, належне фінансування) та спеціальних вимог (верховенство права, процедурна та предметна придатність текстів, що виносяться на референдум) та ін.

Слід відзначити, що як Керівні принципи для конституційних референдумів на національному рівні, так і Кодекс належної практики щодо референдумів визначають, що застосування референдумів повинно бути дозволеним, тільки якщо це передбачено Конституцією або законом відповідно до Конституції, і при цьому мають бути дотримані процедурні норми референдуму.

Конституція України передбачає, що винятково всеукраїнський (а не місцевий) референдум вирішує питання про зміну території України (ст. 73). Відповідно до ч. 1 ст. 18 Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 26 січня 2021 року №1135-IX, всеукраїнський референдум щодо зміни території України — це форма прийняття громадянами України, які мають право голосу, рішення щодо затвердження прийнятого Верховною Радою України закону про ратифікацію міжнародного договору про зміну території України. При цьому чинний станом на 2014 рік Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року №5475-VI, який було визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду №4-р/2018 від 26 квітня 2018 року, також визначав всеукраїнський референдум про зміну території України як форму прийняття громадянами України рішення щодо затвердження закону про ратифікацію міжнародного договору про зміну території України.

Тому з погляду як Конституції України, так і референдумного законодавства (і 2012, і 2021 років), референдум щодо зміни території України:

повинен бути всеукраїнським (загальнодержавним), а не місцевим;
полягає у затвердженні закону про ратифікацію міжнародного договору про зміну території України.

Так само у Рішенні від 14 березня 2014 року №2-рп/2014 Конституційний Суд України зазначив, що питання зміни кордонів України повинне вирішуватися на всеукраїнському референдумі. Конституційний Суд України також наголосив, що право на самовизначення на території Автономної Республіки Крим та в місті Севастополі було реалізовано їх жителями як невід’ємною частиною всього Українського народу під час всенародного голосування на всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 року. Враховуючи результати цього референдуму, Верховна Рада України від імені Українського народу — громадян України всіх національностей — 28 червня 1996 року прийняла Конституцію України, в якій, зокрема, проголосила Україну суверенною і незалежною державою (ст. 1) та закріпила принцип її територіальної цілісності (ст. 2). Конституція України не передбачає права окремої частини громадян України (в тому числі і національних меншин) на одностороннє самовизначення, в результаті якого відбудеться зміна території України як унітарної держави.

Таким чином, проведені у 2014 році на окупованих територіях України псевдореферендуми не відповідали ні міжнародним стандартам, ні законному механізму зміни території, встановленому Конституцією України та законом «Про всеукраїнський референдум».

Висновки

Проведені 16 березня 2014 року в Криму та 11 травня 2014 року в окремих районах Донецької та Луганської областей після їх тимчасової окупації псевдореферендуми росія використовує винятково як засіб удаваної «легітимності» анексії українських територій. Окупація вже після 24 лютого 2022 року значної частини України проявила неспроможність міжнародних інституцій ефективно реагувати на порушення норм міжнародного права та захисту такого з його ключових принципів як політична незалежність та територіальна недоторканність. Більше того, участь рф як обов'язкового члена у Раді Безпеки ООН сприяє толеруванню такої практики, яка спотворює демократичні інститути та руйнує міжнародний світопорядок, що сформувався після Другої світової війни.