29 квітня 2025 року Національне агентство з питань запобігання корупції (далі — НАЗК) провело публічне громадське обговорення законопроєкту «Про внесення змін до Закону України «Про всеукраїнський референдум» щодо автоматизації процесу подання фінансової звітності та підвищення ефективності контролю (аналізу) фінансових звітів учасників референдумів» (далі — законопроєкт або законопроєкт щодо референдуму), в якому взяли участь юристи Громадянської мережі ОПОРА Богдан Мохончук та Павло Романюк. 

З підготовленими НАЗК матеріалами можна ознайомитися за посиланнями: 

Крім цього, ОПОРА підготувала та надіслала до НАЗК висновок на законопроєкт із власними пропозиціями, основий зміст яких викладений у цьому матеріалі.

Про що цей законопроєкт?

Ключова ідея законопроєкту — зміна чинного порядку подання звітності розпорядниками фондів референдумів із паперової та електронної (на файловому носії) формі на електронну (онлайн) через спеціальну інформаційно-комунікаційну систему, якою управлятиме НАЗК. 

Враховуючи позитивний досвід функціонування реєстру звітності політичних партій POLITDATA, вважаємо, що запровадження аналогічної системи під час референдумів критично важливе з погляду зручності звітування й ефективності контролю, а також зважаючи на швидкоплинність референдумного процесу.

Запровадження такої системи сприятиме громадському нагляду і виявленню порушень. У ній буде виокремлено публічну частину, де на підставі даних банківських операцій автоматично відображатимуться набори даних (доступні для машинозчитування) про рух коштів на рахунках та звіти про надходження і використання коштів.

Чому цей законопроєкт важливо узгодити із законопроєктом №11462?

Законопроєкт, запропонований НАЗК, фактично екстраполює на процес всеукраїнського референдуму положення зареєстрованого 5 серпня 2024 року за №11462 законопроєкту “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення правил фінансування виборчих кампаній та здійснення контролю виборчих фондів” (далі — законопроєкт №11462).  Постіше кажучи, ключові ідеї цього законопроєкту аналогічні до законопроєкту №11462, але перший стосується всеукраїнського референдуму, а другий — виборів.

Громадянська мережа ОПОРА брала активну участь у розробці законопроєкту №11462 разом з іншими стейкхолдерами, про що зазначено у пояснювальній записці до законопроєкту. Питання політичного фінансування — важливий напрямок діяльності ОПОРИ, оскільки воно є наскрізним для забезпечення цілої низки принципів виборчого права, зокрема рівного виборчого права, а також вільних та чесних виборів.

При цьому законопроєкт №11462 важливий для євроінтеграції України, оскільки передбачені ним зміни вписані у дорожню карту з функціонування демократичних інституцій (представленій у 2025 році робочою (переговорною) групою з підготовки позицій України під час переговорів щодо укладення Угоди про вступ України до Європейського Союзу). Ці зміни також враховують міжнародні рекомендації місій зі спостереження за виборами.

Які є міжнародні стандарти у цій сфері?

У п. 24 Пояснювальної доповіді Кодексу належної практики щодо референдумів Венеційська комісія наголошує: до референдумної агітації повинні застосовуватися національні норми щодо публічного чи приватного фінансування політичних партій та передвиборної агітації (п. II.3.4.a). Як і у випадку виборів, фінансування повинно бути прозорим, зокрема коли воно надходить на рахунки для агітації. Крім цього, до публічного фінансування застосовується принцип рівності можливостей — має бути забезпечена рівність між прихильниками й опонентами питання референдуму (п. I.2.2.d). 

Тобто до стандартів фінансування фондів референдуму і звітування їхніми розпорядниками повинні застосовуватися найкращі практики, передбачені для виборчих фондів. 

Своєю чергою у Кодексі належної практики у виборчих справах Венеційська комісія наголошує, що для забезпечення рівних можливостей політичних партій, кандидатів і передвиборних кампаній їх фінансування має бути прозорим (п. 2.3. Керівних принципів), а свобода виборців формувати свою думку як складова принципу вільного голосування передбачає дотримання безсторонності державних органів щодо фінансування партій та кандидатів (п. 3.1. Керівних принципів). Своєю чергою у розділі 3.5. Пояснювальної доповіді додатково підкреслено важливість прозорості фінансування виборчих кампаній незалежно від рівня політичного або економічного розвитку країни. 

Також рекомендації щодо правил фінансування виборчих кампанії висловлювали БДІПЛ/ОБСЄ у звітах 2019-2020 року за результатами президентських, парламентських та місцевих виборів, про що можна детальніше дізнатися у матеріалі ОПОРИ.

Які положення законопроєкту потребують вдосконалення або додаткового обговорення?

ОПОРА підтримує ключові ідеї законопроєкту — автоматизацію, підвищення прозорості та ефективності контролю фінансової звітності учасників референдумів. Однак він містить положення, які, на нашу думку, потребують вдосконалення або додаткового обговорення зі стейкхолдерами.

Можливість подання запитів-вимог до «підрядників»

Зокрема, дискусійним ми вваажаємо положення законопроєкту (ч. 10 ст. 33, ч. 17 ст. 70, ч. 4 ст. 73), відповідно до яких отримувачі коштів фондів референдуму зобов'язані за запитом НАЗК протягом трьох робочих днів з дня одержання такого запиту надавати пояснення, документи чи інформацію, у тому числі з обмеженим доступом, необхідні для контролю фонду агітації, у тому числі для проведення оцінки джерел та походження коштів, які надходять на рахунок фонду агітації. Зазначене повноваження без чітко визначеної мети може сприйматися як таке, що наділяє НАЗК надто широкими дискреційними повноваженнями та суперечить принципу верховенства права. Адже отримувачі коштів фондів референдуму (умовні «підрядники») не можуть знати джерел походження коштів, які перераховують їм із фонду. Ці положення не стосуватимуться «недобросовісних» підрядників, які отримують кошти поза межами фонду (наприклад готівкою). Ба більше, жодної спеціальної (у сфері політичного фінансування) відповідальності для отримувачів коштів фондів референдуму не передбачено. 

Стосовно отримання інформації з обмеженим доступом варто врахувати висновки Конституційного Суду України, висловлені у Рішенні від 30.10.1997 №5-зп, відповідно до яких заборонено не лише збирання, а й зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її попередньої згоди, крім випадків, передбачених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту, прав та свобод людини.

Тому варто використати формулювання, яке члени робочої групи узгодили як компромісне у законопроєкті №11462, а саме: «Розпорядник рахунку фонду агітації щодо ініціативи, фонду ініціативної групи та фонду всеукраїнського референдуму або отримувачі коштів з цих фондів зобов'язані за запитом Національного агентства з питань запобігання корупції протягом трьох робочих днів з дня одержання такого запиту надавати пояснення, документи чи інформацію, необхідні для проведення аналізу звітів про надходження та використання коштів цих фондів».

Позбавлення Центральної виборчої комісії контрольно-наглядових повноважень за фінансуванням фондів

Чинний Закон «Про всеукраїнський референдум» передбачає, що аналіз фінансових звітів проводять Центральна виборча комісія (далі — ЦВК) та Національне агентство з питань запобігання корупції. У законопроєкті запропоновано лишити контрольні повноваження винятково за НАЗК (ч. 8, 9 ст. 33, ч. 15, 16 ст. 70, ч. 2, 3 ст. 73). БДІПЛ/ОБСЄ рекомендували розв’язати проблему дублювання наглядових повноважень ЦВК та НАЗК в остаточних звітах за результатами парламентських і президентських виборів 2019 року, при цьому наголошуючи, що «незалежний наглядовий орган з регіональними представництвами повинен володіти повноваженнями щодо контролю за дотриманням вимог законодавства про фінансування виборчих кампаній, а також повинен мати достатні повноваження та ресурси для виконання цього завдання». 

Повне усунення ЦВК від контролю (чи нагляду) за процесом фінансування всеукраїнського референдуму може суперечити її статусу й завданням як головного органу адміністрування виборів і референдумів. Певним компромісом може бути збереження за ЦВК окремих наглядових функцій (наприклад розширеного доступу до даних інформаційно-комунікаційної системи або залучення її до затвердження спільних порядків здійснення контролю, за аналогією із взаємодією з Національним банком України), що потребує додаткового обговорення зі стейкхолдерами, включно з ЦВК.

Проблема відповідальності за неподання звітів за наявності двох розпорядників 

У випадку необхідності існування двох розпорядників фондів референдуму (ч. 5 ст. 33, ч. 7 ст. 70, ч. 1 ст. 71) для ефективного й безперервного розпорядження коштами відповідних рахунків виникає похідна проблема — встановлення вини суб’єкта, який не подав звіт, у разі притягнення до відповідальності. Адже якщо обов’язок подання звіту встановлений для обох розпорядників, подавати звіт (виконувати обов’язок) повинні обоє. Якщо ж звіт може подати один з розпорядників, то в разі його неподання в суді можуть виникати проблеми зі встановленням вини.

Визначення розміру фонду референдуму без урахування інфляції

У законопроєкті запропоновано, щоб розмір фонду всеукраїнського референдуму не міг перевищувати 20 тисяч розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня року проведення всеукраїнського референдуму (ч. 4 ст. 68). Попри те, що зазначена сума, яка у 2025 році становить 160 млн грн, може бути предметом додаткових обговорень, одним із важливих нововведень законопрокєту №11462 було те, що граничні розміри виборчих фондів у ньому прив’язуються до індексу споживчих цін (станом на день початку виборчого процесу), що дозволяє враховувати інфляцію.

Відсутність положень щодо підтвердження розпорядником операцій про рух коштів

Законопроєкт №11462 передбачає, що дані про рух коштів на поточному рахунку виборчого фонду включаються до інформаційно-комунікаційної системи та відображаються у публічній її частині протягом трьох днів після підтвердження кожної операції з руху коштів розпорядником. Розпорядник може вносити нові достовірні дані, якщо отримана від банку інформація з будь-яких причин відсутня або не відповідає дійсності. Якщо ж розпорядник не підтверджує у встановлені строки операції, вони відображаються на основі отриманої від банку інформації. Фактично йдеться про можливість верифікації розпорядником протягом трьох днів отриманих від банків даних, які відображаються публічно. Водночас аналізований законопроєкт щодо всеукраїнського референдуму не передбачає механізмів підтвердження (верифікації) розпорядником отриманих від банків даних. Зазначений механізм є важливим, оскільки є додатковою гарантією діяльності розпорядників, дозволить у розумні строки виправити помилки і підвищуватиме достовірних публічно відображуваних даних.

Необхідність комплексного узгодження із законопроєктом №11462

Попри те, що основні положення аналізованого законопроєкту ґрунтуються на законопроєкті №11462, значна кількість положень потребують узгодження (як змістовно, так і з погляду законодавчої техніки). Нижче у таблиці відображені окремі відмінності у правовому регулюванні, наявність яких може бути додатково обгрунтована, але загалом свідчить про потребу комплексного узгодження двох законопроєктів.

№

Законопроєкт (щодо референдумів)

Законопроєкт №11462

1

Розпорядник рахунку та отримувачі коштів фонду агітації щодо ініціативи, фонду ініціативної групи, фонду всеукраїнського референдуму зобов'язані за запитом НАЗК протягом трьох робочих днів з дня одержання такого запиту надавати пояснення, документи чи інформацію, у тому числі з обмеженим доступом, необхідні для контролю фонду агітації, у тому числі для проведення оцінки джерел та походження коштів, які надходять на рахунок фонду (ч. 10 ст. 33, ч. 17 ст. 70, ч. 4 ст. 73)

Розпорядник поточного рахунку виборчого фонду або отримувачі коштів з виборчого фонду зобов'язані за запитом Національного агентства з питань запобігання корупції протягом трьох робочих днів з дня одержання такого запиту надавати пояснення, документи чи інформацію, необхідні для проведення аналізу звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів (ч. 4 ст. 94, ч. 4 ст. 150-1, ч. 4 ст. 213-1)

2

Розмір фонду всеукраїнського референдуму не може перевищувати двадцяти тисяч розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня року проведення всеукраїнського референдуму (ч. 4 ст. 68)

Граничний розмір виборчого фонду визначається як результат множення загальної кількості виборців, які мають право голосу на виборах, на фіксовану суму та на величину індексу споживчих цін (станом на день початку виборчого процесу), поділену на 100 відсотків (абз. 4 ч. 1 ст. 96, абз. 5-6 ч. 1 ст. 152, абз. 6-12 ч. 1 ст. 215)

3

До публічної частини інформаційно-комунікаційної системи включаються відомості про рух коштів на рахунках фондів та звіти про надходження і використання коштів фондів (ч. 8 ст. 64)

Відомості про рух коштів на поточному рахунку виборчого фонду включаються до Інформаційно-комунікаційної системи та відображаються у публічній її частині після підтвердження кожної операції з руху коштів розпорядником поточного рахунку виборчого фонду (ч. 3 ст.94, ч. 3 ст. 150-1, ч. 3 ст. 213-1 та інші пов’язані норми)

4

Власником інформаційно-комунікаційної системи є НАЗК (ч. 4 ст. 64)

НАЗК є держателем інформаційно-комунікаційної системи (ст. 17, 23-1)

5

Використовується виключно термін “автентифікація” (12 згадок)

Використовуються терміни “автентифікація” (ч. 2 ст. 95, ч. 3 ст. 151, ч. 3 ст. 214) та “авторизація” (ч. 2 ст. 23-1, ч. 8 ст. 93, ч. 8 ст. 150, ч. 6 ст. 212)

6

Не допускається арешт коштів на рахунку фондів референдуму (ч. 6 ст. 69)

Не допускається арешт коштів на рахунках виборчих фондів до 18 години середи після дня голосування (ч. 13 ст. 93, ч. 12 ст. 150, ч. 10 ст. 213)

7

Послуги банку надаються безоплатно (ч. 8 ст. 96)

Послуги банку надаються на рівних

для кандидатів умовах (ч. 7 ст. 93, ч. 7 ст. 150, ч. 5 ст. 213)

8

Відомості про рух коштів на рахунку відповідного фонду розміщуються у відкритому доступі в інформаційно-комунікаційній системі на строк не менше трьох років з дня надходження відповідних відомостей (ч. 9 ст. 64)

Відомості про рух коштів на поточному рахунку виборчого фонду розміщуються у відкритому доступі в Інформаційно-комунікаційній системі на строк не менше п`яти років з дня надходження відповідних відомостей (ч. 8 ст. 23-1)

Висновки

ОПОРА підтримує закладену в законопроєкті ідею автоматизації процесу подання фінансової звітності, яка спрямована на підвищення ефективності контролю та забезпечення прозорості й доступності відповідної інформації для громадян. Разом з тим, аналіз зазначеного законопроєкту виявив окремі положення, що є дискусійними або потребують додаткового обговорення із зацікавленими сторонами (стейкхолдерами). 

Крім того, вказаний законопроєкт потребує узгодження із законопроєктом №11462, положення якого були розроблені інклюзивно, обговорені на низці публічних заходів та отримали підтримку експертів неурядових і міжнародних організацій.