Поки Україна робить свої перші кроки на шляху до впровадження відкритих виборчих списків, Норвегія застосовує цю систему на парламентських виборах.
7 листопада 2017 року Верховна Рада прийняла в першому читанні проект Виборчого кодексу. Його перевагою є те, що виборець зможе проголосувати не лише за регіональний список кандидатів, але і за окремого кандидата у списку (що у поєднанні з відносно невисоким виборчим бар’єром зменшуватиме ймовірність тактичного голосування). Втім, наразі прийняття Кодексу в другому читанні дещо затягується. А паралельно групи депутатів зареєстрували 8 законопроектів, серед яких є пропозиції ввести повністю мажоритарну систему на виборах народних депутатів.
Відкриті виборчі списки застосовуються в 19 країнах світу. Радниця з юридичних питань Громадянської мережі ОПОРА Ольга Коцюруба розповідає, як використовується система з відкритими списками на парламентських виборах у Норвегії та чому така процедура потрібна Україні більше, ніж норвежцям.
Як обирають депутатів до Стортингу?
Парламентські вибори в Норвегії відбуваються раз на 4 роки. Голосувати мають право громадяни, яким виповнилося 18 років, або виповниться до кінця року, в якому проходять вибори. До слова, вік права голосу поступово скоротився з 23 років у 1920 році до 18 років з 1978 року. Цікаво також те, що жінки отримали виборче право на парламентських виборах у 1907 році, а в 1911 році до парламенту було обрано першу жінку – Анну Рогстад. У 1913 році жінки отримали загальне право голосу на всіх виборах.
Законодавство, що регулює вибори, крім конституції, складається з виборчого закону (Lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven)) та невеликої за обсягом інструкції (Forskrift om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgforskriften)
Усього Стортинг (парламент Норвегії) налічує 169 депутатів. 150 обираються в 19-ти багатомандатних виборчих округах за пропорційною виборчою системою з відкритими списками з використанням методу Сент-Лагю. Решта 19 мандатів розподіляються в кожному з округів як компенсаційні для тих партій, які подолали 4-відсотковий виборчий бар’єр. Таким чином, бар’єр має значення лише для отримання партією додаткових компенсаційних місць, тоді як бути обраним може представник партії, який набрав достатню кількість голосів у відповідному окрузі.
Найпоказовішим у даному контексті є округ Осло. У ньому обирається 19 членів парламенту. Наприклад, на виборах 11 вересня 2017 року голоси в окрузі розподілилися таким чином, що “Консервативна партія” отримала 6 мандатів, “Партія праці” – 5, “Партія прогресу”, “Ліберальна партія” та “Соціалістична партія” – по 2 мандати, “Партія зелених” та “Партія червоних” – по 1 мандату. Ці політичні сили не здобули мандата в жодному іншому окрузі, отримавши загалом по країні: “Партія зелених” – 3,2%, “Партія червоних” – 2,4%. Проте проходження в межах округу Осло гарантувало цим партіям по одному місцю в парламенті.
Цікавою є процедура розподілу компенсаційних мандатів (їх кількість не завжди достатня для досягнення повністю пропорційного результату). Здійснюється обрахунок, на скільки місць мала б претендувати кожна партія, яка набрала більше 4% голосів виборців у межах країни (оскільки згадувані нами “Партія зелених” та “Партія червоних” у вересні 2017 року отримали мандат, але не подолали 4% бар’єр, для обрахунку розподілу вирівнювання використовувалося 167 мандатів). Результат співставляється з реальною кількістю одержаних політичною силою місць та компенсується в межах 19 регіональних мандатів.
Партійні списки
На виборах 2017 року партійні списки висували 24 партії, 6 з них отримали лише декілька голосів (найменше набрала партія “Північна асамблея” – 59 голосів виборців, “Фемініська ініціатива” – 696). У минулому році до Стортингу було обрано 9 політичних партій (найбільшу кількість, 49 мандатів, отримала “Партія праці” – 27,4% голосів виборців, найменшу – “Партія зелених” та “Партія червоних” – по одному мандату в регіональному окрузі Осло). Порівняно з виборами 2013 року, “Партія праці” втратила 6 мандатів. “Партія центру” отримала 9 додаткових мандатів, “Партія червоних” – одне місце в парламенті.
Цікаво, що можуть бути подані списки не лише від партій, які зареєстровані в Реєстрі. Проте такий список повинні підтримати своїми підписами не менше 500 виборців.
Партії формують регіональний список у кожному з 19 округів, єдиний загальнонаціональний список відсутній. Політична сила висуває кандидатів у кількості, що може на 6 перевищувати кількість мандатів, що обираються в даному окрузі (на випадок можливого припинення повноважень депутатів та посування списку).
Немає законодавчих квот для жодних категорій населення. Проте всі партії дуже відповідально ставляться до формування списку, мають практику включати на кожну двійку одного чоловіка та одну жінку. Таким чином у парламенті більше 40% мандатів належить жінкам. Також партії мають практику в кожній п'ятірці кандидатів включати представника молодіжного крила партії, особу віком до 33 років, для кращого представництва всіх верств населення.
Партії в Норвегії не бачать сенсу об’єднуватися для подолання 4% бар’єра і отримання права на розподіл додаткових мандатів, оскільки вони мають свою унікальну програму, яка базується на ідеології. Саме тому союз з іншими, навіть схожими за певними питаннями партіями є неможливим, оскільки частина програмних вимог не буде співпадати.
Агітація
Тривалість та способи агітації не врегульовані законом. Єдиною забороною є те, що агітація не може відбуватися на виборчій дільниці. Таким чином, агітаційні намети функціонують у місті навіть у день голосування. В них спілкуються з виборцями як кандидати, так і чинні депутати, у тому числі рівня голів та заступників голів фракцій, що в українських реаліях видається неможливим.
Збалансоване подання інформації мас-медіа та санкції теж не врегульовані прямими нормами закону, проте випливають зі стандартів етики незалежних ЗМІ та чітко виконуються. На дотриманні стандартів агітації, попри відсутність деталізованого законодавчого регулювання, наголошується у звітах моніторингової місії ОБСЄ/БДІПЛ.
Також у Норвегії проводяться так звані “Шкільні вибори”. Старшокласники на підставі зустрічей з кандидатами (зазвичай цим займається молодіжне крило партії) та шкільних дебатів формують свою думку і проводять умовні вибори. Таким чином школярі навчаються аналізувати партійні програми та відслідковувати реалізацію передвиборчих обіцянок, а також звикають голосувати на виборах.
Явка на парламентських виборах у 2017 році склала 78,2% (щоправда, норвежці вважають її дуже низькою, порівняно з попереднім десятиліттям та явкою у Швеції й Данії).
Виборчі комісії
На рівні муніципалітету створюється кілька виборчих дільниць за принципом найкращого доступу для населення. Дільниці формуються навіть на невеликих фермах, де проживають 18 – 50 мешканців. У випадку таких малих дільниць первинний підрахунок голосів по них здійснює комісія муніципалітету, щоб гарантувати таємницю голосування. Як пояснюють норвежці, у малій громаді з 20-ма виборцями не вдасться тримати в таємниці “хто той один, що голосував, наприклад, за комуністів”. Найнижчими органами адміністрування виборів є комісія на виборчій дільниці (її обирає рада або виконком) та муніципальна виборча комісія, яка формується з представників партій. Члени комісій від політичних сил відповідають за підрахунок голосів та встановлення результатів виборів, а видають виборчі бюлетені, звіряють зі списком виборців, контролюють вхід і вихід на дільниці найняті працівники, які можуть бути навіть іноземцями, що отримали дозвіл на працевлаштування.
На рівні округу Асамблея кантону обирає виборчу комісію кантону (аналог української окружної виборчої комісії) з представників партій. Власне ці 19 комісій і приймають рішення про обрання 150 депутатів, мандати яких заміщуються в регіональних виборчих округах.
Протоколи підрахунку голосів заповнюються в єдиній електронній системі, яка у випадку технічних помилок комісії висвітлює розбіжності. Лише коли протокол заповнено вірно, він відправляється з муніципалітету до комісії кантону (округу). Після цього роздруковується та скріплюється підписами членів комісії.
У Норвегії відсутня Центральна виборча комісія як орган, що очолює ієрархію виборчих комісій. Національна виборча комісія Норвегії здійснює розподіл 19 регіональних компенсаційних мандатів.
Прийняття підзаконних актів щодо виборів, друк бюлетенів та загальну координацію виборчого процесу, адміністрування загального електронного списку виборців та електронних протоколів підрахунку голосів у 2017 році на парламентських виборах здійснював новий орган – Дирекція виборів. До нього ці повноваження належали Міністерству місцевого самоврядування та модернізації.
Нарізка округів
У разі парламентських виборів країна поділяється на 19 виборчих округів, що відповідає адміністративному поділу Норвегії на окремі фюльке (кантони), включаючи столичне місто Осло, яке є окремим округом. Формула обрахунку виборчих мандатів є конституційною нормою (стаття 57 Конституції Норвегії)
Кількість депутатів, які обираються від округу, перераховується кожні 8 років. Обрахунок здійснюється шляхом додавання числа жителів у окрузі (станом на передостанній рік до загальних виборів) до кількості квадратних кілометрів, помножених на 1,8, та застосування для подальшого розподілу формули Сент-Лагю. Таким чином малонаселені території на Півночі Норвегії отримують достатню кількість представництва за рахунок величини території. Усього в країні правом голосу на парламентських виборах наділені 3,7 мільйона виборців. У провінції Фінмарк, попри те що виборців лише 54 тисячі, у 2013 та 2017 роках обиралося 5 мандатів (без врахування принципу території кількість мандатів від Фінмарку становила б 2). Найбільшими багатомандатними виборчими округами були Осло (19 мандатів – 460 тисяч виборців ) та Акерсгус (17 мандатів – 417 тисяч виборців).
Дослідження принципу поділу мандатів між округами на прикладі Норвегії особливо важливе в контексті пропозицій Виборчого кодексу, який український парламент прийняв у першому читанні, де кількість обраних депутатів прив’язана до явки виборців, а не до розміру території та кількості населення. Ще раз варто наголосити, що для забезпечення рівного представництва від округів та уникнення політичних маніпуляцій щодо цього питання, кількість мандатів від кожного округу закріплена на рівні Конституції держави та обрахована за принципами кількості населення та розміру території, а не змінного за своїм характером показника явки виборців.
День голосування. Попереднє голосування
Основний день голосування для проведення парламентських виборів у Норвегії був 11 вересня 2017 року, у понеділок. Проте муніципалітети (комуни) можуть визначити два дні голосування (наприклад, також і в неділю, 10 вересня). Адміністрація комуни повідомляє у запрошенні виборців про те, скільки днів триватиме голосування. Список кожної партії розміщується на окремому бюлетені. Останні не мають жодних засобів захисту, а крім виборчої дільниці, бланк бюлетеня можна отримати в агітаційному наметі партії.
Виборець голосує в кабіні для таємного голосування, cкладає навпіл виборчий бюлетень (стороною волевиявлення всередину) та підходить до члена виборчої комісії.
У Норвегії таємниця голосування та право на приватність знаходяться під особливою охороною, тому проводити зйомку на виборчій дільниці можна лише у випадку наявності спеціальної акредитації та з дозволу тих виборців, які потраплятимуть у кадр. За таких умов є неможливим і фотографування виборчих бюлетенів у кабіні для голосування.
Член виборчої комісії шукає і відзначає виборця у списку, перевіряє посвідчення особи (паспорт, права або банківська картка з фотографією) лише у тому випадку, якщо не знає виборця особисто, і проставляє на складений бюлетень печатку. Після цього виборець укидає бюлетень до виборчої скриньки. Лише бюлетень з печаткою вважається дійсним.
Mуніципалітет самостійно визначає, якими будуть списки виборців на дільницях: паперовими чи електронними. Однак на випадок вимкнення світла чи проблеми з технікою на дільницях є завчасно підготовлений паперовий список, дані з якого переносяться до електронного після вирішення технічної проблеми.
У день голосування можна проголосувати лише в комуні, де особа була зареєстрована за два місяці до дня голосування (наприклад, станом на 30 червня 2017 року у випадку парламентських виборів 11 вересня 2017 року), віддати свій голос можна на будь-якій виборчій дільниці (тоді такі бюлетені запаковуються в 2 конверти, щоб гарантувати таємницю голосування, та підраховуються у вищій виборчій комісії).
У Норвегії існує також процедура попереднього голосування. Його можна здійснити в будь-якій комуні на території країни з 1 липня по 8 вересня. Тим, хто голосує за межами свого округу (фюльке), видається виборчий бюлетень без списку кандидатів (оскільки кандидати висуваються партією в регіональних округах). Проте якщо у виборця є бюлетень з його округу, він може використати його для голосування зі змінами в бюлетені (позначка за окремого кандидата або викреслювання окремого кандидата). Саме під час попереднього голосування можна звернутися із заявою для голосування на дому, відбувається голосування в лікарнях та в’язницях. Голосування за межами дільниці забезпечують два члени виборчої комісії за попередньо оголошеним графіком. У день голосування проголосувати на дому, в лікарні та у в’язниці не можна. Якщо хтось внаслідок фізичної неспроможності в день голосування не може зайти на дільницю, два члени комісії виносять спеціальну переносну скриньку на вулицю за межі приміщення для голосування.
Якщо виборець не вносив зміни до бюлетеня, вважається, що він підтримав список, висунений і запропонований партією. Виборець може змінити порядок кандидатів, проставивши зліва від прізвища нові номери або проставивши позначку про бажання викреслити кандидата з правого боку. Зміни повинні міститися чітко у визначених графах, оскільки вони перевіряються при машинному підрахунку голосів. Тому якщо виборець просто викреслить кандидата в списку, а не в місці спеціальної позначки, такий спосіб не буде врахований.
Підрахунок голосів. Встановлення результатів
На парламентських виборах 2017 року через хвилю публічного обговорення можливих загроз під час використання електронного підрахунку голосів було прийнято рішення про повернення до ручного підрахунку голосів. Управління національної безпеки та Служба безпеки поліції оголошували про існування підозр щодо можливості втручання хакерів у вибори, тоді як Дирекція виборів підтвердила, що системи сканування підключені до Інтернету, проте не вбачала необхідності у відмові від машинного підрахунку. Тоді громадська активістка та розробник програмного забезпечення Патрісія Аас після невдалих спроб достукатися до Дирекції виборів з метою скасувати ініціативу підрахунку голосів виключно за допомогою електронних машин, розгорнула за 2 тижні до дня голосування інформаційну кампанію в Твіттері. Після того, як цю хвилю підтримали провідні медіа Норвегії, за 10 днів до виборів профільне Міністерство місцевого самоврядування та модернізації змінило регуляцію та залишило ручний підрахунок голосів поряд з машинним, з метою взаємної звірки та підвищення суспільної довіри до результатів виборів.
Підрахунок голосів здійснюється вручну на рівні виборчої дільниці та муніципалітету, а потім на рівні кантону машинним підрахунком визначаються також преференції виборців, які можуть надати пріоритет або викреслити кандидата із загального списку. Комісія кантону визначає розподіл мандатів від округу за модифікованою формулою Сент-Лагю. Національна виборча комісія, про що вже йшла мова, розподіляє компенсаційні мандати.
Не всі голоси виборців враховуються при розподілі мандатів, наприклад, 18,5 тисяч виборців вкинули пустий бланк виборчого бюлетеня, виразивши таким чином волю проголосувати “проти всіх”, а 5 тисяч бюлетенів відкинули через порушення процедури (наприклад, не було штампу комісії, виборець двічі проголосував на різних виборчих дільницях чи інше).
Відкриті списки не панацея, але Україні – потрібні?
Парламентська Асамблея Ради Європи у Резолюції 1755 (2010) “Функціонування демократичних інституцій в Україні” підтвердила свою рекомендацію щодо запровадження в Україні пропорційної виборчої системи, яка ґрунтується на відкритих виборчих списках і регіональних виборчих округах. Зазвичай міжнародні інституції не вдаються до подібних рекомендацій, оскільки виборча система визначається шляхом політичної дискусії всередині країни. Зокрема, відповідно до Кодексу належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії, за умови дотримання загальних принципів, застережень щодо вибору будь-якої виборчої системи немає.
Однак подібна рекомендація зумовлена тим, що чинна на сьогодні паралельна виборча система в Україні поєднує в собі недоліки як мажоритарної, так і пропорційної виборчих систем та призводить до цілої низки негативних наслідків (продаж “прохідних місць” у списках, підкуп виборців, непропорційність результатів виборів та велика кількість втрачених голосів, цементування партійної системи, “ті ж обличчя”, що обираються на відповідних округах).
Натомість відкриті партійні списки є дієвим інструментом демократичних виборів, який надає можливість виборцю, а не лише керівництву партії (як це є при застосуванні “закритих списків”) безпосередньо впливати на кінцевий список партії, яку він підтримує, та визначати, який саме кандидат зі списку ефективно представлятиме його інтереси в парламенті.
Прогнозується, що запровадження пропорційної виборчої системи в Україні сприятиме оновленню політичної еліти та посиленню внутрішньопартійної демократії.
У Норвегії зміни, внесені до виборчих бюлетенів (шляхом виставлення пріоритетів чи викреслювання окремих кандидатів), беруться до уваги при встановленні результатів виборів, лише якщо вони зроблені в однаковий спосіб більш ніж 50% відсотками виборців. Через такий великий відсоток так звана “відкритість” виборчих списків у Норвегії ще жодного разу не спрацювала. Це є прикладом для нас, що відкриті виборчі списки не є панацеєю самі по собі. У випадку відсутності волі в суб’єктів здійснювати фальсифікації, повній незалежності ЗМІ та високій внутрішньопартійній демократії особливої потреби у відкритості списків нема, хоча така законодавча можливість допускається. Проте в Норвегії партії не мають практики включення до списку “негласних спонсорів партій” чи непослідовних, одіозних політиків. На жаль, при наявному в Україні ступеню політичної культури відкриті списки нам потрібні більше, ніж норвежцям.
Автор: Ольга Коцюруба
При підготовці статті використовувалися матеріали Norwegian Helsinki Committee (http://nhc.no/en/), отримані під час візиту для спостереження за виборами до Парламенту Норвегії 7 – 13 вересня 2017 року, та офіційні результати виборів (https://valgresultat.no/?type=st&year=2017)