Адмінресурс: що це таке і як його виявити

Попри незначні позитиви, повернення до змішаної – пропорційно-мажоритарної виборчої системи в Україні – створило надзвичайно сприятливі умови для зловживання адміністративним ресурсом в ході парламентської виборчої кампанії 2012 року [1]. Протягом останніх трьох місяців довгострокові спостерігачі Громадянської мережі ОПОРА і незалежні ЗМІ фіксують небезпечні тенденції, що свідчать про реальну загрозу використання адміністративного ресурсу окремими потенційними суб’єктами виборчого процесу, з метою штучного обмеження рівня політичної конкуренції в країні. В підсумку, це може призвести до грубого порушення одного з керівних загальноєвропейських принципів виборчого права – забезпечення рівних можливостей для усіх партій і кандидатів. І тим самим, поставить під сумнів чесність майбутніх виборів в очах українських громадян та міжнародної спільноти. З метою підвищення обізнаності та привернення уваги суспільства і політичних суб’єктів  до проблеми зловживання адміністративним ресурсом, вважаємо за потрібне нагадати про найбільш небезпечні прояви адміністративного ресурсу в період виборчих кампаній.  

Для більшості країн розвиненої демократії практика зловживання адміністративним ресурсом в період виборчих кампаній взагалі є нетиповою. На відміну від країн пострадянського простору (зокрема, України), де масштаб зловживання адмінресурсом і його вплив на результати волевиявлення громадян зазвичай відіграє вирішальну роль. Згідно більш-менш усталеної термінології [2] під поняттям «зловживання адміністративним ресурсом» розуміють використання владних повноважень і державних ресурсів партіями або політиками у їх власних виборчих інтересах.

Під поняттям «зловживання адміністративним ресурсом» розуміють використання владних повноважень і державних ресурсів партіями або політиками у їх власних виборчих інтересах

Міжнародні документи, що стосуються виборчих та суміжних питань не оминають увагою зростаючу проблему зловживання адміністративним ресурсом. Згідно «Конвенції ООН проти корупції» [3] «кожна Держава-учасниця  розглядає  можливість  вжиття таких законодавчих та інших заходів, які можуть бути необхідними для визнання злочином умисного зловживання службовими повноваженнями або службовим становищем, з метою одержання будь-якої неправомірної вигоди для самої себе чи іншої фізичної або юридичної особи» (ст. 19). Документ Копенгагенської наради Конференції щодо людського виміру НБСЄ («Копенгагенський документ») [4] вимагає від Держав-учасниць дотримуватися «чіткого розмежування між державою та політичними партіями, зокрема, що політичні партії не будуть зливатися з державою» (ст. 5.4). .

У чинному Законі «Про вибори народних депутатів України» (ст. 68 і 74) накладено обмеження на здійснення передвиборної агітації органами виконавчої влади і місцевого самоврядування, правоохоронними органами і судами. Однак, не в робочий час посадові та службові особи цих органів можуть вільно здійснювати агітацію. Окрім того, якщо посадові та службові особи органів державної влади та місцевого самоврядування є кандидатами в депутати, вони продовжують виконувати свої службові повноваження й інформація про це не належить до передвиборної агітації. Єдиною категоричним законодавчим обмеженням, що стосується зловживання адміністративним ресурсом є заборона на використання приміщень органів  державної влади та органів місцевого самоврядування для проведення передвиборної агітації. А також заборона використовувати для проведення передвиборної агітації службовий транспорт, зв'язок, устаткування, приміщення, інші об'єкти та ресурси за місцем роботи, службові чи виробничі наради, збори колективу, а також залучати для передвиборної агітації або використовувати для будь-якої роботи, пов'язаної з проведенням передвиборної агітації підлеглих. Однак усі ці норми Закону не діють до моменту офіційного початку виборчої кампанії, хоча де-факто кампанія вже триває останніх кілька місяців. 

Більше того, практика неправомірного використання державних ресурсів у виборчих цілях стає все більш різноманітною та суттєво випереджає існуючий стан врегулювання цієї проблеми на рівні міжнародних, і тим більше, – національних нормативно-правових актів.

Враховуючи досвід проведення попередніх виборчих кампаній в Україні та з метою належної фіксації можливих порушень, нижче приводиться типологія основних проявів зловживань адміністративним ресурсом:

Інституційний адмінресурс – використання кадрових ресурсів та матеріально-технічних засобів в інтересах окремих партій чи політиків, за відсутності рівного доступу до них усіх інших політичних акторів.

Форми прояву:

• примус державних службовців, співробітників установ, організацій чи підприємств усіх форм власності до участі у передвиборчій діяльності кандидатів чи партій;
• участь державних службовців чи працівників бюджетних установ у робочий час у передвиборчих заходах кандидатів чи партій;
• масове і/або централізоване залучення співробітників бюджетних установ до роботи виборчих комісій або виконання функцій, які не належать до їх компетенції;
• використання офіційних заходів, які проводяться в межах державного чи муніципального фінансування, у передвиборчих цілях кандидатів чи партій (крім випадків, які врегульовані законом);
• прямий чи прихований тиск на  кандидатів, активістів політичних партій, членів виборчих комісій за місцем їх основної зайнятості;
• заклики голосувати  «за» чи «проти» кандидатів та партій, участі або неучасті у виборах, які здійснюються керівниками  органів влади, установ, організацій, підприємств усіх форм власності під час виконання ними своїх  посадових обов’язків;
• примусова або надмірно централізована фінансова підтримка співробітниками установ, організацій, підприємств усіх форм власності передвиборчих витрат кандидатів та партій;
• діяльність, яка в непрямий спосіб може надавати позаконкурентні переваги посадовим особам, наприклад популяризація з агітаційною метою роботи (досягнень) органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Бюджетний адмінресурс – використання бюджетних коштів та засобів на користь окремих партій чи політиків.

• пряма роздача виборцям державних грошових ресурсів, товарів чи послуг;
• спонтанні бюджетні виплати у ході або незадовго до виборчої кампанії, без обґрунтування запланованого і невідкладного характеру таких виплат;
• початок реалізації соціально значимих проектів у ході або незадовго до виборчої кампанії, без обґрунтування строків реалізації цих проектів і їх невідкладного характеру;
• надання службовими і посадовими особами органів державної влади та місцевого самоврядування  зобов’язань чи обіцянок щодо реалізації за бюджетні кошти інфраструктурних проектів, вирішення соціальних проблем чи підвищення зарплат, пенсій, стипендій; 
• введення нових посад в органах державної влади, місцевого самоврядування, бюджетних установах незадовго або під час виборчої кампанії;
• призначення чи звільнення посадовців незадовго або в період виборчої кампанії, без обґрунтування невідкладного характеру таких дій;
• спонтанне виділення у ході або незадовго до виборчої кампанії бюджетним та комерційним організаціям додаткового фінансування із державного чи муніципального бюджету;
• введення у ході або незадовго до виборчої кампанії нових чи додаткових пільг та інших соціальних виплат;
• підвищення заробітних плат в державному секторі незадовго або в період виборчої кампанії.

Силовий адмінресурс – використання правоохоронних та інших органів, що мають повноваження здійснювати примус  (міліція, Прокуратура, СБУ, митниця, податкова) в інтересах одних політиків чи партій або з метою тиску на інших.

• кримінальне переслідування чи адміністративне покарання політиків (потенційних чи фактичних кандидатів), їх затримання чи арешт під час або незадовго до виборчої кампанії (у т.ч. погрози щодо переслідування);
• фізична протидія публічним масовим заходам окремих політиків чи партій, штучне створення неприйнятних умов для їх проведення;
• свідоме ігнорування чи вибіркова реакція правоохоронних органів на факти перешкоджання заходам кандидатів/ партій, випадки порушення правопорядку;
• втручання  посадових осіб державних органів у діяльність виборчих комісій та ЗМІ, у т.ч. шляхом надання їм неврегульованих законом завдань та рекомендацій;
• протидія виготовленню та поширенню агітаційних  матеріалів, у т.ч. шляхом впливу на договірні, комерційні відносини;
• застосування санкцій та інших методів впливу до учасників мирних зібрань;
• прямий чи прихований тиск на кандидатів, активістів політичних партій, членів виборчих комісій, журналістів (у т.ч. за місцем їх основної роботи);
• погрози чи застосування репресій проти виборців, з метою впливу на результати волевиявлення.

Регуляторний адмінресурс – ухвалення органами державної влади, місцевого самоврядування і підконтрольними їм структурами управлінських рішень в інтересах окремих політиків чи партій.

• застосування санкцій та проведення раптових перевірок суб’єктів підприємницької діяльності, які беруть участь у виборчій кампанії або виступають донорами політиків чи партій;
• вибіркове застосування регуляторного законодавства проти суб’єктів підприємницької діяльності, які беруть (чи планують брати) участь у виборчій кампанії або виступають донорами політиків чи партій;
• неправомірне скасування державної реєстрації політичних партій;
• позбавлення ліцензій ЗМІ; 
• зумисне приховування звернень громадян про порушення їх виборчих прав;
• зловживання суперечливими нормами законодавства на користь окремих політиків чи партій;
• зловживання повноваженнями виборчих комісій, зокрема. фальсифікація результатів волевиявлення.

Законодавчий адмінресурс – ухвалення нормативно-правових актів для просування інтересів конкретних політиків чи партій.

• внесення змін до виборчого чи суміжного законодавства на користь окремих політиків чи партій, особливо у період передвиборчої кампанії.

Медійний адмінресурс – використання підконтрольних органам державної влади і місцевого самоврядування ЗМІ в інтересах конкретних партій чи політиків.

• прихована реклама в державних чи комунальних ЗМІ окремих політиків чи партій;
• прихована реклама в державних чи комунальних ЗМІ, спрямована проти окремих політиків  чи партій;
• використання посадовими і службовими особами службових приводів для агітації в ЗМІ за конкретних політиків чи партії;
• свідоме ігнорування ЗМІ резонансних чи суспільно важливих подій, висвітлення яких невигідне окремим політикам чи партіям;
• використання «темників» чи інші форми недемократичного втручання у роботу ЗМІ.

Фіксація будь-якого з описаних вище випадків буде класифікуватися спостерігачами Громадянської мережі ОПОРА як прояв зловживання адміністративним ресурсом, а отже, порушення демократичних процедур проведення виборів. З огляду на це, ми звертаємо увагу майбутніх суб’єктів виборчого процесу та компетентні органи державної публічної адміністрації на необхідності вживати усіх можливих заходів для запобігання та протидії використанню адміністративного ресурсу у парламентській виборчій кампанії 2012 року. Ми наполегливо закликаємо політиків та партії, – майбутніх кандидатів, – відмовитися від практики використання адміністративного ресурсу як елементу власних виборчих стратегій.

Згідно загальновизнаної методології оцінки виборчого процесу ОБСЄ «запобігти  зловживанням  з  використанням  державних  та адміністративних  ресурсів,  як  матеріальних,  так  і  людських,  на  користь  конкретних  кандидатів чи партій є обов’язком уряду країни»[5].