Аналіз Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки щодо виборів і політичного фінансування

№

Окремі показники результату

Коментарі ОПОРИ та пропозиції експертів

Позиція Венеційської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ

1.5.2.1.

Набрав чинності закон, що мінімізує потенційний олігархічний вплив на політичні партії та удосконалює механізм державного фінансування статутної діяльності політичної партії”, яким установлено:
1) обмеження загального річного розміру (суми) внесків на підтримку політичної партії для одного громадянина України — не більше 20% його сукупного доходу за останні 5 календарних років;

2) заборону здійснення внесків на підтримку політичних партій фізичними особами, які діють в чужих інтересах.

Зазначене обмеження покликане протидіяти фінансуванню політичних партій особами у розмірах, які неспівмірні їхнім доходам. Зокрема, експертне серидовище у проєкті Закону “Про політичні партії в Україні” пропонувало обмежити загальний розмір внеску (внесків) на підтримку політичної партії 20% сукупного доходу особи за останні 5 календарних років, однак не більш ніж 1,5 млн грн, помножені на величину індексу споживчих цін і поділену на 100 відсотків.

Також, на думку ОПОРИ, варто конкретизувати механізм ідентифікації підтримки політичних партій фізичними особами, які діють від власного імені в чужих інтересах.

Відповідно до п. 98 Висновку, таке обмеження непропорційно обмежує вибір політичних партій, які фізичні особи можуть захотіти підтримувати. Зокрема, це положення не дозволяє особам, що отримують дохід лише протягом останніх 2 або 3 років або накопичували заощадження чи успадковані кошти протягом тривалішого періоду, робити будь-які внески, а також не забезпечує фізичним особам гнучкості під час ухвалення рішення про внесок у розмірі понад 20% доходу на підтримку політичної партії в конкретний рік, якщо вони того забажають. Виглядає, що цей підхід не заохочує участь у політичному житті. Особливо це стосується потенційних спонсорів молодшого віку й тих, що, можливо, не мали попередніх доходів до досягнення 18-річного віку. Також цей підхід не дозволяє всім фізичним особам робити внески на підтримку обраних ними партій. Хоча розробники включили це положення в проєкт Закону, щоб уникнути ситуацій, коли внески роблять за дорученням, наслідки цього положення здаються невідповідними меті.

1.5.2.2.

Набрав чинності закон, відповідно до якого право на отримання державного фінансування мають політичні партії, які на останніх чергових або позачергових виборах народних депутатів України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі отримали не менше 2% голосів виборців.

Такий механізм державного фінансування політичних партій був початково закладений у Законі “Про політичні партії в Україні” (ч. 1 ст. 17-3 в редакції до 01.10.2018) та повинен був фінансово стимулювати політичні партії, які, хоча й не подолали 5% виборчий бар’єр, все ж здобули значну підтримку виборців. Втім, у прийнятому Законі від 23.08.2023 № 3337-IX цю межу знижено не до 2%, а до 3% голосів виборців.

У п. 104 Висновку таку ініціативу підтримано, оскільки тоді партії, які не обов’язково представлені у Верховній Раді, можуть отримати право на державне фінансування.

Однак ОБСЄ/БДІПЛ і Венеційська комісія у п. 105 Висновку підкреслюють, що необґрунтовано високі порогові значення можуть завдати шкоди політичному плюралізму та можливостям невеликих політичних партій. Надання державного фінансування партіям, які раніше брали участь в останніх національних виборах, лише після виборів може позбавити політичні партії мінімальних початкових фінансових ресурсів, необхідних для політичної кампанії. Такий підхід особливо негативно позначиться на недавно створених політичних партіях або тих, що пропустили одні вибори, оскільки в цьому випадку вони не матимуть права на державне фінансування, навіть якщо можуть найбільше його потребувати. Тому Венеційська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ рекомендують розглянути питання щодо створення системи фінансування, яка дозволила б виділяти кошти на досить ранньому етапі виборчого процесу, щоб забезпечити рівні можливості для партій протягом усієї виборчої кампанії

1.5.2.3. 

Набрав чинності закон, яким встановлено вичерпний перелік заборон щодо витрачання політичними партіями коштів державного фінансування, а також визначено пріоритетні напрями використання таких коштів.

Окремі передбачені заборони можуть потребувати додаткового обговорення або обґрунтування. До таких належать, наприклад, фінансування діяльності, не передбаченої або прямо забороненої статутом політичної партії (адже напрями статутної діяльності досить оціночні та широкі), придбання рухомого майна або нематеріальних активів, якщо їх вартість перевищує 100 розмірів прожиткового мінімуму (питання в обгрунтованості саме такого розміру), придбання нерухомого майна (адже для “невеликих” та “молодих” партій це може сприяти утворенню офісів партій або осередків і, відповідно, поширенню власної діяльності).

Заборона оплати або розповсюдження оплаченої за кошти державного фінансування політичної реклами та реклами протягом періоду, що починається за 90 днів до дня початку виборчого процесу чергових загальнодержавних чи місцевих виборів, здатна протидіяти так званій “дочасній” агітації. При цьому варто врахувати, що поняття “політична реклама” вилучили з рекламного законодавства ще з прийняттям Закону “Про медіа”, а законопроєкт №8310 пропонує вилучити його і з Виборчого кодексу. Тож впровадження таких змін потребуватиме повторного включення та конкретизації поняття “політична реклама” в законі “Про рекламу”.

Заборона перерахування до виборчих фондів коштів державного фінансування дозволятиме уникати “подвійного” фінансування, оскільки чинна редакція Закону “Про політичні партії в Україні” (ст. 17-4) передбачає відшкодування витрат політичної партії, пов’язаних із фінансуванням її передвиборної агітації. Однак таке відшкодування відбувається лише на виборах народних депутатів України і для партій, які взяли участь у розподілі депутатських мандатів (подолали 5% виборчий бар’єр). Тому в контексті доцільності цього обмеження варто враховувати, що вибори є основною формою політичної участі партій.

Своє чергою пріоритетні напрями використання політичними партіями коштів державного фінансування досить широкі та оціночні (розвиток політичних партій у виконанні своїх статутних завдань,

підвищення якості зв’язків політичної партії з виборцями, підвищення інтересу жінок та молоді до політичної діяльності).

У п. 115 Висновку наголошено, що виокремлення пріоритетних сфер використання державного фінансування є досить загальним і широким. Не зрозуміло, навіщо потрібна така пріоритизація, оскільки на практиці буде складно відрізнити, що потрапляє в пріоритетні галузі, а що ні. Розробникам проєкту закону варто або вилучити правила про пріоритетні галузі, або точніше визначити їх. Якщо дотримуватися пріоритетності галузей, Венеційська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ пропонує розглянути можливість включення додаткових конкретних сфер, як-от сприяння участі молоді, осіб з інвалідністю в політичній діяльності та відповідна освіта/підготовка.

В контексті заборони використовувати державні кошти на діяльність, яка “не передбачена або прямо заборонена статутом політичної партії”, у п. 116 Висновку порушено питання про те, хто або який орган буде визначати види діяльності, передбачені або дозволені в статуті. Якщо рішення ухвалює орган виконавчої влади, це, на думку Венеційської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ, буде втручанням в автономію політичних партій.

Загалом у п. 118 Висновку підкреслено, що проєкт закону надає державі значні дискреційні повноваження під час ухвалення рішень про виконання політичними партіями умов використання державних коштів на основі нечітких і розпливчастих критеріїв. Рекомендовано внести в ці положення зміни, які забезпечать прив’язку державного фінансування до чітких, конкретних, але водночас обмежених критеріїв, аби партії знали, на що вони можуть витратити державне фінансування.

№

Окремі показники результату

Коментарі ОПОРИ

1.5.3.1.

Набрали чинності акти законодавства, якими передбачено електронне подання та оприлюднення всіх фінансових звітів учасників виборчого процесу та референдумів, забезпечено функціонування Єдиного державного реєстру звітності, його удосконалення, яке дає можливість подання та оприлюднення фінансової звітності політичних партій, суб’єктів виборчого процесу, суб’єктів референдумів. 

Впроваджено автоматизовану інформаційно-аналітичну систему, що забезпечує автоматизацію виборчих процедур у ЦВК та виборчих комісіях нижчого рівня під час проведення виборів.

НАЗК створило та адмініструє Єдиний державний реєстр звітності політичних партій POLITDATA. Він суттєво спростив і подання звітів, і ознайомлення з ними громадянського суспільства. Постановою від 12 серпня 2022 року №90 ЦВК погодилася з пропозицією НАЗК запровадити подання фінансових звітів за допомогою POLITDATA. Електронні механізми здатні суттєво спростити процедури подання фінансових звітів на виборах та референдумах, а також контролю за ними.

Однак на практиці контроль виборчих фондів переважно зводиться до перевірки звітів, а реальні обсяги фінансування передвиборної агітації, в тому числі незаконного, залишаються поза увагою. Перевірка фактичних видатків є радше винятком — наприклад, її опосередковано проводить Національна поліція, коли виявляє факти поширення друкованої агітації без вихідних даних. Тоді правоохоронці перевіряють договори та інформацію про їх замовника. Варто розглянути можливість здійснення контролю фактичних видатків на здійснення агітації. 

Щодо впровадження автоматизованої інформаційно-аналітичну системи, яка забезпечує автоматизацію виборчих процедур, необхідно врахувати концепцію створення Єдиної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи ЦВК, затверджену її постановою від 29 жовтня 2021 року №447.

1.5.3.2.

1) Набрали чинності спільні акти НАЗК та інших державних органів, органів виконавчої влади, які є держателями інформаційно-комунікаційних та довідкових систем, реєстрів, баз даних (НКЦПФР, Держгеокадастр та Єдина система електронних публічних закупівель Prozorro), якими регламентовано порядок, обсяги та способи обміну інформацією.

2) Подані до НАЗК фінансові звіти за відповідний період в автоматичному режимі на предмет дотримання політичними партіями та суб’єктами виборчого процесу вимог законодавства.

Обмін інформацією з різних реєстрів, як і автоматична перевірка звітів, можуть сприяти підвищенню ефективності контролю. Водночас однією зі складових верховенства права є заборона свавілля (яка включає мінімізацію дискреційних повноважень органів влади), а ч. 2 ст. 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування і їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тож такі зміни варто супроводжувати механізмами протидії свавільному доступу до інформації з різних реєстрів.

1.5.3.5.

Набрав чинності закон щодо внесення змін до Виборчого кодексу України, яким визначено, що функція контролю (аналізу) фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів повністю переходить до НАЗК.

Такі зміни покликані подолати дуалізм повноважень щодо контролю (аналізу) фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів. Ба більше, повноваженнями складати протоколи про адміністративні правопорушення за ст. 212-15 та 212-21 Кодексу України про адміністративні правопорушення наділене винятково НАЗК. 

Водночас їх варто узгодити з ЦВК, а також оцінити спроможність НАЗК ефективно контролювати фінансові звіти на виборах (особливо місцевих), які є швидкоплинними та періодичними. 

На цю проблему звертали увагу Венеційська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ у пп. 131–137 Висновку. 

Також необхідно врахувати проблему контролю фактичних видатків на агітацію, про що зазначено вище (Таблиця 2, №1.5.3.1).

№

Окремі показники результату

Коментарі ОПОРИ

3.2.1.4.

Набрав чинності закон щодо системного удосконалення підстав притягнення до відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень, передбачених ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, а також видів і розмірів стягнень, що повинні накладатися на осіб, які вчинили такі правопорушення, зокрема шляхом:

а) приведення змісту зазначених статей у відповідність із законодавством про політичні партії та вибори;

б) усунення колізій і протиріч між цими статтями та ст. 159-1 КК України;

в) встановлення, що суб’єктом адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 212-21 КУпАП, є не політична партія, а фізична особа, яка зобов’язана забезпечити подання відповідного звіту;

г) запровадження більш суворих і збалансованих санкцій за вчинення цих правопорушень.

Про необхідність внесення деяких змін (визначення суб’єкта відповідальності за ст. 212-21 КУпАП; запровадження більш суворих і пропорційних санкцій; вдосконалення процедури конфіскації внесків або підтримки за ст. 212-15 КУпАП) вже ОПОРА писала у своєму матеріалі, інші ж зміни (приведення змісту ст. 212-15 та 212-21 КУпАП у відповідність із законодавством про політичні партії та вибори; усунення колізій і протиріч між цими статтями та ст. 159-1 КК України) потребують конкретизації.

3.2.2.1.

Набрав чинності закон щодо внесення змін до КУпАП, яким удосконалено процедуру притягнення осіб до відповідальності за правопорушення у сфері фінансування політичних партій та подання ними фінансової звітності (ст.  212-15, 212-21), шляхом:

а) спрощення порядку виклику та вручення протоколів про такі правопорушення, зокрема шляхом надання права у виняткових випадках складати протокол за відсутності особи, яка притягається до відповідальності, та надсилати їй такий протокол поштою;

б) встановлення вичерпного переліку істотних порушень під час складання протоколу, які перешкоджають прийняттю рішення у справі про адміністративне правопорушення та зумовлюють надсилання протоколу для доопрацювання (належного оформлення), визначенню граничного строку для усунення таких порушень;

в) встановлення, що справи за протоколами, складеними НАЗК, розглядає Вищий антикорупційний суд (з відтермінуванням на три місяці з дня припинення чи скасування воєнного стану);

г) надання НАЗК статусу учасника процесу у справах за складеними ним протоколами;

ґ) надання НАЗК права апеляційного оскарження рішень судів, прийнятих у справах за складеними ним протоколами;

д) встановлення загального правила про те, що особа не може бути звільненою від адміністративної відповідальності за такі правопорушення у зв’язку з малозначністю, із визначенням вичерпного переліку винятків з правила;

е) скасування прив’язки строків накладення стягнень за вчинення таких правопорушень до дня їх виявлення, а також встановленню правила, згідно з яким перебіг таких строків зупиняється у разі, коли особа умисно ухиляється від явки до суду або з поважних причин не може туди з’явитися;

є) встановлення, що провадження у справі про адміністративне правопорушення може бути закрите на підставі ст. 38 КУпАП лише за умови доведеності винуватості особи у вчиненні відповідного адміністративного правопорушення, про що обов’язково повинна бути зазначено у резолютивній частині постанови про закриття справи;

ж) удосконалення порядку застосування заходів примусу до осіб, які без поважних причин ухиляються від явки до суду.

Про необхідність внесення окремих змін (запровадження можливості складання “заочних” протоколів, тобто за відсутності особи; запровадження постанов про скерування матеріалів адміністративного правопорушення на доопрацювання; закріплення положення про неможливість звільнення від відповідальності у таких справах за малозначністю) ОПОРА вказувала у своєму матеріалі.

Деякі запропоновані зміни потребують конкретизації. Зокрема, хоча в Програмі запропоновано скасувати прив’язку строків накладення стягнень до дня їх виявлення, у ній не запропоновано іншого юридичного факту, від якого би ці строки обраховувалися ці. В контексті удосконалення порядку застосування заходів примусу до осіб, які без поважних причин ухиляються від явки до суду, також варто уточнити, про які заходи йдеться (запровадження нових або ж удосконалення порядку застосування наявних). 

Пропонуючи встановити вичерпний перелік істотних порушень під час складання протоколу, які перешкоджають прийняттю рішення у справі про адміністративне правопорушення та зумовлюють надсилання протоколу для доопрацювання (належного оформлення), не вказано конкретно порушень, які можна вважати істотними. Ба більше, така норма певною мірою нівелює необхідність органів та уповноважених осіб дотримуватися вимог щодо складання протоколів адміністративні правопорушення, порушення яких не буде вважатися істотним.

Окремо слід звернути увагу на вдосконалення складів кримінальних правопорушень та механізмів притягнення до відповідальності за них, про що ОПОРА також писала у своїх матеріалах. Зокрема, йшлося про виокремлення топпорушень правил політичного фінансування та передачі їх за підслідністю до НАБУ, а також вдосконалення ст. 159-1 КК України та окремих положень кримінального процесуального законодавства.