Своєю постановою від 4 березня 2023 р. №220 Кабінет Міністрів України затвердив Державну антикорупційну програму на 2023–2025 роки. Вона необхідна для виконання Антикорупційної стратегії, проєкт якої розробило Національне агентство з питань запобігання корупції (далі НАЗК) відповідно до ст. 18 Закону України “Про запобігання корупції”.

Зміст програми стосується сфер, які є предметом експертизи Громадянської мережі ОПОРА, — діяльності політичних партій, етичної поведінки виборних осіб та політичного фінансування.

Що це за документ?

Антикорупційну стратегію на 2021–2025 роки затвердила Верховна Рада України (закон №2322-IX від 20 червня 2022 р.). Детальніше з самою Антикорупційною стратегією, звітом за результатами її громадського обговорення та робочими матеріалами можна ознайомитися на сайті НАЗК.

Своєю чергою державна антикорупційна програма спрямована на виконання Антикорупційної стратегії, а також визначає заходи, обов’язкові для виконання державними органами, органами місцевого самоврядування та іншими суб’єктами.

Вона містить інформацію про:

  • номер, найменування та зміст заходу;
  • показники (індикатори) виконання заходу;
  • строки виконання заходу;
  • виконавців заходу;
  • джерела та обсяги фінансових ресурсів, необхідних для виконання заходу.

Тому частиною державної антикорупційної програми є 2 додатки:

НАЗК координує реалізацію, забезпечує моніторинг та оцінку ефективності реалізації Антикорупційної стратегії й державної антикорупційної програми. При НАЗК також створюється Координаційна робоча група з питань антикорупційної політики.

Що в антикорупційній програмі зазначено про механізм утворення, діяльності та припинення політичних партій?

В антикорупційній програмі наведено список проблем, проти яких вона спрямована. Зокрема, за номером 1.5.1. вказано “обтяжливий та непрозорий механізм утворення, діяльності та припинення політичних партій”.

Ця проблема ускладнюється дією обмежувальних заходів, установлених Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України COVID-19, і тимчасовою окупацією частини території України внаслідок збройної агресії Російської Федерації.

Відповідно до рішення Комітету з питань цифрової трансформації Верховної Ради України, утворена робоча група з підготовки проєкту закону про політичні партії. Положення розробленого нею законопроєкту спрямовані на спрощення порядку створення політичних партій; очищення політичної системи від партій, що не беруть участі у виборах тривалий час; приведення у відповідність із вимогами законодавства статутів політичних партій та обмеження участі у виборчому процесі політичних партій, що допускають систематичні порушення норм законодавства.

Констатується, що чинна процедура припинення діяльності політичної партії та її структурних утворень за власним бажанням є обтяжливою та складною для керівників і членів політичної партії у зв’язку зі значною кількістю структурних утворень, що не передбачає спрощеної процедури їх припинення.

Окремі очікувані стратегічні результати на подолання цих проблем з коментарями ОПОРИ відображено в таблиці 1.

Таблиця 1. Окремі очікувані результати щодо подолання проблеми 1.5.1.

№

Окремі показники результату

Коментарі ОПОРИ

1.5.1.1. 

Набрав чинності закон, яким виключено вимогу до рішення про утворення політичної партії щодо збору не менше 10 тис. підписів у не менш як у двох третинах районів м. Києва і Севастополя та районів Автономної Республіки Крим

Чинна вимога (ч. 1 ст. 10 Закону “Про політичні партії в Україні”) щодо збору підписів є дещо архаїчною та необґрунтованою, стимулює до формування “ринку купівлі-продажу” політичних партій (зокрема шляхом їх реорганізації), а її виконання ускладнено тимчасовою окупацією окремих територій України ще з 2014 року. Зазначені вимоги називала надмірними й Венеційська комісія у 2002 році (п. 7, 8 Висновку щодо українського законодавства про політичні партії CDL-AD (2002) 17). Незважаючи на це, варто врахувати, що Україна є лідером серед європейських країн за кількістю зареєстрованих політичних партій (за останніми даними Міністерства юстиції України станом на 1 січня 2021 року це 365 партій).

1.5.1.2. 

Набрав чинності закон, яким зобов’язано ЦВК подавати Мін’юсту інформацію про невисування та нереєстрацію політичною партією протягом останніх 10 років своїх кандидатів на виборах: 

  • Президента України
  • народних депутатів України 
  • або кандидатів у депутати не менше ніж у 5 обласних радах на місцевих виборах.

 

Своєю чергою Мін’юст зобов’язано звертатися до суду з позовом про анулювання державної реєстрації таких політичних партій, в результаті чого очікується зменшення їх кількості на понад 75%.

У Кодексі належної практики щодо політичних партій Венеційської комісії (п. 11 Загальних принципів) політичну партію визначено як об’єднання, завданням якого є висування кандидатів на виборах, щоб бути представленою у політичних інституціях та здійснювати політичну владу на будь-якому рівні — національному, регіональному чи місцевому або на всіх трьох рівнях.

 

Чинна вимога (ч. 1 ст. 24 Закону “Про політичні партії в Україні”) вже передбачає необхідність Мін’юсту звертатися (вживається формулювання “має звернутися”) до суду для анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, однак лише тих, які не висунули кандидатів на загальнодержавних виборах. Водночас може потребувати додаткового обгрунтування та обговорення розширення цього переліку невисуванням кандидатів у депутати не менше ніж у 5 обласних радах на місцевих виборах.

1.5.1.4. 

Набрав чинності закон, яким визначено спрощену процедуру припинення політичної партії та її структурних утворень за власним бажанням (саморозпуск) у разі відсутності у неї майна, доходів, витрат та фінансових зобов’язань протягом останніх 3 років, а також відповідний підзаконний нормативно-правовий акт Мін’юсту, яким визначено форму заяви про припинення політичної партії.

Відповідно до ч. 2 ст. 23 Закону “Про політичні партії в Україні”, рішення про реорганізацію чи саморозпуск приймає з’їзд (конференція) політичної партії відповідно до статуту політичної партії.

 

З положень Державної антикорупційної програми не зрозуміло, які конкретно процедури планується спростити та в чому зміст законодавчого регулювання відрізнятиметься від чинного. Загалом процедура припинення політичних партій не повинна створювати штучних перешкод бюрократичного характеру, водночас важливо, щоб дійсна воля на припинення політичної партії була встановлена і відповідне спрощення не зробило можливими зловживання.

1.5.1.5. 

Набрав чинності закон, яким встановлено обмеження права на участь у виборчому процесі політичної партії у разі незаконного неподання нею до НАЗК 2 і більше разів підряд або 3-чі протягом останніх 2 звітних років фінансового звіту.

Зазначене обмеження, з одного боку, здатне сприяти дотриманню фінансової дисципліти, з іншого — така санкція може сприйматися як надмірна, враховуючи, що участь у виборах є одним з основних призначень політичних партій з огляду на їхню природу, а невисування кандидатів на окремих типах виборів протягом 10 років є підставою для анулювання свідоцтва.

Що в антикорупційній програмі зазначено про етичну поведінку виборних осіб?

Проблемою 1.3.4. зазначено те, що “на законодавчому рівні не закріплено стандарти етичної поведінки народних депутатів України, депутатів місцевих рад та виборних осіб місцевого самоврядування, а чинні правила етичної поведінки не реалізуються належним чином у зв’язку з невиконанням керівниками повноважень щодо притягнення винних у порушенні таких правил до відповідальності”.

Наголошено, що на сьогодні норми, які стосуються етичної поведінки народних депутатів України, депутатів місцевих рад, виборних посадових осіб місцевого самоврядування, у тому числі обов’язків щодо дотримання відповідних норм, містяться у різних законах, положення яких мають недоліки, зокрема декларативний характер певних норм. Також відсутні норми, які передбачають правила етичної поведінки на засіданнях комітетів, офіційних заходах, під час контактів із пресою. Немає й достатніх дієвих механізмів юридичного впливу на народних депутатів України, депутатів місцевих рад та виборних посадових осіб місцевого самоврядування за порушення вимог професійної етики.

Вказано, що не створено дієвого механізму моніторингу та забезпечення виконання відповідних правил етичної поведінки, що передбачає, зокрема, подання і розгляд скарг, порядок застосування санкцій за порушення правил етичної поведінки, що є важливою запорукою громадської довіри до народних обранців.

Окремі очікувані стратегічні результати на подолання цих проблем з коментарями ОПОРИ відображено в таблиці 2.

Таблиця 2. Окремі очікувані результати щодо подолання проблеми 1.3.4.

№

Окремі показники результату

Коментарі ОПОРИ

1.3.4.1.

Набрав чинності закон, яким, зокрема:

а) закріплено правила етичної поведінки народних депутатів України, які охоплюють всі сфери їх професійної діяльності;

б) передбачено механізми притягнення до відповідальності за порушення правил етичної поведінки народних депутатів України.

В Україні немає Етичного кодексу народних депутатів, хоча його проєкт зареєстрували (№ 8327 від 30.12.2022). Певні вимоги до поведінки представників народу в чинному законодавстві все ж є, але вони розкидані по різних нормативно-правових актах. Детальніше читайте у матеріалі ОПОРИ.

1.3.4.1.

Набрав чинності закон, яким, зокрема:

а) удосконалено існуючі правила депутатської етики;

б) передбачено порядок та строки притягнення осіб, винних у порушенні стандартів (правил) етичної поведінки депутатів місцевих рад, виборних осіб місцевого самоврядування;

в) визначено органи, які здійснюватимуть контроль за дотриманням стандартів (правил) етичної поведінки депутатами місцевих рад, виборними особами місцевого самоврядування;

г) запроваджено процедуру звернень громадян щодо неетичної поведінки депутатів місцевих рад, виборних осіб місцевого самоврядування.

Загалом відповідні ініціативи необхідні, але слід враховувати й те, що відповідальність за порушення етичної поведінки повинна бути співмірною. Щодо виборних осіб засобом впливу буде вже саме по собі встановлення факту неетичної поведінки та донесення його до виборців, оскільки це може знизити рівень електоральної підтримки.

1.3.4.2.

Набрав чинності закон, положеннями якого встановлено механізми притягнення до відповідальності для всіх категорій керівників за невжиття заходів реагування на виявлені факти грубого порушення антикорупційного законодавства їх підлеглими

У такому законі важливо конкретизувати, яких заходів реагування має вжити керівник і що таке грубе порушення антикорупційного законодавства.