Матеріал створено в рамках проєкту “Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні”, що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

 

22 вересня 2025 року за № 14063 у Верховній Раді України зареєстрували Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо припинення державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, звільнення працівників та інших особливостей трудових відносин на період дії режиму воєнного стану (далі — законопроєкт). Оскільки законопроєкт стосується сфери діяльності й експертизи Громадянської мережі ОПОРА, вважаємо за необхідне проаналізувати основні його положення. 

1. Розширення повноважень начальника військової адміністрації (далі — ВА). Законопроєкт передбачає розширення повноважень начальника ВА населеного пункту (населених пунктів), якому Верховною Радою за поданням Президента України передано здійснення функцій місцевих рад, їх виконавчих комітетів, відповідних місцевих голів. Зокрема, пропонується доповнити частину другу статті 10 Закону України “Про правовий режим воєнного стану” положеннями, відповідно до яких начальник ВА:

  • може достроково припиняти повноваження, звільняти посадових осіб місцевого самоврядування, інших працівників відповідного органу місцевого самоврядування, апарату сільської, селищної, міської ради та її виконавчого комітету;
  • у разі особистої заяви депутата відповідної місцевої ради про складання ним депутатських повноважень упродовж 10 днів приймає рішення про дострокове припинення його повноважень, про що повідомляє заявника;
  • повідомляє Центральну виборчу комісію у разі дострокового припинення повноважень депутата відповідної сільської, селищної, міської ради, за наявності підстав, передбачених статтею 5 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад”.

Оцінка запропонованих змін:

  • Право начальника ВА звільняти посадових осіб органів місцевого самоврядування. Запропонована редакція не містить винятку для виборних посадових осіб місцевого самоврядування, тобто міських, селищних, сільських голів. Надання начальнику ВА права одноосібно звільняти виборних посадових осіб суперечить основоположним засадам місцевого самоврядування, закріпленим у Конституції України та Законі України “Про місцеве самоврядування в Україн”», а також підриває принцип народного волевиявлення й автономності місцевого врядування як самостійного інституту публічної влади. Слід враховувати, що військові адміністрації є тимчасовими управлінськими органами, створеними для здійснення повноважень органів місцевого самоврядування в умовах особливих правових режимів, зокрема воєнного стану. Єдиною чітко визначеною підставою утворення ВА населених пунктів є нездійснення повноважень органами місцевого самоврядування, хоча на практиці Президент реалізує це повноваження на власний розсуд (як це було з нещодавнім утворенням ВА в Одесі). Прийняття розпоряджень про припинення повноважень сільських, селищних, міських голів може ускладнити відновлення системи місцевого самоврядування після завершення або скасування воєнного стану до проведення нових місцевих виборів та формування нового складу місцевих органів влади у територіальних громадах.
  • Повноваження начальника ВА приймати рішення про дострокове припинення депутатських повноважень. Така законодавча пропозиція є спробою внормувати вже наявну практику припинення повноважень депутатів розпорядженнями начальників ВА. Як виявилося, поза чітко врегульованим правовим полем такий підхід вже використовують, зокрема у громадах Миколаївської області, де військовим адміністраціям передано повноваження органів місцевого самоврядування (наприклад у Горохівській сільській та Снігурівській міській громадах).

2. Розширення повноважень начальників обласних і районних ВА. Законопроєкт передбачає надання начальникам обласних і районних ВА — за аналогією з ВА населених пунктів — додаткових повноважень щодо прийняття рішень про дострокове припинення депутатських повноважень. Зокрема, пропонується доповнити частину третю статті 10 Закону України “Про правовий режим воєнного стану” положеннями, відповідно до яких начальник обласної, районної ВА:

  • у разі особистої заяви депутата обласної, районної ради про складання ним депутатських повноважень впродовж 10 днів приймає рішення про дострокове припинення його повноважень, про що повідомляє заявника;
  • повідомляє Центральну виборчу комісію у разі дострокового припинення повноважень депутата відповідної обласної, районної ради, за наявності підстав, передбачених статтею 5 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад”.

Оцінка запропонованих змін: 

  • Після повномасштабного вторгнення РФ 24 лютого 2022 року на базі обласних і районних державних адміністрацій були утворені військові адміністрації, які під час воєнного стану забезпечують життєдіяльність і безпеку населення, а також реалізують окремі повноваження рад, зокрема у сфері бюджетного процесу. Разом з тим, результати досліджень Громадянської мережі ОПОРА свідчать, що обласні ради в більшості регіонів продовжують функціонувати, зокрема ухвалюють рішення про дострокове припинення повноважень депутатів, а територіальні виборчі комісії заміщують депутатів відповідно до виборчих списків місцевих організацій партій.
  • У цьому контексті передання начальникам військових адміністрацій права приймати рішення про складання депутатських мандатів виглядає недостатньо обґрунтованим та потребує чітких меж застосування. Такий механізм може бути доцільним для рад тих областей чи районів, адміністративні центри яких перебувають під тимчасовою окупацією або в оточенні, у разі передачі Верховною Радою за поданням Президента України повноважень обласних та районних рад до відповідної військової адміністрації. Механізми також можуть включати випадки встановленої бездіяльності рад щодо розгляду заяв депутатів про складання мандата протягом визначеного строку. Будь-які обмеження діяльності органів місцевого самоврядування повинні бути виваженими і пропорційними до наявних проблем та загроз, щоб уникнути надмірної централізації та збереження балансу між державним управлінням і місцевим самоврядуванням в умовах війни (воєнного стану).

Також запропоновані зміни в частині розширення механізму дострокового припинення повноважень як депутатів сільських, селищних, міських рад, так і депутатів районних та обласних рад мають деякі спільні недоліки й ризики:

  • Щодо повідомлення ЦВК про дострокове припинення повноважень депутатів місцевих рад. У супровідних до законопроєкту документах немає обґрунтування, чому про дострокове припинення повноважень депутатів місцевої ради слід повідомляти винятково Центральну виборчу комісію. Крім цього, не запропоновано жодних змін щодо виборних посадових осіб у разі припинення їхніх повноважень. 

Такий підхід не відповідає логіці законодавства, оскільки за організацію й адміністрування місцевих виборів, у результаті яких сформовано відповідну раду, відповідає територіальна виборча комісія (ТВК). Також саме ТВК також здійснює повноваження щодо заміщення депутатів місцевих рад у громадах із кількістю виборців понад 10 тисяч, а також на рівні районів і областей. Ба більше, у громадах до 10 тисяч виборців ТВК відповідає за організацію проміжних виборів. Відповідно, у разі дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради саме ТВК відповідає за доформування складу ради. Адже навіть попри те, що повноваження органів місцевого самоврядування передаються начальнику військової адміністрації, сама рада не ліквідується.

Отже, врегулювання питань дострокового припинення повноважень депутатів у громадах, де не функціонує ОМС, не повинно бути самоціллю. Головною метою має бути створення умов, за яких після припинення воєнного стану та ліквідації ВА буде відновлено функціональну спроможність органів місцевого самоврядування. 

До розв'язання проблеми заміщення депутатів у радах, повноваження яких передані начальникам ВА, може бути два підходи: 1) передбачити на законодавчому рівні, що у разі передачі повноважень органу місцевого самоврядування начальнику військової адміністрації заміщення депутатів не відбувається до завершення воєнного стану, а після його припинення, протягом 30 днів до ліквідації військової адміністрації, ТВК могла би провести відповідні процедури заміщення; 2) залишити чинний порядок, коли ТВК за можливості приймає рішення про визнання наступного за черговістю кандидата, але фактично заміщення відбудеться вже з відновленням повноважень ради.

У будь-якому випадку повідомлення ТВК про дострокове припинення депутатських повноважень залишається необхідним. Це дозволить забезпечити плавний перехід від військового управління до діяльності органів місцевого самоврядування, які мають представляти інтереси громади до моменту проведення післявоєнних виборів і формування легітимних органів влади у повоєнний період.

  • Крім цього, розширення у такому ключі повноважень органів військового управління створює залежність перебування у статусі депутата місцевої ради від рішення начальника ВА, що в умовах обмеження виїзду депутатів (крім жінок) за кордон зумовлює певні корупційні ризики.

3. Розширення підстав для дострокового припинення депутатських повноважень місцевих рад. Законопроєкт пропонує розширити перелік підстав для дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад без прийняття рішення відповідної ради. Частину першу статті 5 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” пропонується доповнити новим пунктом такого змісту:

  • з особистою заявою депутата місцевої ради про складення ним депутатських повноважень (виключно в умовах режиму воєнного стану).

Оцінка запропонованих змін:

  • Запропоноване доповнення, вочевидь, має на меті забезпечити системний взаємозв’язок з іншими пропонованими змінами, які наділяють начальників військових адміністрацій правом приймати рішення про дострокове припинення повноважень депутатів місцевих рад. Утім, це простежується не безпосередньо в проєкті норми, якою передбачено можливість припинення повноважень, а в положенні, яке стосується повідомлення начальником військової адміністрації Центральну виборчу комісію про дострокове припинення депутатських повноважень за наявності підстав, передбачених статтею 5 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад”.
  • Разом з цим, варто звернути увагу, що ці пропозиції стосуються саме частини першої статті 5, яка не передбачає ухвалення додаткових рішень для дострокового припинення повноважень депутата. Натомість у другій частині цієї статті передбачене припинення повноважень за рішенням ради, що процедурно більш відповідає змісту запропонованих змін. З огляду на це, більш коректним виглядало би внесення відповідної підстави саме до частини другої статті 5 — з уточненням, що припинення повноважень за особистою заявою депутата може відбуватися за рішенням начальника військової адміністрації винятково умовах воєнного стану та у разі передачі повноважень органів місцевого самоврядування начальнику ВА.
  • Крім цього, з погляду законодавчої техніки в запропонованій редакції змін до Закону “Про статус депутатів місцевих рад” не вбачається її відсильний характер до Закону “Про правовий режим воєнного стану” та повноважень начальника ВА, що створює ризики неоднакового застосування норми, коли депутатські повноваження після подання особистої заяви зможуть припиняти без рішення ради незалежно від наявності військової адміністрації. У такому разі можливість її застосування у громадах, які не перебувають у тимчасовій окупації, в зоні активних бойових дій або в яких не утворена військова адміністрація, не вбачається виправданим та не відповідає меті, задекларованій у Пояснювальній записці, в якій ідеться про недостатнє законодавче регулювання процедур дострокового припинення повноважень депутатів саме тих місцевих рад, територія яких тимчасово окупована.

Висновки

Загалом законопроєкт №14063 спрямований на внормування вже наявної практики здійснення військовими адміністраціями окремих повноважень органів місцевого самоврядування під час дії воєнного стану. Водночас запропоновані зміни потребують більшої визначеності меж і підстав застосування, щоб уникнути надмірного втручання у сферу представницької муніципальної демократії. Такі зміни слід застосовувати винятково в тих випадках, коли діяльність місцевих рад об’єктивно унеможливлена умовами воєнного стану — тимчасовою окупацією або безпосередніми бойовими діями.

З огляду на потенційні корупційні ризики, пов’язані з правом начальників ВА приймати рішення про дострокове припинення депутатських повноважень, варто передбачити окремий порядок оскарження таких рішень. Це матиме превентивний ефект і сприятиме підвищенню довіри до інституту військових адміністрацій. Сукупно такі механізми забезпечать необхідний баланс між ефективністю управління в умовах воєнного стану і дотриманням принципів правової держави й місцевого самоврядування.

Насамкінець варто наголосити, що законодавче врегулювання питань дострокового припинення повноважень депутатів та посадових осіб не має ґрунтуватися лише на розв'язанні управлінських проблем у громадах, які перебувають у тимчасовій окупації, зоні активних бойових дій або де повноваження передані військовим адміністраціям. Воно повинно базуватися на створенні умов для можливості відновлення функціональної спроможності органів місцевого самоврядування після завершення воєнного стану, що дозволить забезпечити плавний перехід до цивільного управління до моменту проведення післявоєнних виборів.