Студентська політична конфронтація восени 1990 року була першою та однією з найуспішніших політичних акцій у новітній історії нашої держави. uinp.gov.uа

Юристи ОПОРИ розпочинають серію матеріалів про свободу зібрань. Цей текст буде присвячений правовому регулюванню мирних зібрань в Україні.

Чому актуально?

Свобода зібрань є ідентифікатором демократичного суспільства. В незалежній Україні, де відбулося дві революції, вона ще й є способом народу протидіяти узурпації влади (що заборонено ст. 5 Конституції України). Коли український народ піддають гніту, не дозволяючи людям вільно збиратися для вираження своїх поглядів, він реалізує своє право на повстання.

Навіть в умовах воєнного стану, коли існує серйозна небезпека життю та здоров’ю учасників зібрань від можливих російських ударів, українці продовжують виходити на вулиці, оскільки розуміють цінність права на мирні зібрання. У різних містах періодично відбуваються акції для привернення уваги до необхідності звільнення полонених українських воїнів, проблеми зниклих безвісти та для вшанування пам’яті загиблих. Проводяться зібрання й з інших питань — за або проти підтримки певних законодавчих ініціатив, для привернення уваги до проблем окремих соціальних груп, як реакція на певні події тощо.

Враховуючи значущість права на мирні зібрання, юристи ОПОРИ підготували довідку, присвячену правовому регулюванню свободи зібрань в Україні.

Чим гарантовано?

Право на мирні зібрання гарантоване ст. 39 Конституції України: “Громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування”.

Це право є одним із базових політичних прав, які держава зобов’язана забезпечити відповідно до міжнародних договорів, таких як ст. 20 Загальної декларації прав людини, ст. 21 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та ст. 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Чим врегульовано?

В Україні немає спеціального закону, який регулював би питання мирних зібрань, хоча ініціативи щодо його прийняття виникали неодноразово (наприклад, проєкти законів “Про порядок організації і проведення мирних заходів” №2450 від 06.05.2008, “Про свободу мирних зібрань” №2508а від 04.07.2013, “Про гарантії свободи мирних зібрань” №3587 від 07.12.2015, “Про гарантії свободи мирних зібрань” №1200 від 29.08.2019). 

Потрібен такий закон чи ні — предмет окремої дискусії, але, враховуючи закріплений у ст. 8 принцип прямої дії норм Конституції України, ніщо не заважає реалізовувати свободу зібрань винятково на основі конституційних положень. Це підтвердив Європейським суд з прав людини (далі — ЄСПЛ), який у справі «Вєренцов проти України» (п. 55) констатував: “Хоча Суд погоджується з тим, що державі може знадобитися певний час для прийняття законодавчих актів протягом перехідного періоду, він не може погодитися з тим, що затримка у понад двадцять років є виправданою, особливо коли йдеться про таке фундаментальне право, як свобода мирних зібрань”.

Крім конституційних положень, окремі норми щодо свободи зібрань викладені в законодавстві та рішеннях Конституційного Суду України, про які ми згадаємо нижче.

Чи лише громадяни України мають право на свободу зібрань?

Хоча в ст. 39 Основного Закону передбачено, що “громадяни мають право збиратися мирно”, ця конструкція не перешкоджає реалізовувати це право іноземцям та особам без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах. Адже, відповідно до ст. 26 Конституції, вони користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України (за відсутності передбачених законом винятків). 

Позиціонування “свободи зібрань” як одного з прав людини (не лише громадянина держави) випливає й зі згаданих вище міжнародних документів. На цьому наголошувала Венеційська комісія у своїх висновках до законопроєктів у 2010 та 2016 роках. Зокрема, в останньому з них у п. 43 наголошено: “Позитивним є те, що обидва проекти у статті 4(1) визнають право іноземців, осіб без громадянства, юридичних осіб та громадських об’єднань «незалежно від наявності статусу юридичної особи» на організацію мирних демонстрацій. Це означає, що неформальні групи також можуть організовувати зібрання незалежно від того, чи є вони юридичними особами чи ні”.

Які бувають форми мирних зібрань?

Конституція згадує чотири форми мирних зібрань: збори, мітинги, походи і демонстрації. Хоча, вочевидь, цей перелік не обмежується лише ними, оскільки зібрання можуть відбуватися й у інших формах. 

Водночас у законодавстві немає визначень різних форм зібрань, тож для цього можемо звернутися до наукової, аналітичної літератури чи науково-практичних коментарів. Якщо узагальнити, то під “зборами” розуміють мирне зібрання у заздалегідь визначеному місці для прийняття спільного рішення з певного не забороненого законодавством питання. Мітингом називають різновид зборів, який зазвичай характеризується більшою оперативністю, експресивністю, вираженням ставлення до певної події або вимогами до органів публічної влади. Похід за визначенням передбачає переміщення учасників мирного зібрання визначеним маршрутом, а демонстрація може розглядатися як різновид походу, за якого для більш наочного вираження поглядів використовуються спеціальні засоби — плакати, прапори, транспаранти, автомобілі, гучномовці тощо. 

Запропоновані визначення — досить умовні, а ідентифікація форм мирних зібрань сьогодні залишається на розсуд організаторів та правозастосовних органів. Ба більше, в науковій літературі виокремлюють й інші форми мирних зібрань — процесії, фестивалі, вуличні святкування, концерти, пікети та ін. Однак з точки зору правового регулювання та забезпечення порядку найбільш принциповим є їхній поділ на ті, які передбачають зібрання учасників у певному місці (збори, мітинги), і ті, за яких відбувається переміщення людей (демонстрації, походи). 

Крім цього, варто пам’ятати, що зібрання можуть бути способом реалізації або захисту інших прав, тому на них поширюватимуться додаткові регулювання. Наприклад, Виборчий кодекс України (ст. 51) передбачає, що у формі проведення зборів громадян, інших зустрічей з виборцями, мітингів, походів, демонстрацій може відбуватися передвиборна агітація, на яку поширюються додаткові обмеження, а Розділ III Закону “Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)” регулює порядок проведення страйків, які часто супроводжуються демонстраціями чи пікетуванням, як способу захисту своїх економічних і соціальних інтересів тими, хто працює. 

Які умови проведення зібрань в Україні?

Для проведення мирних зібрань передбачена необхідність завчасно сповістити органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.

Тривалий час в Україні діяла недолуга практика застосування ще радянського Указу “Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР” 1988 року, але його визнали неконституційним рішенням Конституційного Суду України у 2016 році, а потім додатково скасували Законом “Про дерадянізацію законодавства України” 2022 року. Одна з ключових суперечностей полягала в тому, що цей порядок вимагав отримання дозволу на мирне зібрання, натомість Конституція України — лише сповіщення відповідних органів.

Що означає сповіщувальний, а не дозвільний порядок проведення?

Дозвільний порядок означав би отримання згоди на проведення мирного зібрання, водночас Конституція України закріплює необхідність лише завчасного сповіщення органів місцевого самоврядування чи виконавчої влади — після цього організатори та учасники мирних зібрань можуть готуватися до їх проведення. 

За різних порядків проведення мирного зібрання відрізнятиметься коло суб’єктів, на яких буде покладений обов’язок доказування, коли існують підстави для обмеження мирних зібрань. В умовах дозвільного порядку орган, який видає відповідний дозвіл, фактично самовільно визначає, чи не становитиме зібрання загроз для демократичних цінностей (громадський порядок, національна безпека, життя та здоров’я населення тощо). Якщо ж організатори мирного зібрання вважають безпідставною відмову надавати дозвіл — саме вони оскаржуватимуть відмову у суді і будуть доводити, що їхнє зібрання є мирним. За сповіщувального порядку органи влади мають звертатися до суду, якщо вважають, що зібрання слід обмежити.

Хоча в європейських країнах використовують  і дозвільний, і сповіщувальний порядки, все ж останній є більш ліберальним щодо організаторів та учасників мирних зібрань. В Україні діє саме сповіщувальний порядок.

Для чого потрібне завчасне сповіщення органів влади?

Попри можливе сприйняття цієї вимоги як додаткової перешкоди, саме організатори та учасники мирного зібрання повинні бути зацікавлені у завчасному оповіщенні органів влади. Як свідчить практика ЄСПЛ (наприклад, п. 32 рішення у справі «Платформа “Лікарі за життя” проти Австрії» від 21 червня 1988 року), держава не може бути просто “стороннім спостерігачем” під час проведення зібрань: “Учасники мирного зібрання повинні мати можливість проводити його, не боячись, що вони будуть піддані фізичному насильству з боку своїх опонентів… Справжня й ефективна свобода мирних зібрань… іноді вимагає застосування позитивних заходів, навіть у сфері відносин між фізичними особами, коли це необхідно”.

Отже, саме держава повинна вжити позитивних заходів для забезпечення безпеки і порядку під час мирного зібрання. Однак, якщо держава не буде належним чином сповіщена про його проведення, вжиття нею необхідних заходів буде ускладненим.

Тож для того, щоб вимагати від органів державної влади забезпечення безпеки, їх необхідно сповістити про проведення мирного зібрання.

Кого потрібно сповістити?

Конституція не конкретизує, до яких органів виконавчої влади чи куди саме в органах місцевого самоврядування потрібно звертатися. Попри те, що це питання може бути предметом дискусії, експерти рекомендують звертатися до відповідних місцевих державних адміністрацій або виконавчих органів місцевих рад. 

В який строк потрібно сповістити?

Конкретні строки сподівщення про мирне зібрання законодавством не визначені. 

Конституційний Суд України у рішенні 2001 року наголосив, що тривалість строків завчасного сповіщення має бути у розумних межах і не повинна обмежувати права на мирні зібрання. Водночас, тривалість повинна бути достатньою для того, щоб органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування могли визначити наскільки проведення таких зібрань відповідає закону, та в разі потреби звернутися до суду для вирішення спірних питань. 

Загалом, строк сповіщення повинен бути співмірним масштабу мирного зібрання і складності організації заходів по підтриманню безпеки під час його проведення. Оскільки чим тривалішим буде строк сповіщення - тим краще органи державної влади можуть підготуватися і вжити заходів для забезпечення порядку.

Чи можливі “спонтанні” мирні зібрання?

Так, ЄСПЛ допускає проведення спонтанних мирних зібрань за особливих обставин. 

Наприклад, у справі “Букта та інші проти Угорщини” була необхідність негайної реакції на зустріч з нагоди святкування національного дня Румунії прем’єр-міністрів Угорщини та Румунії, про яку організатори мирного зібрання не знали заздалегідь. 

Однак у справі “Ева Мольнар проти Угорщини” уряд наголошував, що вона відрізняється від попередньої, адже потреби у спонтанному зібранні не було. В цій справі кілька сотень демонстрантів почали акцію протесту проти законодавчо врегульованого знищення бюлетенів (запланованого на 20-22 липня 2002 року), оскільки вимагали перерахунку голосів за результатами виборів у квітні того ж року. Вони заблокували своїми автомобілями розташований у центрі Будапешта міст Ержебет без завчасного сповіщення, хоча законодавство вимагало зробити це за 72 години. ЄСПЛ став на бік уряду і зазначив, що поліція проявила достатньо толерантність, оскільки не одразу розігнала зібрання, яке без завчасного сповіщення неминуче спричинило порушення руху транспорту та громадського порядку.

У завчасному сповіщенні повинні бути зацікавлені перш за все організатори та учасники зібрання, оскільки в такому випадку вони можуть вимагати від держави виконання більшого обсягу позитивних зобов’язань.

Чи можуть правоохоронні органи розганяти зібрання лише тому, що про нього не сповістили?

Ні, оскільки обмежити реалізацію права на мирні зібрання може тільки суд. Тобто незалежно від факту сповіщення органи влади повинні довести, що зібрання становить загрозу для охоронюваних цінностей, таких як громадський порядок чи національна безпека. Для цього вони повинні звернутися до суду, в порядку визначеному ст. 280 Кодексу адміністративного судочинства України.

Законодавство дозволяє органами Національної поліції України вживати заходів щодо припинення групового порушення громадської безпеки і порядку чи масових заворушень, якщо зібрання перестало бути мирним. Однак у разі створення перешкод чи безпідставного втручання у здійснення права на свободу мирних зібрань органами влади організатори також можуть звернутися до суду в порядку ст. 281 Кодексу адміністративного судочинства України.

Які критерії обмеження в реалізації свободи зібрань?

Для цього традиційно застосовним є підтриманий Європейським судом з прав людини трискладовий тест — обмеження повинне бути передбачене законом, мати легітимну мету і бути необхідним у демократичному суспільстві (зокрема пропорційним).

Можливість обмеження права на мирні зібрання передбачена у ч. 2 ст. 39 Конституції, а легітимною метою виступають інтереси національної безпеки та громадського порядку — з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей. Утім, навіть за наявності таких загроз, обмеження повинно бути пропорційним — тобто шкода захищеним цінностям (таким як громадський порядок чи національна безпека) повинна перевищувати шкоду від обмеження свободи зібрань.

Як зазначають автори посібника за ст. 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, для встановлення того, чи може заявник вимагати захисту ст. 11, Суд враховує (i), чи заплановане зібрання є мирним та чи мають організатори насильницькі наміри; (ii) чи продемонстрував заявник насильницькі наміри під час приєднання до зібрання; та (iii) чи завдав заявник тілесні ушкодження будь-якій особі (Gülcü проти Туреччини, § 97). При цьому демонстрація може дратувати або ображати осіб, які налаштовані проти ідей або заяв, які вона прагне просувати (Платформа "ЛІкарі за життя" проти Австрії, § 32).

Тому, на нашу думку, органам влади важливо розуміти ключову особливість: “Фактично будь-яке зібрання полягає у створенні дискомфорту (адже можуть використовуватися транспаранти, гучномовці, масове та ритмічне проголошення гасел тощо) з метою привернення уваги до певної проблеми або ж вираження поглядів. Тому створення незручностей не може бути легітимною метою обмеження свободи зібрань, — для цього повинні існувати обгрунтовані та серйозні загрози для інших охоронюваних цінностей”.

Чи заборонено проведення мирних зібрань в умовах воєнного стану?

Право на мирні зібрання належить до тих, які можуть підлягати додатковим обмеженням в умовах воєнного або надзвичайного стану (відповідно до ст. 64 Конституції України), що, власне, й закріплено п. 3 Указу Президента “Про введення воєнного стану в Україні”.

Водночас, ст. 8 Закону України “Про правовий режим воєнного стану” передбачає право (не автоматичне обмеження) військового командування, разом із військовими адміністраціями, забороняти проведення мирних зборів, мітингів, походів і демонстрацій, інших масових заходів.

Оскільки, в різних областях України склалася неоднакова практика встановлення обмежень на проведення мирних зібрань, - юристи ОПОРИ окремо дослідять це питання та розкриють у подальших публікаціях. 

Підписуйтеся на наші ресурси та слідкуйте за матеріалами на сайті, щоб не пропустити важливих оновлень.