Список скорочень

ВК України — Виборчий кодекс України

КУпАП — Кодекс України про адміністративні правопорушення

КК України — Кримінальний кодекс України

НАЗК — Національне агентство з питань запобігання корупції

НАБУ — Національне антикорупційне бюро України

НПУ — Національна поліція України

ТВК — територіальна виборча комісія

ЦВК — Центральна виборча комісія

ЄДРСР — Єдиний державний реєстр судових рішень

Вступ

Ще в 1997 році Комітет міністрів Ради Європи прийняв резолюцію (97)24 “20 керівних принципів боротьби проти корупції”. Одним із них (№15) є запровадження правил фінансування політичних партій і виборчих кампаній, які протидіятимуть корупції.

Корупція та демократія — явища несумісні. Корупція у політиці підриває засади народного представництва, діяльності вищих органів державної влади, а також довіру до політичних партій як інститутів громадянського суспільства.

Суттєві зрушення в питанні політичного фінансування в Україні відбулися з прийняттям у 2015 році Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції”. Втім, ефективність чинних обмежень та контролю недостатня.

У 2020 році Законом “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв’язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)” Розділ VI "Заключні положення" Закону "Про політичні партії в Україні" доповнили п. 5, відповідно до якого фінансові звіти політичних партій слід подати не пізніше, ніж на 40-й день після закінчення заходів для боротьби з коронавірусною хворобою (COVID-19), передбачених карантином, встановленим Кабінетом Міністрів України.

І хоча 1 липня 2023 року в Україні завершився карантин, з 7 березня 2022 року почав діяти Закон “Про захист інтересів суб’єктів подання звітності та інших документів у період дії воєнного стану або стану війни”. Як зазначено у роз’ясненні НАЗК, він передбачає, що партії повинні подати звіти протягом 3 місяців після припинення чи скасування воєнного стану або стану війни за весь період неподання звітності чи обов’язку подати документи.

Нині в Україні активно обговорюють необхідність відновлення фінансової звітності політичних партій, тому ініціюють відповідні законопроєкти. Втім, змін досі немає.

Одним із таких є законопроєкт №9419 від 26.06.2023. Він передбачає відновлення обов’язку подавати фінансові звіти під час дії правового режиму воєнного стану лише для тих партій, які отримали право на державне фінансування, тобто подолали 5-відсотковий бар’єр та представлені в парламенті. Для всіх інших партій обов'язок звітування передбачено лише після скасування воєнного стану. Це, на нашу думку, суттєвий недолік законопроєкту. 

Також законопроєктом №9419 від 26.06.2023 передбачено зменшення частки голосів, які необхідно здобути на виборах народних депутатів України, для отримання державного фінансування — з 5% до 2%. Такий механізм державного фінансування політичних партій був початково закладений у Законі “Про політичні партії в Україні” (ч. 1 ст. 17-3 закону в редакції до 01.10.2018) та повинен фінансово стимулювати політичні партії, які, хоч і не подолали 5-відсотковий виборчий бар’єр, все ж здобули значну підтримку виборців. Також законопроєктом передачено повернення до державного бюджету коштів, неотриманих внаслідок припинення державного фінансування замість їх розподілу між іншими політичними партіями, що спрямовано, насамперед, на економію бюджетних коштів.

Ініціативи, передбачені Державною антикорупційною програмою

Постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2023 р. № 220 затверджена Державна антикорупційна програма на 2023–2025 роки. Вона необхідна для виконання Антикорупційної стратегії на 2021–2025 роки, затвердженої Верховною Радою України (Закон від 20.06.2022 № 2322-IX).

Державна антикорупційна програма на 2023–2025 роки, серед іншого, передбачає прийняття та набрання чинності законами, якими: 

  • встановлено обмеження права на участь у виборчому процесі політичної партії у разі незаконного неподання нею до НАЗК 2 і більше разів підряд або тричі протягом останніх 2 звітних років фінансового звіту.
  • визначено обмеження загального річного розміру (суми) внесків на підтримку політичної партії для одного громадянина України;
  • визначено заборону здійснення внесків на підтримку політичних партій фізичними особами, які діють від власного імені в чужих інтересах.
  • право на отримання державного фінансування мають політичні партії, які на останніх чергових або позачергових виборах народних депутатів України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі отримали не менше 2 відсотків голосів виборців.
  • встановлено вичерпний перелік заборон щодо витрачання політичними партіями коштів державного фінансування, а також визначено пріоритетні напрями використання таких коштів
  • визначено, що функція контролю (аналізу) фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів повністю переходить до НАЗК
  • передбачено системне вдосконалення підстав притягнення до відповідальності за адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, а також видів і розмірів стягнень, що повинні накладатися на осіб, які вчинили такі правопорушення, зокрема шляхом:
    • приведення змісту зазначених статей у відповідність із законодавством про політичні партії та вибори;
    • усунення колізій і протиріч між цими статтями та ст. 159-1 КК України;
    • встановлення, що суб’єктом адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 212-21 КУпАП, є не політична партія, а фізична особа, яка зобов’язана забезпечити подання відповідного звіту;
    • запровадження більш суворих і збалансованих санкцій за вчинення цих правопорушень.
  • удосконалено процедуру притягнення осіб до відповідальності за правопорушення у сфері фінансування політичних партій та подання ними фінансової звітності (ст.  212-15, 212-21), шляхом:
    • спрощення порядку виклику та вручення протоколів про такі правопорушення, зокрема шляхом надання права у виняткових випадках складати протокол за відсутності особи, яка притягається до відповідальності, та надсилати їй такий протокол поштою;
    • встановлення вичерпного переліку істотних порушень під час складання протоколу, які перешкоджають прийняттю рішення у справі про адміністративне правопорушення та зумовлюють надсилання протоколу для доопрацювання (належного оформлення), визначенню граничного строку для усунення таких порушень;
    • встановлення, що справи за протоколами, складеними НАЗК, розглядає Вищий антикорупційний суд (з відтермінуванням на три місяці з дня припинення чи скасування воєнного стану);
    • надання НАЗК статусу учасника процесу у справах за складеними ним протоколами;
    • надання НАЗК права апеляційного оскарження рішень судів, прийнятих у справах за складеними ним протоколами;
    • встановлення загального правила про те, що особа не може бути звільненою від адміністративної відповідальності за такі правопорушення у зв’язку з малозначністю, із визначенням вичерпного переліку винятків з правила;
    • скасування прив’язки строків накладення стягнень за вчинення таких правопорушень до дня їх виявлення, а також встановленню правила, згідно з яким перебіг таких строків зупиняється у разі, коли особа умисно ухиляється від явки до суду або з поважних причин не може туди з’явитися;
    • встановлення, що провадження у справі про адміністративне правопорушення може бути закрите на підставі ст. 38 КУпАП лише за умови доведеності винуватості особи у вчиненні відповідного адміністративного правопорушення, про що обов’язково повинна бути зазначено у резолютивній частині постанови про закриття справи;
    • удосконалення порядку застосування заходів примусу до осіб, які без поважних причин ухиляються від явки до суду.

Окремі із зазначених ініціатив ОПОРА вже висловлювала, деякі ж є дискусійними або можуть потребувати додаткового обговорення із залученням відповідних стейкхолдерів, про що буде детальніше зазначено в матеріалах ОПОРИ. 

Політичне фінансування в Україні

До сфери політичного фінансування в Україні належить така діяльність:

  • приватне фінансування політичних партій;
  • державне фінансування політичних партій;
  • звітування політичних партій;
  • фінансування виборчих кампаній (передвиборної агітації);
  • фінансування референдумних кампаній (агітації під час референдуму);
  • звітування розпорядниками виборчих фондів та фондів референдуму;
  • відповідальність за порушення у вищезазначених сферах.

Політичний характер такої фінансової діяльності пов’язаний із її впливом на діяльність політичних партій та виборних органів — Верховної Ради України, Президента та органи місцевого самоврядування.

Питання політичного фінансування в Україні регулюють такі закони:

Також прийняті підзаконні акти, зокрема Наказ НАЗК “Про деякі питання подання звітності політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру” від 19 лютого 2021 року №102/21, Наказ НАЗК “Про затвердження Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів або послуг” від 18 травня 2021 року №263/21, Постанова ЦВК “Про Рекомендації щодо контролю за надходженням, обліком та використанням коштів виборчих фондів місцевих організацій політичних партій, кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови” від 10 вересня 2020 року №245 та ін.

Провідну роль у контролі за фінансуванням та звітністю політичних партій відіграє НАЗК. 

Фінансування виборчих кампаній (передвиборної агітації) в Україні відбувається за рахунок коштів виборчих фондів (ч. 4 ст. 51 ВК України), контроль за якими на виборах парламенту та президента, крім НАЗК, здійснюють ЦВК і банк, в якому відкрито відповідний рахунок (ч. 1 ст. 94, ч. 14 ст. 150 ВК України). На місцевих виборах передбачений вибірковий контроль з боку ТВК і банку, в якому відкрито рахунок виборчого фонду (ч. 9 ст. 215 ВК України).

Юридична відповідальність за порушення правил політичного фінансування

За порушення правил політичного фінансування передбачено юридичну відповідальність, яку можна умовно поділити на 3 різновиди:

  • кримінальну;
  • адміністративну;
  • відповідальність партії.

Кримінальна відповідальність передбачена ст. 159-1 Кримінального кодексу України за такі діяння, як:

  • подання завідомо недостовірних відомостей у партійних та фінансових звітах на виборах;
  • умисне здійснення або отримання внеску на підтримку політичної партії чи здійснення агітації фізичною особою чи від імені юридичної, яка не має на це права, або з перевищенням максимально допустимого розміру;
  • якщо такі діяння вчинені повторно;
  • якщо незаконні внески здійснювалися або отримувалися за попередньою змовою групою осіб, організованою групою чи поєднані з вимаганням внеску.

Адміністративна відповідальність передбачена ст. 212-15 та 212-21 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП).

У ст. 212-15 КУпАП відповідальність передбачена за порушення встановленого законом порядку надання або отримання:

  • внеску на підтримку політичної партії;
  • внеску на здійснення агітації;
  • державного фінансування статутної діяльності партії.

У ст. 212-21 КУпАП відповідальність передбачена за порушення порядку, вимог або строків щодо подання партійних чи виборчих фінансових звітів.

До відповідальності політичної партії можна віднести заходи, передбачені у ст. 17-7 та 17-8 Закону “Про політичні партії в Україні”, а саме:

  • зупинення державного фінансування;
  • припинення державного фінансування.

Протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, складають уповноважені посадові особи НАЗК. Розглядають ці справи судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів.

Досудове розслідування кримінальних правопорушень за ст. 159-1 КК України здійснюють слідчі органів Національної поліції, а кримінальне провадження здійснює суд, у межах територіальної юрисдикції якого їх вчинено.

Рішення про зупинення або припинення державного фінансування приймає НАЗК.

Статистика притягнення до відповідальності за виборчі правопорушення

До початку повномасштабної війни (на момент проведення ОПОРОЮ дослідження) практика притягнення до юридичної відповідальності виглядала так. 

За ст. 159-1 КК України (порушення порядку фінансування політичної партії, передвиборної агітації чи агітації референдуму) у ЄДРСР відображалося лише 6 ухвал та 1 вирок. Цим вироком встановлено, що особа умисно і за попередньою змовою з іншими особами сплачувала внески на підтримку політичної партії, не маючи на те права. Втім, цю особу притягнули до кримінальної відповідальності згідно з ч. 4 ст. 159-1 КК України після затвердження угоди про визнання винуватості (тобто домовленості, за якою прокурор та підозрюваний/обвинувачений досягають згоди про беззастережне визнання останнім вини). Це може бути свідченням проблем із законодавчим визначенням складів цих правопорушень або труднощів у їх розслідуванні.

Що стосується адміністративної відповідальності, то, за даними офіційного сайту НАЗК, за період з 1 січня до 1 грудня 2021 року складено:

  • за ст. 212-15 КУпАП — 96 протоколів;
  • за ст. 212-21 КУпАП — 185 протоколів.

У ЄДРСР за той самий період відображається:

  • щодо ст. 212-15 КУпАП — 91 постанова;
  • щодо ст. 212-21 КУпАП — 232 постанови.

При цьому варто звернути увагу, що за аналогічний період 2019 року (з 1 січня до 1 грудня) за ст. 212-15 КУпАП відображено 978 постанов, тобто аж удесятеро більше, ніж у 2021 році. Така зміна статистики, вочевидь, спричинена тим, що 19 грудня 2019 року із Закону “Про політичні партії” виключили заборону на здійснення внесків фізичними та юридичними особами, що мають непогашений податковий борг. Раніше більшість протоколів та судових рішень стосувалися саме внесків від осіб із податковим боргом. 

На момент написання цього звіту ЄДРСР некоректно відображає статистику виборчих правопорушень, зокрема порушення правил політичного фінансування. Це може бути пов’язано з тим, що в умовах воєнного стану доступ до ЄДРСР відбувається в тестовому (обмеженому) режимі.

Пропозиції ОПОРИ для вдосконалення кримінальної відповідальності

В 2015 році у ст. 45 КК України виокремили спеціальну категорію правопорушень, які нині визначені як корупційні або пов’язані з корупцією. Щодо таких правопорушень неможливе застосування багатьох підстав звільнення від кримінальної відповідальності (наприклад, у зв'язку з дійовим каяттям, примиренням винного з потерпілим, передачею особи на поруки), звільнення від відбування покарання (зокрема з випробуванням) або призначення більш м'якого покарання, ніж передбачено законом. Однак жодне порушення правил політичного фінансування не віднесене до корупційних чи пов’язаних із корупцією.

Політична корупція на високому рівні може мати ознаки тіньового лобізму, суттєво впливає на функціонування вищих органів влади та демократичних інститутів загалом, тому повинна співмірно каратися та ефективно розслідуватися. 

Детективи НАБУ менш вразливі до тиску від політичного контексту правопорушень за ст. 159-1 ККУ (особливо коли у справі фігурують політики високого рівня). Крім того, досвід підготовки детективів НАБУ в сфері корупційних та пов’язаних із корупцією правопорушень може сприяти якості розслідування.

Тому ОПОРА пропонує виокремити найбільш небезпечні склади правопорушень у сфері політичної корупції та передати їх за підслідністю до НАБУ. Наприклад, це може бути сукупність ознак:

  • для подання недостовірних звітів:
    • умисел (завідома недостовірність);
    • відомості відрізняються від достовірних на суму понад 1000 прожиткових мінімумів (станом на 2023 рік — 2 млн 684 тис. грн);
  • для здійснення чи отримання внесків або підтримки:
    • умисел;
    • великий розмір внеску або підтримки;
    • спеціальний суб’єкт:
      • особа, яка займає відповідальне або особливо відповідальне становище;
      • керівник політичної партії чи її структурного утворення, особа, яка входить до керівного органу політичної партії чи її структурного утворення;
      • особа, яка відповідає одній з ознак (крім участі у політичному житті) особи, що має значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігарха).

Проблемою забезпечення невідворотності покарання за ст. 159-1 КК України є те, що довести завідому недостовірність даних, поданих у звітах, як і умисність здійснення або отримання внесків чи фінансової підтримки, на практиці дуже складно. Обвинувачені можуть стверджувати про технічні помилки у звітах та неусвідомленість порушень.

Все це ускладнюється тим, що більшість кримінально караних порушень правил політичного фінансування належать до кримінальних проступків. Своєю чергою ст. 215 КПК України передбачає, що досудове розслідування кримінальних проступків відбувається у формі дізнання. 

З огляду на це ОПОРА пропонує відмовитися від умисної форми вини як обов’язкової умови настання кримінальної відповідальності за порушення правил політичного фінансування. 

Внесення таких змін вимагатиме додаткового розмежування кримінальної (ст. 159-1 КК України) та адміністративної (ст. 212-15 та 212-21 КУпАП) відповідальності. Коли йдеться про звітування, таким критерієм може бути відмінність вказаних даних від достовірних на певну суму (схожий підхід використано у розмежуванні ст. 172-6 “Порушення вимог фінансового контролю” КУпАП та ст. 366-2 “Декларування недостовірної інформації” КК України). Натомість щодо внесків та підтримки на здійснення передвиборної агітації маркером можуть ставати їх розміри. Встановлення конкретних розмірів потребує додаткового обговорення із ширшим колом зацікавлених сторін.

Якщо така зміна сприйматиметься як непропорційна з погляду санкцій за вчинені діяння, альтернативною пропозицією є збільшення санкцій у ст. 159-1 КК України до рівня нетяжких злочинів, що дозволить проводити розслідування у формі досудового слідства. 

Пропозиції ОПОРИ для вдосконалення адміністративної відповідальності

Адміністративна відповідальність за порушення правил політичного фінансування передбачена у ст. 212-15 (стосується фінансових внесків та підтримки) та 212-21 (стосується звітування) КУпАП. Водночас їх застосування забезпечує низка процесуальних норм КУпАП, якими визначаються особливості, строки та особи, уповноважені на складання адміністративних протоколів, строки накладення адміністративного стягнення, підстави звільнення від відповідальності та закриття справи тощо. Тому окремі проблеми притягнення до адміністративної відповідальності за порушення правил політичного фінансування зумовлені як недоліками складів правопорушень, передбачених ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, так і архаїчністю окремих загальних положень КУпАП,

Проблема 1 — закриття деких проваджень за ст. 212-21 (в частині подання звітів політичних партій) у зв’язку з відсутністю суб’єкта правопорушення, оскільки ним формально визначена політична партія як юридична особа.

Тому ОПОРА пропонує визначити у Законі “Про політичні партії в Україні” суб’єкта адміністративної відповідальності правопорушення, передбаченого ст. 212-21 КУпАП (тобто суб’єктів — фізичних осіб, які зобов’язані подавати Звіт політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру і несуть відповідальність за правильність його формування та подання), а саме: 

  • керівник політичної партії;
  • або уповноважена особа, за кваліфікованим електронним підписом якого (якої) підписано звіт; 
  • якщо звіт не подано, відповідальність несе керівник політичної партії або уповноважена особа.

Проблема 2 — різні підходи до визначення місця розгляду справ про правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП.

Можливі підходи:

  • фактичне місцезнаходження особи;
  • місцезнаходження банку, через який здійснено внесок;
  • місце реєстрації фізичної особи;
  • місце реєстрації політичної партії як юридичної особи;
  • фактичне місцезнаходження партії;
  • місцезнаходження НАЗК.

Для її подолання ОПОРА пропонує визначити у ст. 276 КУпАП положення такого змісту: “Справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 212-15 та 212-21 цього Кодексу, розглядаються за місцем проживання порушника”. Такий підхід може бути виправданим, якщо до адміністративної відповідальності за ст. 212-15 та 212-21 КУпАП притягають фізичних осіб.

Проблема 3 — недостатній загальний 24-годинний строк складання протоколу про адміністративне правопорушення з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення. 

На практиці момент початку обчислення цього строку не прив’язують до того, коли стає відомо про вчинення правопорушення. Цей підхід обґрунтовується тим, що безпосередньо під час отримання інформації про вчинення правопорушення зазвичай не існує достатніх доказів його вчинення конкретною особою та складання щодо неї адміністративного протоколу.

Тому ОПОРА пропонує доповнити ст. 254 КУпАП положенням такого змісту: “Протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 цього Кодексу, складаються не пізніше сімдесяти двох годин з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення”. Також можна запровадити такий підхід до всіх адміністративних правопорушень, однак це вимагатиме додаткового обговорення із залученням ширшого кола стейкхолдерів.

Проблема 4 — неможливість складання протоколів “in absentia” (заочних, за відсутності порушника).

Це може створювати проблеми для уповноважених органів, які не мають розгалуженої територіальної структури. Особа, яку притягають до адміністративної відповідальності, повинна підписати протокол. Їй роз’яснюють її права і обов’язки, передбачені ст. 256 КУпАП, про що роблять позначку в протоколі, а в разі відмови від підписання в ньому теж роблять про це запис. Така особа має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу (які додаються до нього), а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання (ч. 2 ст. 254 та ч. 2-4 ст. 256 КУпАП). Однак особа, яку притягають до адміністративної відповідальності, може перебувати будь-де, а НАЗК територіально розташована у м. Києві.

Для її подолання ОПОРА пропонує доповнити ст. 254 та 256 КУпАП положеннями, які дозволяють складати протокол щодо ст. 212-15 та 212-21 КУпАП у двох примірниках, один із яких надсилають особі, яку притягають до адміністративної відповідальності, протягом трьох днів з дня його складання рекомендованим листом із повідомленням на адресу місця реєстрації (проживання) фізичної особи”. Запровадження підходу щодо складання протоколів “in absentia” (тобто заочних, за відсутності порушника) можливе і стосовно інших адміністративних правопорушень, протоколи про які складають уповноважені особи органів, що не мають розгалуженої територіальної структури. Однак це також вимагатиме додаткового обговорення із залученням ширшого кола стейкхолдерів.

Проблема 5 — різні підходи щодо скерування протоколів та матеріалів справи для доопрацювання.

Практика свідчить, що одні суди скеровують протоколи та матеріали справи про адміністративні правопорушення, в тому числі передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, для доопрацювання, інші — закривають провадження. Другий підхід мотивують тим, що серед переліку видів постанов по справі про адміністративне правопорушення у ст. 284 КУпАП постанови про скерування матеріалів для доопрацювання не передбачено.

Можливість скерування протоколів та матеріалів справ про адміністративні правопорушення на доопрацювання сприятиме забезпеченню невідворотності покарання, а якщо це відбуватиметься в межах строків накладення адміністративного стягнення, визначених у ст. 38 КУпАП, це не порушуватиме прав осіб, яких притягають до адміністративної відповідальності. 

Тому ОПОРА пропонує визначити у ст. 284 КУпАП серед переліку видів постанов по справі про адміністративне правопорушення постанови про надсилання матеріалів для доопрацювання у межах строків, визначених ст. 38 КУпАП.

Проблема 6 — практика закриття проваджень у справах про адміністративні правопорушення через відсутність суспільно небезпечних наслідків, насамперед матеріальної шкоди.

Склади правопорушень, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, формальні — для них необов'язкове настання суспільно небезпечних наслідків (в тому числі матеріальної шкоди), а необхідне лише доведення вини у вчиненні самого протиправного діяння. Закриття проваджень у справах про адміністративні правопорушення з формальним складом через відсутність матеріальної шкоди є своєрідним “юридичним оксюмороном”, який унеможливлює ефективне притягнення до відповідальності.

Для його подолання ОПОРА пропонує у ст. 22 КУпАП передбачити таке положення: “Відсутність суспільно небезпечних наслідків (зокрема матеріальної шкоди) не є критерієм малозначності для правопорушень із формальним складом”. Хоча це й так випливає із загальноприйнятих підходів до притягнення до юридичної відповідальності, закріплення відповідного положення може сприяти забезпеченню невідворотності покарання на практиці.

Проблема 7 — недиференційовані склади правопорушень, непропорційно низькі санкції та складність конфіскації внесків.

Адміністративні санкції за деяких схожих складів можуть бути тяжчими за кримінальні — як, наприклад, штрафи за ст. 212-21 КУпАП та ч. 1 ст. 159 Кримінального кодексу України.

 За ст. 212-15 КУпАП передбачено штрафи у розмірі від 70 до 100 та від 100 до 130 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (стосовно посадових осіб), а за ст. 212-21 КУпАП — штраф від 300 до 400 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. При цьому у КУпАП трапляються штрафи у розмірах 2, 3, 5, 10, 15 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. 

Також у ст. 212-15 КУпАП передбачено можливість конфіскації суми внеску чи фінансової підтримки на підтримку політичної партії або для здійснення передвиборної агітації. Втім, із застосуванням цієї санкції існує проблема, оскільки, згідно з ч. 1 ст. 29 КУпАП, конфіскувати можна тільки той предмет, який є у приватній власності порушника, якщо інше не передбачено законами України.

Тому ОПОРА пропонує диференціювати склади правопорушень залежно від розміру внесків/підтримки та грошового еквіваленту відомостей, які неправильно зазначені у звітах, пропорційно збільшуючи санкції, передбачити спеціальні частини з більш тяжкими санкціями за вчинення правопорушень повторно протягом року, а також у ч. 1 ст. 29 КУпАП спеціальне положення щодо конфіскації внесків або підтримки за ст. 212-15 КУпАП.

Пропозиції ОПОРИ щодо повноважень контролюючих органів

Крім власне питань кваліфікації порушень правил політичного фінансування, існують проблеми з ресурсозабезпеченістю, розподілом або визначенням повноважень контролюючих органів.

Проблема 1 — низька спроможність ТВК контролювати виборчі фонди на місцевих виборах.

Обов’язок перевірки звітів про використання коштів виборчих фондів на місцевих виборах покладено на ТВК, але не у всіх них є фахівці, які б могли якісно це робити (мали юридичну, економічну освіту і релевантний досвід). Також у фахівців не вистачає часу та ресурсів (в тому числі технічних), тому зіти перевіряють формально та неякісно.

Для її подолання ОПОРА пропонує:

  • створити публічний електронний реєстр звітів про використання коштів виборчих фондів та автоматизувати його;
  • передати (залишити) функції контролю та перевірки звітів до:
    • НАЗК;
    • територіальних/регіональних представництва ЦВК в разі їх створення;
    • ТВК за умови забезпечення їх додатковими ресурсами (насамперед фахівцями з юридичною, фінансовою освітою чи релевантним досвідом);
  • залучати представників профільних ГО або окремих спеціалістів із релевантним досвідом (можливо, у формі дорадчого органу при ЦВК чи НАЗК).

Проблема 2 — складність складання протоколів після контролю виборчих фондів в умовах швидкоплинності виборів, особливо місцевих.

Повноваженням складати протоколи про адміністративні правопорушення (ст. 212-15 та 212-21 КУпАП) наділене НАЗК, причому щодо порушення правил фінансування як політичних партій, так і виборчих кампаній. Водночас, згідно з Виборчим кодексом України (далі — ВК України), НАЗК є одним з органів, які здійснюють контроль за виборчими фондами на парламентських та президентських виборах (ч. 1 ст. 94, ч. 14 ст. 150 ВК України). На місцевих виборах вибірково контролюють політичні фінанси лише територіальні виборчі комісії та банк, в якому відкрито рахунок виборчого фонду (ч. 9 ст. 215 ВК України). Спроможність останніх ефективно контролювати фінанси низька, а в НАЗК для цього не вистачає штату і ресурсів, зважаючи на швидкоплинність та масштаби місцевих виборів.

Ба більше, на практиці контроль виборчих фондів переважно зводиться до перевірки звітів, а реальні обсяги фінансування передвиборної агітації, в тому числі незаконного, залишаються поза увагою. Перевірка фактичних видатків є радше винятком — наприклад, її опосередковано робить Національна поліція України, зокрема коли поліцейські виявляють факти розповсюдження друкованої агітації без вихідних даних та перевіряють договори й інформацію про їх замовника. Втім, співробітники Національної поліції України не уповноважені складати протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП.

Як можливий шлях її подолання ОПОРА пропонує закріпити у ст. 255 КУпАП за уповноваженими особами органів Національної поліції України право складати протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, в частині “порушення порядку надання або отримання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації” та “порушення встановленого порядку або строків подання фінансового звіту про надходження і використання коштів виборчого фонду, або подання фінансового звіту, оформленого з порушенням встановлених вимог” (принаймні щодо місцевих виборів).

Проблема 3 — дублювання повноважень щодо контролю виборчих фондів при можливості складання адміністративних протоколів лише НАЗК.

Повноваженням складати протоколи про адміністративні правопорушення (ст. 212-15 та 212-21 КУпАП) наділена НАЗК, причому щодо порушення правил фінансування як політичних партій (яких станом на 1 січня 2023 року в Україні зареєстровано 377), так і виборчих кампаній. Водночас, згідно з Виборчим кодексом України, НАЗК є одним з органів, які здійснюють контроль за виборчими фондами на парламентських та президентських виборах (ч. 1 ст. 94, ч. 14 ст. 150 ВК України). На місцевих виборах вибірково контролюють політичні фінанси лише територіальні виборчі комісії та банк, в якому відкрито рахунок виборчого фонду (ч. 9 ст. 215 ВК України).

Тому ОПОРА пропонує розмежувати функції адміністрування (отримання, опублікування, направлення фінансових звітів, прийняття порядків та роз’яснень щодо фінансування передвиборної агітації) та контролю (включно з можливістю складання адміністративних протоколів).

Проблема 4 — більшість складів правопорушень за ст. 159-1 КК України розслідуються у формі дізнання. Вони належать до кримінальних проступків, оскільки санкції за їх вчинення не передбачають позбавлення волі, а штрафи значно менші 3 тис. неоподатковуваних мінімумів доходів (крім ч. 4 ст. 159-1 КК України, де передбачено такі кваліфікуючі обставини: попередня змова групою осіб, організованою групою або вимагання внеску чи фінансової підтримки).

У глибинних інтерв’ю, які ОПОРА проводила в 2021–2022 роках, респонденти звертали увагу, що дізнавачі обмежені в часі, оскільки в їх провадженні перебуває багато справ різних категорій, та можуть не мати необхідного досвіду і знань для досудового розслідування подібних правопорушень. Ба більше, відповідно до ст. 219 КПК України, досудове розслідування у формі дізнання проводять у скорочені строки, що для таких складних та специфічних справ недоцільно.

Крім цього, проведення усіх негласних слідчих (розшукових) дій (контроль за вчиненням злочину або виконання спеціального завдання з розкриття злочинної діяльності організованої групи чи злочинної організації) можливе лише у розслідуванні тяжких або особливо тяжких злочинів — відповідно до гл. 21 Кримінального процесуального кодексу України та Інструкції про організацію проведення негласних слідчих (розшукових) дій та використання їх результатів у кримінальному провадженні.

З огляду на це ОПОРА пропонує:

  • як запропоновано вище, відмовитися від умисної форми вини як обов’язкової умови настання кримінальної відповідальності за порушення правил політичного фінансування;
  • якщо умисна форма вини залишатиметься — посилити санкції за ст. 159-1 ККУ, аби всі склади цього правопорушення належали до злочинів, щодо яких розслідування здійснюється у формі досудового слідства (наприклад, передбачити можливість накладення штрафу в розмірі від 3 до 5 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавлення волі на строк не більше 2 років).

Висновки

Суттєві демократичні зрушення у сфері політичного фінансування в Україні відбулися в тандемі з антикорупційною реформою з прийняттям у 2015 році Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції”. З початком пандемії COVID-19, а згодом — повновномасштабної агресії Росії фінансове звітування політичних партій зупинили попри запровадження реєстру POLITDATA та електронної форми подачі звітів. 

Сьогодні першочерговим завданням є відновлення парламентом подання фінансової звітності політичними партіями задля забезпечення прозорості їх діяльності. Водночас, як свідчить в тому числі судова практика, потребують удосконалення механізми притягнення до відповідальності за порушення правил політичного фінансування (ст. 159-1 КК України, ст. 212-15 та 212-21 КУпАП). Серед ключових пропозицій: 

  • виокремлення топпорушень правил політичного фінансування та передача їх за підслідністю до НАБУ;  
  • відмова від умисної форми вини як обов’язкової ознаки цих кримінальних правопорушень; 
  • здійснення досудового розслідування не у формі дізнання, а досудового слідства (що вимагатиме підняття санкцій за кримінальні правопорушення); 
  • виокремлення суб’єкта адміністративної та кримінальної відповідальності за порушення порядку звітування політичними партіями; 
  • запровадження інституту адміністративних протоколів “in absentia” (заочних, за відсутності порушника); 
  • визначення місця розгляду справ про правопорушення; 
  • збільшення строку складання протоколів про адміністративні правопорушення;
  • запровадження можливості скерування протоколів та матеріалів справи для доопрацювання; 
  • диференціація складів адміністративних правопорушень, запровадження пропорційних санкції та створення ефективного механізму конфіскації внесків/підтримки за ст. 212-15 КУпАП;
  • створення публічного електронного реєстру звітів про використання коштів виборчих фондів та його автоматизація;
  • передання (залишення) функції контролю та перевірки звітів до НАЗК, територіальних/регіональних представництва ЦВК, у разі їх створення або ТВК, забезпечивши їх додатковими ресурсами (насамперед фахівцями з юридичною, фінансовою освітою чи релевантним досвідом);
  • закріплення у ст. 255 КУпАП за уповноваженими особами органів Національної поліції України права складати протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП в частині надання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації та звітування про надходження і використання коштів виборчого фонду;
  • розмежувати функції адміністрування (отримання, опублікування, направлення фінансових звітів, прийняття порядків та роз’яснень щодо фінансування передвиборної агітації) та контролю (включно з можливістю складання адміністративних протоколів.

 

 

 

* * *

Діяльність Громадянської мережі ОПОРА в сфері політичного фінансування 

Ще у 2021 році ОПОРА приєдналася до коаліції "За реформу політичних партій", а пізніше в тому ж році провела глибинні інтерв’ю про фінансування політичних партій, надходження та використання коштів виборчого фонду. Дослідження охопило таких ключових стейкхолдерів:

  • Національне агентство з питань запобігання корупції;
  • Національна поліція України;
  • Центральна виборча комісія;
  • територіальні виборчі комісії;
  • політичні партії та їх організації;
  • розпорядники, кандидати та банки.

Результати цього дослідження опубліковані у формі звіту, а його основні положення обговорювали під час онлайн-марафону “Політичні фінанси: виклики та їх подолання”.

6 травня 2023 року відбулося обговорення “Правила політичного фінансування та відповідальність за їх порушення: продовження реформи для забезпечення прозорості та підзвітності”, організоване Громадянською мережею ОПОРА спільно з Комітетом ВРУ з питань державної влади місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. У заході взяли участь представники ОПОРИ, IFES та інших неурядових організацій, парламенту, НАЗК, НАБУ, НПУ, політичних партій та експерти.

Також юристи Громадянської мережі ОПОРА підготували серію матеріалів “Гроші та політика”, які стосуються теми політичних фінансів:

  1. Що таке політичне фінансування та якою є відповідальність за порушення його правил?
  2. Чому відповідальність за порушення правил політичного фінансування неефективна?
  3. Чи може бути лобізм законним і в чому його відмінність від адвокації?
  4. Як зробити кримінальну відповідальность за порушення правил політичного фінансування ефективною?
  5. Що таке топпорушення правил політичного фінансування та чому їх потрібно передати за підслідністю до НАБУ?
  6. Як зробити адміністративну відповідальність за порушення правил політичного фінансування більш ефективною?

Крім цього, вони підготували 2 відеоподкасти про політичні фінанси:

  1. Що таке політичне фінансування та навіщо воно потрібне? (Частина 1);
  2. Відповідальність за порушення правил політичного фінансування (Частина 2).

ОПОРА активно долучається до робочих груп із вдосконалення законодавства щодо порядку політичного фінансування і звітування партій, а також відповідальності за порушення в цій сфері.