Аналіз проектів Законів України №№8270, 8270-1, 8270-2, 8270-3 щодо посилення відповідальності за порушення виборчого законодавства

 

В Апараті Верховної Ради України зареєстровано 4 проекти Законів України, метою яких є посилення відповідальності за порушення виборчого законодавства та забезпечення принципу невідворотності покарання за злочини проти виборчих прав громадян. Актуальність законопроектів є очевидною, враховуючи масовість порушень на виборах в Україні та незначну кількість доведених до суду кримінальних проваджень.

Основним є проект Закону України №8270, поданий 13 квітня 2018 року Кабінетом Міністрів України до парламенту. Він передбачає внесення змін до Кримінального кодексу України, Кодексу про адміністративні правопорушення, законів України про вибори Президента України, про вибори народних депутатів України та про місцеві вибори, про всеукраїнський референдум (втратив чинність на підставі рішення Конституційного Суду України). Альтернативними до урядового є проекти №8270-1 (народний депутат Сергій Каплін), №8270-2 (народний депутат Валерій Писаренко, Дмитро Шенцев, Анатолій Денисенко, Володимир Мисик, Дмитро Святаш) та №8270-3 (народний депутат України Юрій Левченко). Крім кодексів та законів України, до яких запропоновано внести зміни у проекті Уряду, автори альтернативних законопроектів включають зміни до Кримінального процесуального кодексу України (№8270-3), Закону України «Про Національну поліцію України» (8270-3), законів України «Про рекламу» та «Про телебачення та радіомовлення» (8270-3), Закону України «Про місцеве самоврядування» (8270-1). Натомість проект №8270-1 не передбачає внесення змін до Кодексу про адміністративні правопорушення, які із певними відмінностями запропоновані в інших проектах.

ОСНОВНІ РЕЗУЛЬТАТИ ПОРІВНЯННЯ ПРОЕКТІВ ЗАКОНІВ УКРАЇНИ

Як засвідчують результати порівняння законопроектів, підготовлений Урядом України документ є основою альтернативних ініціатив. У проектах №№8270-1, 8270-2, 8270-3 народні депутати активно використовували напрацьовані Кабінетом Міністрів України спільно з громадськістю положення, пропонуючи власні варіанти їх удосконалення. Схожість між підготовленими проектами засвідчує можливість досягнення широкого парламентського консенсусу з питань затвердження змін до законодавства щодо відповідальності за порушення на виборах.

Дискусійними для суб’єктів права законодавчої ініціативи стали питання розміру штрафних санкцій або суворості покарання у вигляді позбавлення та обмеження волі. Автори альтернативних проектів Законів, як правило, пропонують більш суттєве підвищення санкцій, передбачених за порушення виборчого законодавства. Зокрема, проект №8270-2 (народний депутат України Валерій Писаренко та інші) відрізняється пропозиціями кардинально підвищити розміри штрафів, які застосовуються під час притягнення порушників до кримінальної та адміністративної відповідальності. Проекти № 8270-1 (Сергій Каплін) та №8270-3 (Юрій Левченко), серед іншого, спрямовуються на суттєвіше збільшення строків обмеження або позбавлення волі за низку злочинів проти виборчих прав громадян.

Проекти №8270-2 (Валерій Писаренко), №8270-3 (народний депутат України Юрій Левченко) охоплюють більшу кількість статей чинних законодавчих актів, до яких пропонується внести зміни. Зокрема, проект 8270-2 спрямовується на посилення відповідальності за проведення передвиборної агітації із залученням засобів масової інформації, посилення відповідальності за ненадання можливості оприлюднити відповіді щодо інформації про суб'єкта виборчого процесу, встановлення за використання у соціальній та комерційній рекламі персональних даних та зображень кандидатів. Народний депутат України Юрій Левченко у проекті № 8270-3 пропонує шляхом внесення змін до виборчого законодавства повністю заборонити розміщення політичної реклами та залучення засобів масової інформації під час проведення передвиборної агітації. Проект Юрія Левченка також передбачає значне розширення прав заявника у кримінальних провадженнях, які стосуються злочинів проти виборчих прав громадян, а також наділяє Національну поліцію України обов’язком створити спеціальний підрозділ із розслідування виборчих злочинів. Змінами до Закону України «Про місцеве самоврядування» народний депутат України Сергій Каплін (проект № 8270-1) пропонує обмежити видатки на матеріальну допомогу громадянам у останні два роки діяльності місцевої ради перед черговими місцевими виборами.

До ключових консенсусних положень проектів Законів України 8270, 8270-1, 8270-2, 8270-3 належать:

• Пропозиції вперше запровадити покарання у вигляді позбавлення волі строком до двох років за незаконне використання виборчого бюлетеня і голосування більше ніж один раз (ч. 1 ст.158-1), порушення таємниці голосування виборця членом виборчої комісії, кандидатом, офіційним спостерігачем (ч. 1 ст. 159), отримання виборцем або кандидатом неправомірної вигоди за здійснення або нездійснення певних дій, пов’язаних із активним або пасивним виборчим правом (ч. 1 ст. 160 КК). У разі ухвалення парламентом такого посилення санкції правоохоронці отримають можливість затримувати порушників на місці злочину на підставі статті 208 Кримінального процесуального кодексу. Відповідно до цієї статті КПК уповноважена службова особа має право без ухвали слідчого судді, суду затримати особу, підозрювану у вчиненні злочину, за який передбачене покарання у виді позбавлення волі.

• Ініціативи щодо підвищення граничного строку позбавлення волі від 3 до 6 років за пропозицію або надання виборцю/кандидату неправомірної вигоди (ч. 2 ст. 160 КК) та надання виборцям та установам товарів і послуг під час проведення передвиборної агітації (ч. 3 статті 160). Таким чином, ці злочини пропонується визнати тяжкими, що відповідно до чинного Кримінального процесуального кодексу дозволить здійснювати негласні слідчі дії під час розслідування цих злочинів.

• Суб’єкти права законодавчої ініціативи спільно погоджуються із необхідністю впровадження опції про можливість звільнення від кримінальної відповідальності осіб, які добровільно повідомили про вчинення злочину щодо підкупу виборців та фальсифікації результатів голосування. Як засвідчують положення усіх проектів, ця новація буде сприяти інтенсифікації співпраці громадян із правоохоронцями, але не охоплюватиме організаторів таких злочинів.

• Законопроекти спільно актуалізують проблему підкупу кандидатів з боку впливових учасників виборів і проблему так званих технічних кандидатів, чітко встановлюючи відповідальність за надання або отримання неправомірної вигоди за дії, пов’язані із пасивним виборчим правом.

• Автори законопроектів із використанням єдиного підходу усувають недоліки чинної частини третьої статті 160 Кримінального кодексу України щодо здійснення передвиборної агітації шляхом надання грошей, товарів і послуг. Чинна редакція положення не включає до переліку отримувачів даної неправомірної вигоди - виборців, зазначаючи лише організації та установи. Це є беззаперечним недоліком законодавства, оскільки саме виборці є отримувачами такої вигоди у випадках, коли між ними і кандидатом немає угоди про продаж голосу.

• У контексті проблеми підкупу виборців проекти Законів пропонують розширити термін «неправомірна вигода», до якого включаються продукти харчування та спиртні напої, незалежно від їх вартості. Ідентичними у проектах є і визначення переліку виборчої документації, за фальсифікацію якої передбачена кримінальна відповідальність.

• Консенсусною стала ініціатива щодо збільшення максимального додаткового покарання у вигляді позбавлення права займати певні посади або займатися певною діяльністю з 3 до 5 років. Згідно з цими пропозиціями додаткове покарання у виборчих справах буде дорівнювати аналогічному покаранню у кримінальних справах, пов’язаних із Законом України «Про очищення влади».

• В усіх зареєстрованих проектах законів дотримано універсальний підхід до підвищення якості юридичної техніки положень чинного законодавства. Авторами запропоновані ідентичні нові редакції цілої низки статей Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення. Так, виділяються у окрему нову статтю Кримінального кодексу злочини, пов’язані з фальсифікацією, підробленням, викраденням або знищенням виборчої документації. Як правило, ініціатори законопроектів дотримувалися ідентичних підходів до гармонізації змін до Кримінального кодексу, Кодексу про адміністративні правопорушення із окремими законами про загальнонаціональні та місцеві вибори.

• Три з чотирьох законопроектів містять положення про підвищення розмірів штрафів за порушення обмежень у веденні передвиборної агітації. Консенсусним стало і встановлення адміністративної відповідальності за перешкоджання діяльності суб’єктів виборчого процесу, якщо такі дії не були пов’язані з обманом і примушуванням. Посилення санкцій та встановлення нових складів адміністративних правопорушень відповідає реаліям та потребам виборчого процесу, які проявляються у різноманітті зловживань;

• Автори законопроектів підтримали ініціативу щодо встановлення відповідальності за приховування або знищення виборцем власного бюлетеня, що дозволить правоохоронній та судовій системам не витрачати надмірних зусиль для розслідування де-факто хуліганських дій.

На нашу думку, проекти законів щодо посилення відповідальності за виборчі злочини є обґрунтованими, оскільки їхні положення спрямовуються на досягнення придатних до верифікації завдань. Узагальнюючи особливості законопроектів, можна виокремити наступні завдання імплементації розроблених законодавчих змін:

• створення умов для збору доказів та превенції злочинів;

• стимулювання громадян співпрацювати з правоохоронцями;

• посилення можливостей протидії підкупу виборців та фальсифікаціям голосування;

• створення законодавчих передумов для пріоритизації розслідування злочинів із найбільшим впливом на результати голосування;

• декриміналізація виборчих порушень, які не несуть суспільної небезпеки з метою застосування швидкої процедури притягнення до адмністративної відповідальності.

Натомість проекти законів України потребують подальшої інклюзивної дискусії із наступних питань:

• Критерії для визначення розміру санкції за порушення виборчого законодавства та їх відповідності принципу пропорційності, враховуючи розбіжності між авторами проектів щодо покарань за ті чи інші злочини. Ця дискусія та її розв’язання є особливо доцільною у аспекті притягнення до адміністративної відповідальності представників ЗМІ. Штрафні санкції мають забезпечити покарання порушників законодавства та превенцію майбутніх злочинів, але не повинні призводити до погіршення загальних умов функціонування ЗМІ чи провокувати ризики для їх функціонування.

• Розширення процесуальних прав заявників у кримінальних провадженнях щодо виборчих прав громадян є практичною необхідністю, зважаючи на критичну роль спостерігачів у виявленні та повідомленні про вчинення правопорушення. Але у цьому питанні має бути знайдено оптимальний баланс між доступом заявника до інформації про перебіг розслідувань та попередженням незаконних впливів на слідство.

• Пропозиція одного із законопроектів щодо заборони політичної реклами повинна бути всебічно обговорена, але політичні розбіжності щодо цього питання не є підставою для затягування процесу удосконалення законодавства у сфері протидії та розслідування злочинів проти виборчих прав громадян.

ДЕТАЛІЗОВАНЕ ПОРІВНЯННЯ ПРОЕКТІВ ЗАКОНІВ УКРАЇНИ ЩОДО ПОСИЛЕННЯ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА ПОРУШЕННЯ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА

Зміни до Кримінального кодексу України: огляд положень проекту Закону України №8270 та альтернативних проектів

Законопроекти №№ 8270, 8270-1, 8270-2, 8270-3 базуються на спільних підходах до удосконалення чинної редакції Кримінального кодексу України. Автори альтернативних ініціатив максимально широко використали положення урядового проекту №8270, що засвідчує наявність сприятливих умов для формування парламентського консенсусу з питань удосконалення законодавства. У альтернативних проектах, як правило, авторами закладалися суворіші санкції, ніж це передбачено в урядовому документі. Ця відмінність між проектами, на нашу думку, не є перешкодою для узгодження позицій між суб’єктами права законодавчої ініціативи. Швидше зафіксовані розбіжності є підставою для дискусії про особливості застосування принципу пропорційності санкцій і формування узгодженого підходу до таких кримінальних злочинів.

Спільні характеристики проектів законів № 8270, 8270-1, 8270-2, 8270-3 за ч. 1 ст. 55, ч. 1 ст. 158-1, ч. 1 ст. 159, ч. 1 статті 160:

• Урядовий та альтернативні проекти законів передбачають запровадження додаткового покарання за злочини проти виборчих прав громадян у вигляді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком до 5 років. Чинний Кримінальний кодекс України встановлює додаткове покарання за цією категорією справ строком від 1 до 3 років.

• В усіх чотирьох законопроектах використовуються ідентичні формулювання положень, які стосуються незаконного використанням виборчих бюлетенів (ч. 1 ст. 158-1), порушень таємниці голосування (ч. 1 ст. 159) або отримання виборцем чи кандидатом неправомірної вигоди (ч. 1 статті 160). Автори законопроектів сходяться у позиції про необхідність запровадження покарання у вигляді позбавлення волі за ці злочини, але за окремими статтями Кримінального кодексу України демонструють розходження у визначенні розміру санкцій. Чинний Кримінальний кодекс не включає позбавлення волі до переліку можливих санкцій за ці злочини, натомість запропоноване посилення відповідальності дозволить застосовувати заходи із затримання підозрюваного на місці злочину в порядку статті 208 Кримінального процесуального кодексу України.

Новацією проектів є встановлення відповідальності для кандидатів, які отримали неправомірну вигоду за балотування або відмову від балотування, інші дії, пов’язані з їхнім пасивним виборчим правом. Це дозволить реагувати на випадки підкупу кандидатів та практику реєстрації «технічних» кандидатів у інтересах впливових учасників передвиборчої кампанії. Проекти законів включають і підвищення розмірів санкцій за відповідні злочини проти виборчих прав громадян.

Запровадження санкції у вигляді позбавлення волі строком за ч. 1 статті 158-1, ч. 1 ст. 159, ч. 1. ст. 160 Кримінального кодексу щодо незаконного використання виборчого бюлетеня, порушення таємниці голосування та отримання виборцем/кандидатом неправомірної вигоди

 

Розбіжності між проектами за ч. 1 статті 158-1, ч. 1 ст. 159, ч. 1. ст. 160 Кримінального кодексу:

• Усі чотири законопроекти містять ідентичні положення щодо запровадження покарання у вигляді позбавлення волі строком до 2 років за незаконне надання чи отримання виборчого бюлетеня, голосування виборця більше ніж один раз (ч. 1 ст. 158-1). Але суб’єкти права законодавчої ініціативи пропонують підвищити і штрафну санкцію за цією частиною статті 158-1, розмір якої відрізняється у проектах.

Проекти №№8270 (Кабінет Міністрів України), 8270-1 (народний депутат Сергій Каплін), 8270-3 (народний депутат Юрій Левченко) передбачають застосування штрафу за шкалою 100-300 неоподатковуваних мінімумів громадян (зараз: 100-200 неоподат. мінім. доходів громадян).

Кардинально підвищити розмір штрафів за незаконне використання бюлетеня пропонують автори законопроекту № 8270-2 (1000-3000 тис. неоподатковуваних мінімумів доходів). Таким чином зараз максимальний штраф за цією категорією справ може становити 3400 грн, за положеннями проектів 8270, 8270-1, 8270-3 – 5100 грн, за проектом 8270-2 – 51 тис. грн. Розміри штрафів, які застосовуються до визнаних винними, не мають бути незначними, оскільки у такому випадку вони не виконують функцію реального покарання і не стримують потенційних порушників законодавства від вчинення неналежних дій. Крім цього, розмір фінансової санкції повинен відповідати принципу пропорційності та бути реалістичним з точки зору перспектив стягнення цього штрафу.

• Проект Закону Сергія Капліна (8270-1) передбачає лише одну санкцію за отримання виборцем та кандидатом неправомірної вигоди – позбавлення волі від 3 до 5 років. У інших проектах покарання включає штрафну санкцію або виправні роботи, або позбавлення волі.

Натомість проектом Валерія Пилипенка (№8270-2) пропонується суттєво підвищити штраф за отримання кандидатом та виборцем неправомірної вигоди – від 1 до 3 тис. неоподатковуваних мінімумів громадян. Відповідно до цього проекту штраф для виборця та кандидата, які отримали гроші або іншу вигоду, може складати 51 тис. грн. Санкція за отримання виборцем чи кандидатом неправомірної вигоди становить 100-300 неоподатковуваних мінімумів або виправні роботи до 2 років, або позбавлення волі до 2 років в урядовому проекті (№8270) та у проекті народного депутата Юрія Левченка (№8270-1).

Спільні характеристики проектів законів № 8270, 8270-1, 8270-2, 8270-3 за ч. 2-3 статті 160 Кримінального кодексу України:

• Урядовими та альтернативними проектами пропонується встановити санкцію у вигляді позбавлення волі строком до 6 років за пропозицію чи надання виборцю/кандидату неправомірної вигоди (ч. 2 ст. 160) та надання товарів та послуг під час здійснення передвиборної агітації (ч. 3 ст. 160). Посилення відповідальності у вигляді позбавлення волі до 6 років дозволить застосовувати негласні слідчі розшукові дії для отримання належних доказів протиправної діяльності недобросовісних учасників виборів.

Розходження між проектами за ч. 2-3 статті 160 Кримінального кодексу:

• На відміну від проектів №№8270, 8270-2, у проекті №8270-1 пропонується збільшити максимальний строк обмеження волі з 3 до 7 років, натомість у проекті 8270-3 не передбачено санкції у вигляді обмеження волі взагалі.

• Відмінністю проекту № 8270-3 від інших є відсутність санкції у вигляді обмеження волі за здійснення передвиборної агітації, яка супроводжується наданням виборцям та організаціям товарів і послуг (ч. 3 статті 160). Натомість пропонується використовувати виключно санкцію у вигляді позбавлення волі.

• Якщо у проектах №8270, 8270-2 строк обмеження волі за ч. 3 статті 160 щодо надання товарів і послуг під час передвиборної агітації становить від 2 до 5 р., то у проекті №8270-1 пропонується збільшити його до 8 років.

Посилення відповідальності у вигляді позбавлення волі до 6 років за ч. 2 ст. 160, ч. 3 ст. 160

 

Інші відмінності у санкціях щодо інших положень Кримінального кодексу

Як вже зазначалося вище, автори альтернативних урядовому проектів схильні наполягати на ще більш суттєвому підвищенні санкцій за виборчі порушення, ніж це передбачено в урядовому проекті. Зокрема, у проекті №8270-1 (Сергій Каплін) санкція за підписання членом виборчої комісії протоколу про підрахунок голосів виборців на виборчій дільниці або протоколу про підсумки голосування чи результати виборів до остаточного заповнення протоколу, а також підписання такого протоколу не на засіданні виборчої комісії або комісії референдуму, передбачає позбавлення волі від 3 до 6 років (проект №8270: від 2 до 6 років). Ці відмінності між проектами відображені у новій статті 158-3, яка запропонована в усіх зареєстрованих проектах. Натомість у проекті №8270-3 санкція за цією частиною статті ще вища: від 4 до 6 років позбавлення волі. Народні депутати Сергій Каплін та Юрій Левченко передбачили більші терміни позбавлення волі й за частиною 2 нової статті №158-3 щодо підроблення або зберігання незаконно виготовленої виборчої документації. Якщо урядовий законопроект передбачає позбавлення волі за такі діяння від 3 до 7 років, то проект Левченка передбачає строк позбавлення волі від 5 до 7 років.

Проект Сергія Капліна також передбачає більш серйозну санкцію за незаконне знищення виборчої документації, яке було вчинене за попередньою змовою групою осіб або членом виборчої комісії чи іншою службовою особою з використанням влади або службового становища. Депутат наполягає на тому, що цей злочин має каратися позбавленням волі на строк від трьох до семи років з позбавленням права займатися певною діяльністю строком до 7 років. Урядовий законопроект, у свою чергу, передбачає менший строк позбавлення волі за ці злочини – від 3 до 5 років із додатковим покаранням щодо позбавлення права займати певні посади до 5 років.

Запровадження мотивації для виборців та інших суб’єктів виборчого процесу співпрацювати зі слідством

Автори законопроектів консенсусно підтримують ініціативу щодо звільнення від відповідальності осіб, відповідальних за підкуп виборців або фальсифікацію виборчої документації, якщо порушник добровільно повідомив про злочин та сприяв його розкриттю. Такі новації законопроектів підкреслюють актуальність проблеми низької вмотивованості суб’єктів виборчого процесу співпрацювати зі слідством. Можливість звільнення від відповідальності не застосовується до організаторів злочину, що підкреслюється в усіх без виключення законопроектах.

Пропозиції, які є лише у одному із законопроектів

Законопроектом №8270-2 (народного депутата України Писаренко) пропонується винесення відповідальності за підкуп кандидата в окрему статтю 160-1 КК України. Народний депутат України Сергій Каплін (проект №8270-1) пропонує винесення в окрему статтю 160-1 КК України підкупу виборця, учасника референдуму депутатом місцевої ради, сільським, селищним, міським головою, народним депутатом України. Варто зазначити, що кваліфіковані, за ознакою суб’єкта вчинення, види злочину мають охоплюватися тією ж статтею, що і основний склад, тому виділення окремої статті 160-1 у Кримінальному кодексі є недоцільним. Посилення розміру санкцій у випадку вчинення злочину певним колом осіб має стати предметом дискусії при обговоренні базового законопроекту.

ЗАПРОПОНОВАНІ ЗМІНИ ДО КОДЕКСУ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ

Ключовими змінами до Кодексу про адміністративні правопорушення, які відображені у проектах №8270, 8270-2, 8270-3, є посилення відповідальності за порушення обмежень ведення передвиборної агітації та запровадження трьох нових статей Кодексу.

Новою статтею Кодексу під номером 212-22 встановлюється відповідальність за публічне розголошення виборцем, учасником референдуму результатів волевиявлення в приміщенні для голосування. Ця новація спрямовується на попередження поширеності випадків контрольованого голосування виборців на дільницях, під час якого розголошення змісту волевиявлення самим виборцем виступає способом незаконного контролю з боку третіх осіб. Впровадження статті 212-23 щодо відповідальності за приховування або знищення виборцем власного бюлетеня фактично означає декриміналізацію цього правопорушення. На поточний момент приховування або викрадення виборчого бюлетеня виборцем врегульоване частиною першою статті 158-1 Кримінального кодексу України. Кожні вибори правоохоронні органи розслідують у межах кримінальних проваджень достатньо велику кількість випадків приховування або винесення з виборчої дільниці бюлетенів, які були здійснені окремими виборцями виключно з хуліганських мотивів або у стані алкогольного/наркотичного сп’яніння. Із метою оптимізації діяльності правоохоронної системи пропонується притягати таких порушників виключно до адміністративної відповідальності, для яких штрафи стануть достатньо серйозним покаранням.

Заслуговує на особливу увагу пропозиція всіх суб’єктів права законодавчої ініціативи запровадити адміністративну відповідальність за перешкоджання здійсненню виборчих процедур, діяльності суб’єкта виборчого процесу. Якщо у Кримінальному кодексі таке перешкоджання повинно поєднуватися за обманом або примушуванням, то адміністративна відповідальність застосовуватиметься до інших форм незаконної протидії здійсненню виборчих процедур, діяльності кандидатів та офіційних спостерігачів. На нашу думку, запровадження адміністративної відповідальності дозволить обмежити негативний вплив різноманітних форм перешкоджання діяльності суб’єктів виборчого процесу, які не супроводжуються обманом і примушуванням, але мають негативні наслідки.

Ключові зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення

Автори різних проектів розійшлися у баченні міри зростання розмірів штрафів за порушення обмежень ведення передвиборної агітації. Законопроекти № 8270 (Кабінет Міністрів України) та №8270-3 (Ю. Левченко) включають абсолютно ідентичні пропозиції щодо підвищення розмірів штрафів за порушення обмежень щодо ведення передвиборної агітації. Натомість у проекті 8270-2 пропонується суттєво більший розмір штрафів за порушення обмежень ведення передвиборної агітації (див. табл.). Суб’єкти права законодавчої ініціативи у аналогічний спосіб пропонують доповнити статтю 212-10 Кодексу про адміністративні правопорушення новим положенням щодо адміністративної відповідальності за здійснення передвиборної агітації, що супроводжується наданням виборцям, установам, організаціям грошей, пільг, товарів, інших активів у розмірі менше 3% розміру мінімальної заробітної плати. Така відповідальність, як зазначають автори проектів, не застосовується у разі надання виборцям чи установам під час проведення агітації товарів, що містять візуальні зображення партійної символіки чи даних кандидатів і вартість яких не перевищує 3% розміру мінімальної заробітної плати. Таким чином у проектах здійснено спробу не лише підвищити санкції за порушення обмежень у сфері передвиборної агітації, а й гармонізувати Кодекси про адміністративні правопорушення та Кримінальний кодекс України у частині відповідальності за ведення передвиборної агітації, яка супроводжується наданням виборцям неправомірної вигоди.

Відмінністю між трьома законопроектами є те, що у одному з них (№8270-2) наявні доповнення до статті 212-10, які стосуються використання даних та зображень кандидатів у політичній та соціальній рекламі, поширення неправдивих відомостей щодо кандидатів. У цьому ж проекті пропонуються кардинально більші штрафні санкції за перешкоджання діяльності суб’єкта виборчого процесу, ніж це передбачено двома іншими законодавчими ініціативами.

Пропозиції, які є лише у одному із законопроектів

Законопроектом № 8270-2 (народний депутат України Писаренко) пропонується кардинально підвищити розмір штрафів за порушення власниками, посадовими особами, працівниками засобів масової інформації заборони протягом визначеного законом часу в будь-якій формі коментувати чи оцінювати зміст передвиборної агітаційної теле-, радіопрограми кандидата чи політичної партії, давати будь-яку інформацію щодо цих суб’єктів виборчого процесу. Якщо чинний Кодекс передбачає розмір штрафу від 40 до 70 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, то проект передбачає підвищення санкції до 400-700 таких доходів громадян. Значне підвищення санкцій стосується і випадків супроводження офіційних повідомлень у період виборчого процесу коментарями, що мають агітаційний характер, а також відео-, аудіозаписами, кінозйомками, фотоілюстраціями про дії посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування як кандидатів. Зараз максимальна санкція за таке порушення у вигляді штрафу становить 50-100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, запропонований розмір – 500-1000 таких доходів.

У проекті № 8270-2 пропонується введення адміністративної відповідальності за розповсюдження відомостей про суб'єкта виборчого процесу, недостовірний або наклепницький характер яких встановлено у судовому порядку, а також за використання під час виборчого процесу в комерційній та соціальній рекламі прізвищ чи портретів кандидатів, назв чи символіки суб'єктів виборчого процесу. Базовий урядовий законопроeкт може бути доповнений відповідними положеннями, проте запропоновані автором санкції є занадто значними та мають непропорційний характер до заподіяної суспільної шкоди.

До позитивних аспектів законопректу № 8270-2 належить пропозиція запровадження адміністративної відповідальності за використання не за цільовим призначенням коштів з Державного бюджету, виділених на фінансування статутної діяльності політичної партії.

У проекті №8270-2 підвищення розмірів штрафів стосується і ненадання можливості оприлюднити відповідь щодо інформації, поширеної стосовно суб'єкта виборчого процесу. Санкція може зрости з 1-1,5 тис. неоподатковуваних мінімумів громадян, при 100-150 відповідних мінімумів у чинному Кодексі про адміністративні правопорушення.

Ініціатива щодо перегляду розмірів штрафів може вважатися обґрунтованою, зважаючи на розмір неоподатковуваного мінімуму доходів громадян. Ця сума становить 17 грн, а тому санкції за такі порушення не є значними для порушників. Але запропоноване авторами законопроекту підвищення розміру штрафу є надмірним і може стати інструментом боротьби із засобами масової інформації, які не є зручними для того чи іншого кандидата. Ці ризики можуть бути актуальними для місцевих ЗМІ, які не мають достатніх ресурсів та компетенцій для правового захисту від необґрунтованих звинувачень і будуть змушені керуватися логікою самоцензури для уникнення штрафів.

Народний депутат України Юрій Левченко (проект №8270-3) пропонує розширити процесуальні права заявника у кримінальних провадженнях, пов’язаних із злочинами проти виборчих прав громадян. До переліку процесуальних прав заявника народний депутат України, серед іншого, включає право отримувати витяг з Єдиного реєстру досудових розслідувань, подавати слідству докази, за наявності відповідних підстав – на забезпечення безпеки щодо себе, близьких родичів чи членів своєї сім’ї, майна та житла, а також оскаржувати рішення слідчого. Пропозиція посилити права заявника у виборчих справах, з одного боку, є слушною з точки зору специфіки таких розслідувань. Під час вчинення злочинів у виборчій сфері часто не має потерпілого, а офіційні спостерігачі є активними у поданні заяв про порушення виборчого законодавства. Заявники, обмежені у процесуальних правах, порівнюючи їх з правами потерпілих, не мають можливості відслідковувати перебіг де-факто ініційованих ними розслідувань. Контраргументом проти розширення прав заявника можуть бути ризики штучного затягування розслідувань і порушення цілісності процесу. Юрій Левченко також пропонує наділити Національну поліцію обов’язком створити на рівні її територіальних підрозділів спеціалізовані відділи із розслідування злочинів проти виборчих прав громадян.

Проект №8270-3 містить також низку змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, якими може бути доповнено базовий урядовий законопроект, народний депутат пропонує прирівняти виборчі та корупційні правопорушення при визначенні строків надсилання протоколу та строків розгляду справи про адміністративні правопорушення. Проте пропозиції щодо повідомлення про розгляд справи та набрання постановою судді у справі про адміністративні правопорушення законної сили потребують детального обговорення.

Однією із найбільш резонансних пропозицій проекту №8270-3 (Юрій Левченко) може стати пропозиція заборонити проводити передвиборну агітацію у засобах масової інформації та розміщувати політичну рекламу. Частина українських експертів підтримує таку заборону як засіб здешевлення виборчих кампаній, зменшення ролі грошей у виборах і підвищення активності кандидатів щодо прямої комунікації із виборцями. Натомість ця пропозиція немає широкої підтримки в депутатському корпусі, що може ускладнити процес досягнення парламентського рішення з питань забезпечення невідворотності покарань за виборчі злочини. Таким чином ініціатива щодо заборони політичної реклами та залучення ЗМІ до агітації, не маючи безпосереднього стосунку до проблематики виборчих злочинів, може негативно вплинути на ухвалення остаточного рішення щодо внесених законопроектів.

Народний депутат України Сергій Каплін (проект №8270-1) пропонує варіант законодавчого обмеження використання видатків на матеріальну допомогу громадянам у межах місцевих програм як способу ведення передвиборної агітації. Депутати пропонують встановити, що ці видатки бюджету в останні два роки роботи місцевої ради перед черговими місцевими виборами не можуть перевищувати 0,001% від загального обсягу видатків, затвердженого в місцевому бюджеті на рік. У цьому контексті необхідно зазначити, що проблема застосування бюджетного адміністративного ресурсу в Україні є надзвичайно гострою і тому заходи із попередження зловживань потребують додаткової експертної дискусії.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності

• Розпочати процес офіційного розгляду урядового проекту №8270 та альтернативних законодавчих ініціатив.

• Забезпечити публічне та експертне обговорення положень законодавчих ініціатив шляхом проведення комітетських слухань, заходів громадських консультацій.

Кабінету Міністрів України

• Організувати консультації із тематичним Комітетом Верховної Ради України та керівництвом парламенту щодо оперативного розгляду проектів Законів України щодо посилення відповідальності за злочини проти виборчих прав громадян.

Суб’єктам права законодавчої ініціативи

• Провести консультації між ініціаторами проектів для формування узгодженої позиції щодо процесу їх розгляду у Верховній Раді України.