11 травня 2021 року у справі №855/25/20 Шостий апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову, якою визнав протиправною та скасував постанову Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК) «Про неможливість проведення перших виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів від 25.10.2020» від 08.08.2020 № 161 (далі - Постанова № 161). Повний текст вказаної Постанови було оприлюднено 20 травня 2021 року в Єдиному державному судовому реєстрі України. 

Ключові висновки

Предметом судового спору cтали підстави обмеження виборчих прав громадян на прифронтових територіях. В даному випадку мова не йшла про непідконтрольні Україні території, оскільки пряма норма закону унеможливлює проведення виборів на цих відповідних територіях.

ОПОРА позитивно оцінює висновки судів, відповідно до яких встановлено фактичну відсутність обґрунтованої процедури та законодавчих критеріїв непроведення виборів  в окремих підконтрольних Україні громадах Донецької та Луганської областей.  Відсутність прозорих критеріїв, що забезпечували б достатні гарантії реалізації виборчих прав близько пів мільйона виборців у 18 підконтрольних уряду України територіальних громадах, яким за поданням військово-цивільної адміністрації було обмежено право голосу, відзначалося як у  Фінальному звіті місії спостереження ОБСЄ за місцевими виборами, так і у звітах неурядових організацій зі спостереження за виборами. 

В той же час, прийняте рішення не може ефективно вплинути на відновлення виборчих прав громадян на етапі, коли відповідний виборчий процес вже завершено. На думку Громадянської мережі ОПОРА судовий контроль за рішеннями,  які мають безпосередній вплив на реалізацію виборчих прав громадян, має здійснюватися невідкладно, а відповідну категорію спорів слід віднести до виборчих спорів, для яких законодавчо визначені скорочені строки розгляду.

Історія справи

12 серпня 2020 року громадянин Байрамов Євген Вахид Огли подав до Шостого апеляційного адміністративного суду (далі Шостий ААС) позов на Постанову ЦВК № 161. 13 серпня 2020 року справу передано за підсудністю до Окружного адміністративного суду м. Києва (далі - ОАСК) у зв’язку з тим, що спірну постанову прийнято до початку виборчого процесу, таким чином Шостий ААС не міг розглядати цю справу в порядку ст. 273 КАС України.

7 вересня 2020 року  позовну заяву було залишено без руху через несплату позивачем судового збору. Лише після усунення позивачем недоліків 15 жовтня 2020 року позовну заяву було прийнято та призначено до судового розгляду на 17 листопада 2020 року.

Таким чином, фактично вже після проведення голосування 25 жовтня 2020 року та завершення виборчого процесу з місцевих виборів у більшості територіальних громад  ОАСК розпочав розглядати вказану справу по суті та вже 8 грудня 2020 року ухвалив рішення, яким відмовив у задоволенні позову. 

Обґрунтування такого рішення базувалось на тому, що:

  • відповідно до п. 1 ч. 3 ст. 4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації»  обласні військово-цивільні адміністрації мають повноваження надавати висновки Центральній виборчій комісії щодо можливості організації та підготовки відповідно до закону проведення відповідних виборів на окремих територіях, і вказана норма неконституційною не визнана. Таким чином, зазначив суд першої інстанції, Донецька та Луганська обласні державні адміністрації – обласні військово-цивільні адміністрації листами від 05.08.2020 та від 06.08.2020 визначили обставини, як такі, що унеможливлюють організацію підготовки та проведення  25.10.2020 місцевих виборів в окремих сільських, селищних міських рад Донецької та Луганської області.
  • «у разі, якщо ЦВК була прийнята постанова «Про неможливість проведення перших виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів 25.10.2020» і станом на 25.10.2020 такі вибори проведено не було, то ця постанова як акт індивідуальної дії реалізована її застосуванням, а тому розгляд питань її протиправності та/або її скасування після 25.10.2020, на думку суду, також не призведе до відновлення порушеного права позивача» (дослівно).

26 січня 2021 року Шостим ААС було відкрито апеляційне провадження у цій справі за апеляційною скаргою позивача - громадянина Байрамова Євген Вахида Огли.

23 лютого 2021 року до справи залучено третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: Луганську обласну державну адміністрацію - обласну військово-цивільну адміністрацію та Донецьку обласну державну адміністрацію - обласну військово-цивільну адміністрацію. Примітно, що вищевказаних третіх осіб було залучено на стадії апеляційного розгляду, а також те, що апеляційний суд не вважав за необхідне залучати у справу таких третіх осіб як Об’єднаний оперативний штаб Збройних Сил України – військової частини А0135, Головне управління Національної поліції в Донецькій області і Головне управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях.

11 травня 2021 року Постановою Шостого ААС було задоволено апеляційну скаргу позивача, Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2020 р.  – скасовано, позовні вимоги позивача  до ЦВК – задоволено, а саме: визнано протиправною та скасовано постанову ЦВК «Про неможливість проведення перших виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів від 25.10.2020» від 08.08.2020 № 161.

Ключові положення позову та апеляційної скарги позивача

Як вже було зазначено у постанові Шостого ААС від 11 травня 2021 року, доводи апеляційної скарги аналогічні доводам позовної заяви. Зважаючи на це, наводимо їх ключові положення:

  • прийняте ЦВК рішення є протиправним, направленим на скасування в незаконний спосіб основоположних конституційних прав  громадян – обирати органи і посадових осіб місцевого самоврядування.
  • постанова ЦВК є протиправною та підлягає скасуванню з огляду на те, що конституційне право позивача як мешканця м. Сєвєродонецька Луганської області обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, гарантоване йому статтею 38 Конституції України, може бути обмежено лише Конституцією України та законами України. А спірна постанова ЦВК прийнята за відсутності порядку визначення неможливості проведення таких виборів.
  • ЦВК, посилаючись на п.7 ч.1 ст. 205 Виборчого кодексу України, при ухваленні спірної постанови прийняла до уваги висновки Донецької та Луганської обласних державних адміністрацій – обласних військово-цивільних адміністрацій від 05.08.2020 та від 06.08.2020 років відповідно, проте в них зазначено про недоцільність проведення виборів у населених пунктах уздовж лінії розмежування, а не в об’єднаних територіальних громадах.
  • у листах Донецької та Луганської обласних державних адміністрацій – обласних військово-цивільних адміністрацій застосовано некоректну юридичну термінологію, і взагалі не містяться посилання на конкретні фактичні обставини, які свідчили би про неможливість проведення виборів, внаслідок чого позивач вважає їх необґрунтованими.
  • ЦВК вийшла за межі своїх повноважень, оскільки відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України та ст.2 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» зобов’язана діяти в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, будувати свою діяльність на принципах верховенства права, законності та незалежності, об’єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень.
  • чинним законодавством, зокрема, статтею 8 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», місцеві вибори не проводяться виключно на тимчасово окупованій території, і постановою Верховної Ради України № 795-ІХ від 15.07.2020 «Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році» вибори призначено на всій території України, в тому числі і в тих міських і селищних територіальних громадах, в яких відповідач визнав неможливим проведення місцевих виборів.
  • ЦВК у 2019 році при наявності аналогічних висновків Донецької та Луганської обласних державних адміністрацій – обласних військово-цивільних адміністрацій встановила можливим забезпечення належної організації підготовки та проведення позачергових виборів народних депутатів України та виборів Президента України;
  • на час прийняття спірної постанови безпечна ситуація вздовж лінії зіткнення не погіршилась з минулим роком і діяла домовленість про повне і всеосяжне перемир’я.

Основні аргументи позиції заперечень проти позову та апеляційної скарги ЦВК у цій справі

  • твердження позивача (апелянта) щодо порушення відповідачем його прав, визначених статтею 38 Конституції України, спростовуються тим, що 08.08.2020 ЦВК прийняла постанову № 160 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року» відповідно до якої в усіх територіальних громадах, які знаходяться на підконтрольній України території були призначені перші вибори депутатів та голів сільських, селищних і міських територіальних громад.
  • військово-цивільні адміністрації Донецької та Луганської області надали висновки, в яких визначили обставини як такі, що унеможливлюють організацію підготовки та проведення згідно з положеннями Виборчого кодексу виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів 25.10.2020 року. Тому відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 205 Виборчого кодексу України відповідач зобов’язаний був прийняти єдине можливе рішення, яким встановити  неможливість забезпечення підготовки та проведення місцевих виборів відповідно до положень Кодексу на окремих територіях.
  • посилаючись на ч.1 ст.3 Конституції України, якою передбачено, що людина, її життя і здоров’я, честь гідність, недоторканість і безпека визначаються в Україні найвищою соціальною цінністю, відповідач наголошує, що спірна постанова є законною, прийнятою в межах повноважень, в порядку та у спосіб, визначені Конституцією України та законами України, з метою, з якою ці повноваження надано, обґрунтованою, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття неупереджено, добросовісно та розсудливо рішення, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
  • порушення суб’єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися  (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів позивача. Посилаючись на рішення Конституційного Суду України № 2-зп від 23.06.1997, № 9-рп/2008 від 22.04.2008, № 19-рп/2009 від 14.12.2011, відповідач вважає, що відсутні підстави для задоволення позовних вимог, оскільки відсутнє порушене право позивача.

             Позиції третіх осіб у справі

Треті особи, які були залучені до участі в розгляді справи - Донецька та Луганська обласні державні адміністрації-обласні військово-цивільні адміністрації  заперечили проти доводів апеляційної скарги, їх доводи були аналогічними та зводилися до наступного:  

  • на виконання постанови Центральної виборчої комісії № 152 від 30.07.2020 «Про звернення до Донецької та Луганської обласних державних адміністрацій-обласних військово-цивільних адміністрацій стосовно надання висновку щодо можливості організації підготовки та проведення відповідно до Виборчого кодексу України місцевих виборів 25 жовтня 2020 року на виборчих дільницях, утворених згідно з постановою Центральної виборчої комісії від 25 червня 2020 року № 117», був наданий висновок щодо можливості організації підготовки та проведення місцевих виборів в області, який у судовому порядку не оскаржувався і є чинним.
  • відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 205 Виборчого кодексу України відповідач у разі неможливості на окремих територіях забезпечення підготовки та проведення місцевих виборів зобов’язаний був прийняти рішення про неможливість їх проведення.

Додатково під час судового розгляду представники третіх осіб пояснили суду, що складені ними висновки щодо можливості організації  підготовки та проведення місцевих виборів, які пізніше лягли в основу оскаржуваної постанови ЦВК, складалися на підставі листів Головних управлінь Національної поліції в Донецькій області та в Луганській областях, Командування операції Об’єднаних сил та Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях.

Примітно, що на запитання апеляційного суду щодо проведення виборів у місті Маріуполь, який знаходиться майже на лінії розмежування, відповіді представник Донецької ОДА не надав. На питання суду, чому у місті Сєвєродонецьку було визнано неможливим провести та організувати місцеві вибори, при тому, що відбулися вибори у місті Рубіжне, яке знаходиться майже на однаковій відстані від лінії розмежування, представник Луганської ОДА пояснив, що це відбулось через різну суспільно-політичну необхідність.

Практика ЄСПЛ та КСУ, що була застосована апеляційним судом при розгляді даної справи

У Постанові Шостого ААС від 11 травня 2021 року було застосовано ряд рішень Європейського суду з прав людини та Конституційного Суду України, які, на думку суду, підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

Так, передовсім апеляційний суд покладався на рішення ЄСПЛ у справі «Хасан та Чауш проти Болгарії» (пункт 84, заява № 30985/96), в якому йдеться про необхідність наявності чіткої процедури реалізації повноважень компетентних державних органів. Також  у висновках ЄСПЛ у справі  «Вєренцов проти України» (рішенні від 11.04.2013) вказано про те, що передбачення у національному законодавстві чітких визначень є істотною умовою для того, щоб закон залишався нескладним для розуміння та застосування, тобто законодавство має бути сформульованим з достатньою чіткістю, щоб надати особі можливість визначити, чи буде її поведінка суперечити закону, та якими можуть бути вірогідні наслідки порушень. Крім того, в рішеннях у справах «Лелас проти Хорватії» (заява № 55555/08, п. 74) і «Тошкуце та інші проти Румунії» ( заява № 36900/03, п. 37) ЄСПЛ наголосив, що саме на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій та мінімізують ризик помилок.

Також апеляційний суд покладається на рішення ЄСПЛ у справі  «Рисовський проти України» (п.70, 71, заява № 29979/04), в якій підкреслено особливу важливість принципу «належного урядування», відповідно до якого, в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. Суд також звернув увагу на  висновки ЄСПЛ, викладені в рішеннях у справах «C.G. та інші проти Болгарії» ( заява № 1365/07, п. 39), «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11, п. 170), відповідно до яких національне законодавство повинно бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, щоб надати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, які вплинуть на конвенційні права цих людей. 

У своїй Постанові від 11 травня 2021 року Шостий ААС покладається на два рішення КСУ: рішення від 28.08.2020 № 10-р/2020 у справі  щодо  конституційності окремих положень постанови КМУ про встановлення карантину та рішення від 29.06.2010 № 17-рп/2010 у справі щодо конституційності положення Закону України «Про міліцію».

Так, Шостий ААС звернув увагу, що в рішенні  від 28.08.2020 № 10-р/2020 наголошено, що відповідно до Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (частина друга статті 3 Конституції); органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частини перша, друга статті 8); правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19).

Також Шостий ААС вказав на те, що в рішенні КСУ від 29.06.2010 № 17-рп/2010  (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини) зазначено, що одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлених такими обмеженнями. 

Висновки Шостого ААС у справі

П. 7 ч.1 ст. 205 Виборчого кодексу закріплено повноваження ЦВК обмежити право громадян обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, прийнявши рішення про неможливість проведення місцевих виборів.

З огляду на приписи п.7 ч.1 ст.205 Виборчого кодексу України ЦВК приймає рішення про неможливість проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування, але за умови встановлення неможливості забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів відповідно до положень Виборчого Кодексу на окремих територіях.

Отже, п. 7 ч. 1 ст. 205 Виборчого кодексу України ЦВК надано право обмеження проведення виборів, але при встановленні неможливості забезпечення підготовки та проведення місцевих виборів відповідно законодавчо встановленого певного порядку. Відтак, колегія суддів прийшла до висновку, що норма п.7 ч.1 ст. 205 Виборчого кодексу України може застосовуватися, але при наявності певного порядку (алгоритму) її застосування, прийнятого законодавцем відповідно до норм Конституції України.

Апеляційний суд прийшов до висновку, що ні чинним законодавством, ані Виборчим кодексом України, ані Законом України «Про Центральну виборчу комісію» не передбачено порядку визначення ЦВК можливості чи неможливості забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів, які саме обставини слід визнавати такими, що унеможливлюють організацію і проведення виборів, яка інформація підлягає аналізу і врахуванню для висновку про неможливість проведення виборів. Тобто відсутній законодавчо визначений алгоритм дій відповідача для прийняття обґрунтованого і об’єктивного рішення про неможливість проведення місцевих виборів. Також п. 1 ч. 3 ст. 4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» встановлено, що обласні військово-цивільні адміністрації надають Центральній виборчій комісії висновки щодо можливості організації та підготовки відповідно до закону проведення відповідних виборів на окремих територіях, проте і цим законом не визначено ні порядку встановлення обставин, які унеможливлюють проведення місцевих виборів, ні переліку інформації, необхідної для аналізу для прийняття відповідного висновку.

Шостий ААС вказав на те, що ЦВК, як відповідач у справі, не тільки не створив будь-яких чітких внутрішніх процедур з дотриманням  принципів, як то пропорційність, дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, гласність, добросовісність, розсудливість, обґрунтованість, відкритість, а діяв при вирішенні питання щодо можливості проведення місцевих виборів в окремих територіальних громадах на власний розсуд, самостійно визначаючи, які обставини є такими, що унеможливлюють проведення виборів, самостійно визначаючи інформацію, яку необхідно проаналізувати, без використання будь-якої додаткової інформації, ніж та, що була надана третіми особами, без глибинного вивчення фактичної обстановки у відповідних територіальних громадах та виборчих дільницях.

І внаслідок відсутності певного алгоритму дій відповідача відбулося те, що відповідач вибірково встановив неможливість проведення місцевих виборів: у одному випадку - у всій територіальній громаді, а в іншому випадку - лише в частині виборчих комісій територіальної громади, а в решті виборчих дільницях тієї ж територіальної громади визначив організувати і проводити місцеві вибори, що свідчить про свавільність рішення відповідача.

Пропозиції ОПОРИ

Суд застосував формальний підхід, вирішивши, що цей спір не є виборчим, адже не охоплюється межами виборчого процесу. Утім, з огляду, на те, що він стосувався виборця як суб’єкта виборчого процесу та безпосередньо пов’язаний з реалізацією виборчих прав, вважаємо, що справи такої категорії мали б розглядатися як виборчі у порядку та строки, визначені ст. 273 КАС України. Предмет позову потребував пришвидшеного розгляду, адже тривалий строк розгляду справи в порядку загального провадження не сприяв ефективному поновленню прав виборців, які проживають в тих територіальних громадах, в яких місцеві вибори так і не відбулися. Відповідно до Виборчого кодексу місцеві вибори у цих громадах можуть відбутися не раніше останньої неділі жовтня цього року. 

Положення щодо порядку оскарження рішень, які безпосередньо пов’язані з реалізацією виборчих прав та потребують пришвидшеного розгляду, повинні бути законодавчо вдосконалені та віднесені до виборчих спорів.

П. 7 ч.1  ст. 205 Виборчого кодексу, відповідно до якого ЦВК, у разі встановлення неможливості забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів відповідно на окремих територіях, приймає рішення про неможливість проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування, закладено норму, яка не відповідає ні вимогам Конституції, ні міжнародним виборчим стандартам. У судовому рішенні зазначено, що відповідач (ЦВК) не створив чітких процедур для ухвалення спірного рішення за п.7 ч.1  ст.205 ВКУ. В той же час, слід зазначити, що такі процедури, згідно зі ст. 38 та 64 Конституції України не можуть бути врегульовані на рівні підзаконного акту, яким є постанова ЦВК. Таким чином  відповідні правовідносини, як неодноразово відзначала ОПОРА в свої попередніх матеріалах,  потребують комплексного  доопрацювання та прийняття змін на рівні Виборчого кодексу.

В цілому ОПОРА вітає рішення суду, однак відзначає, що в цьому рішенні, як і в багатьох інших, що стосуються виборчого процесу, не зазначений спосіб поновлення виборчих права громадян прифронтових територій.