Історія виборів: виборчі системи в Україні

За 30 років незалежності в Україні відбулось 23 загальнонаціональні виборчі кампанії: 7 президентських (з яких одні були дострокові, а одні – позачергові), 8 парламентських (з яких 4 були достроковими), 8 місцевих, не рахуючи всіх проміжних, дострокових, повторних.

Виборчих систем у світі існує дуже багато, але, за великим рахунком, їх загально можна поділити на мажоритарні та пропорційні. І за роки незалежності правова держава Україна протестувала на собі, певно, всі найпопулярніші виборчі системи, часом змінюючи “правила гри” буквально напередодні старту виборчого процесу.

1 січня 2020 року набув чинності Виборчий кодекс, який, сподіваємось, нарешті надовго законодавчо закріпив виборчі системи в Україні.

Якщо відстежити хронологію змін виборчих систем в Україні, то варто зафіксувати такі дати:

18 листопада 1993 року під тиском шахтарських бунтів прийнятий ЗУ “Про вибори народних депутатів” для проведення перших парламентських виборів часів незалежної України не за радянським законодавством. Він передбачав мажоритарну виборчу систему абсолютної більшості.
24 лютого 1994 року були внесені зміни до Закону Української РСР “Про вибори Президента Української РСР”, за яким відбувались другі президентські вибори незалежної України, зберігалась мажоритарна виборча система абсолютної більшості.
28 червня 1996 року була ухвалена Конституція України, де вперше зафіксували правовий статус громадянина як суб’єкта виборчого процесу.
24 вересня 1997 року прийнятий новий ЗУ “Про вибори народних депутатів”, де вже передбачена паралельна мажоритарно-пропорційна виборча система. До речі, саме в цьому законі вперше було прописане так зване “позитивне” голосування, коли виборець вже не викреслював із бюлетеня кандидатів, яких він не підтримує, а ставив позначку навпроти прізвища того, кого він хоче підтримати. Загалом впродовж року за розгляд цього закону Верховна Рада бралась 13 разів. А вже 26 лютого 1998 року Конституційний Суд визнав неконституційними близько 20 положень цього закону.
14 січня 1998 року прийнятий ЗУ “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, який, зокрема, передбачав змішану мажоритарно-пропорційну виборчу систему для обрання депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад, а також мажоритарну виборчу систему відносної більшості для обрання сільських, селищних, міських, районних та обласних рад, а також сільського, селищного, міського голови.
5 березня 1999 року прийнятий ЗУ “Про вибори Президента України” із мажоритарною виборчою системою абсолютної більшості.
З 18 січня по 18 жовтня 2001 року Верховна Рада п’ять разів приймала Закон “Про вибори народних депутатів України”, а Президент чотири рази накладав на нього вето і тільки останній варіант був підписаний. Цей закон залишає змішану мажоритарно-пропорційну систему в дії.
25 березня 2004 року прийнятий ЗУ “Про вибори народних депутатів України”, який запроваджує пропорційну виборчу систему із закритими списками.
6 квітня 2004 року прийнятий ЗУ “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, який передбачав вибори сільських та селищних рад, а також сільських, селищних та міських голів за мажоритарною системою відносної більшості, міських, районних у містах, районних, обласних рад, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рад міст Києва та Севастополя – за пропорційною виборчою системою із закритими списками.
8 грудня 2004 року прийнятий ЗУ “Про особливості застосування Закону України "Про вибори Президента України" при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року” для організації так званого “третього туру” виборів між Ющенком та Януковичем після революції.
10 липня 2010 року прийнятий ЗУ “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” залишав вибори сільських та селищних рад, а також сільських, селищних та міських голів за мажоритарною системою відносної більшості, натомість вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад тепер знову мали відбуватись за змішаною мажоритарно-пропорційною системою.
17 листопада 2011 року прийнятий ЗУ “Про вибори народних депутатів України”, який знову повертає змішану мажоритарно-пропорційну виборчу систему.
14 липня 2015 року прийнятий ЗУ “Про місцеві вибори”, який кардинально змінив попередню практику. Так, визначалось, що вибори міського голови в містах із кількістю виборців 90 тисяч і більше проводяться за мажоритарною системою абсолютної більшості, вибори міського голови решти міст, а також старости, сільського та селищного голів, депутатів сільських та селищних рад – за мажоритарною системою відносної більшості, а от вибори депутатів Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад проводяться за пропорційною виборчою системою в багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками місцевих організацій політичних партій із закріпленням кандидатів у територіальних округах.
19 грудня 2019 року прийнятий Виборчий кодекс, який регулює всі три типи виборів і набув чинності 1 січня 2020 року. Відповідно до Кодексу вибори Президента та міських голів із кількістю виборців 75 тисяч і більше відбуваються за мажоритарною системою абсолютної більшості, вибори народних депутатів, а також у сільські, селищні та міські ради, якщо кількість виборців у відповідній громаді становить 10 тисяч і більше, районні та обласні ради та Верховну Раду Автономної Республіки Крим – за пропорційною виборчою системою із відкритими списками, у той же час на виборах сільського, селищного та міського голови в містах із кількістю виборців до 75 тисяч передбачена мажоритарна виборча система відносної більшості в єдиному одномандатному окрузі.

Мажоритарна система абсолютної більшості: президентські вибори та голови великих міст

Мажоритарна виборча система історично найдавніша та найпростіша. Її назва походить від французького “majorite”, що означає “більшість”, відповідно переможець обирається більшістю голосів. Якщо ніхто з кандидатів не набирає 50%+1 голос від виборців, які взяли участь у голосуванні, то відбувається другий тур.

Така система не допускає викривлень принципу політичного представництва й враховує інтереси більшості виборців. Адже якщо кандидат був обраний в один тур, значить його підтримували більше 50% виборців усієї країни. Якщо ж мав місце другий тур, то він, ймовірно, сприяв тому, аби визначення виборців відбувалось на основі близьких політичних позицій. Щоправда, внаслідок двотуровості сама процедура ускладнюється та дорожчає. Головним недоліком такої системи є те, що фактично переможець забирає все, а решта кандидатів й, відповідно, політичні позиції виборців, які за них голосували, жодним чином не представлені, що потенційно може призвести й до поляризації суспільства та розколу.

Найперші парламентські вибори в 1994 році відбувалися за цією системою. Щоправда, з першого разу вдалося обрати тоді лише 49 депутатів, інші – не набрали необхідної кількості голосів, тож в багатьох округах відбувся другий тур. Проте і з цим не все так просто, адже вимога набрати 50%+1 голос зберігалась тоді й для другого туру. Крім того, у бюлетенях також була передбачена можливість голосувати проти всіх, а ще існував мінімальний поріг явки – треба було, щоб у голосуванні взяли участь не менше 50% виборців округу. Тож коли другий тур не визначав переможця, в окрузі оголошувались повторні вибори і виборча кампанія стартувала з самого початку. Так, навіть через рік після виборів Верховна Рада була сформована на 90% – 45 депутатів до тих пір не були обрані. Відповідно, багато округів залишились не представленими у парламенті аж до закінчення його повноважень.

Перше засідання Верховної Ради України II скликання, обраного у 1994 році. Джерело: espreso.tv

Усі вибори всіх шести президентів України відбувались за мажоритарною системою абсолютної більшості, де в разі проведення другого туру переможцю достатньо було набрати більше голосів, ніж його опонент.

У 1991 році Леонід Кравчук в першому турі обійшов В’ячеслава Чорновола із 61,59% проти 23,27%. На дострокових виборах 1994 року він в другому турі поступився Леонідові Кучмі з результатом 45,06% проти 52,14%. Друга каденція Кучми також почалась з другого туру, де він із результатом 56,25% переміг Петра Симоненка, за якого проголосували 37,80%. Окремої уваги вартий 2004 рік з його фактично “трьома турами” виборів – традиційними першим і другим, а після масових фальсифікацій, що призвели до революції та судового оскарження результатів, зрештою переголосуванням другого туру. Тоді Віктор Ющенко переміг опонента Віктора Януковича, набравши 51,99% проти 44,20%. На виборах 2010 року в другому турі зустрілися Віктор Янукович та Юлія Тимошенко, завершивши перегони результатами 48,95% та 45,47% відповідно. Натомість вибори 2014 року відбулись вже в один тур, де переміг Петро Порошенко. Ці позачергові вибори були призначені після Революції Гідності та самовільної відмови від виконання власних обов’язків і втечі з країни експрезидента Віктора Януковича, який зрештою пізніше був позбавлений звання Президента України. А останні на сьогодні сьомі президентські вибори знову були двотуровими. Володимир Зеленський переміг Петра Порошенка з найбільшим за всю історію результатом – 73,22% проти 24,45%.

Колаж з портретів усіх президентів України. Джерело: сomments.ua

Наразі мажоритарна система абсолютної більшості в Україні збережена на президентських виборах, а також використовується на місцевих виборах великих міст. Зокрема, у 2015 році відбувались вибори міських голів міст із кількістю виборців 90 тисяч і більше. А після набуття чинності Виборчим кодексом, восени 2020 року така система була застосована на виборах міських голів із кількістю виборців 75 тисяч і більше.

Такий перелік міст не обов’язково має бути сталим. У Виборчому кодексі закріплені показники кількості виборців як умова для визначення виборчої системи. Відповідно, якщо кількість виборців у громаді до наступних виборів зміниться, то система у цій громаді також може змінитись. Ключовою цифрою для встановлення виборчої системи є інформація про кількість виборців, які мають право голосу на відповідних місцевих виборах станом на перший день місяця, що передує місяцю, в якому розпочинається виборчий процес цих місцевих виборів. І ця виборча система не може бути змінена до призначення наступних чергових або позачергових виборів у цій громаді.

Мажоритарна система відносної більшості: голови невеликих населених пунктів

Відносну більшість ще називають простою більшістю, і така система вважається найпростішою з усіх мажоритарних. Тобто, обраним вважається кандидат, який отримав найбільшу кількість голосів виборців у порівнянні з іншими кандидатами. За умови однакової кількості набраних голосів двома чи більше кандидатами законодавство може передбачити застосування процедури жеребкування або оголошення повторного голосування.

Перевага цієї системи у тому, що голосування відбувається в один тур і законодавство не встановлює обов'язковий мінімум участі у ньому виборців. Але серйозним недоліком є те, що вона не дає змоги врахувати інтереси більшості виборців. Адже кандидат може бути обраний і абсолютною меншістю, а вага мандата такого депутата та його представництво могли бути абсолютно не рівнозначними в порівнянні з іншими депутатами, що суперечить демократичним засадам. Наприклад, на позачергових виборах народних депутатів України у 2014 році в одномандатному виборчому окрузі №45, більша частина якого знаходилась на непідконтрольній території Донеччини, перемогу здобув Юхим Звягільський, набравши при цьому всього лише 1 454 голосів, що в десятки разів менше за інших депутатів того скликання.

Юхим Звягільський у парламенті. Джерело: УНІАН

В Україні після невдач із представництвом у парламенті округів, де кандидати не набирали абсолютної більшості, підхід переглянули. І з 1998 року половину парламенту почали обирати за мажоритарною системою відносної більшості. Також мажоритарна система відносної більшості використовувалась на місцевих виборах з 1998 року. Зокрема, так відбувалися вибори сільських, селищних, міських, районних та обласних рад, а також сільського, селищного, міського голови. Різниця лише в тому, що в деяких випадках це були одномандатні округи (вибори сільської, селищної, міської рад та відповідних голів населених пунктів), а в деяких – багатомандатні (вибори районних та обласних рад). Тобто в одному багатомандатному окрузі за цією системою переможець міг бути не лише той один, хто набрав найбільше голосів, а кілька кандидатів із найвищими показниками, залежно від того, скільки мандатів розігрувалося на окрузі.

Ця ж система закріплена також у статті 192 Виборчого кодексу для місцевих виборів. Так, вибори депутатів сільської, селищної, міської ради територіальних громад з кількістю виборців до 10 тисяч проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в багатомандатних виборчих округах, на які поділяється територія відповідної територіальної громади. У кожному такому окрузі може бути обрано 2-4 депутати. А вибори сільського, селищного, та міського голови в містах із кількістю виборців до 75 тисяч проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості в єдиному одномандатному окрузі, що збігається відповідно з територією села, селища чи міста.

Пропорційна виборча система із закритими списками: “кіт у мішку”

Починаючи з 1998 року до 2019 року включно половина складу Верховної Ради обиралась за пропорційною виборчою системою із закритими списками. Виключенням були парламентські вибори 2006 р. та позачергові 2007 р., де весь склад парламенту обирався за закритими списками. Причина – вже традиційно змінене до виборів законодавство і певна політична криза.

Загалом система виявилась доволі простою. Партії реєстрували на вибори власний список кандидатів, але публічно піарили лише першу п’ятірку. А далі у переліку кандидатів могли бути хто завгодно – від родичів до особистих водіїв та масажистів.

У цей період також з’явилось поняття “торгівлі” партійними місцями, що, зокрема, сприяло розвитку й тіньового фінансування політичних партій. А далі все просто – чим більше партія набирала голосів на виборах, тим більше депутатів могла провести в парламент.

За цією системою з 2004 року кілька років, а потім ще кілька років з 2015 року також обирали склад міських, районних у містах, районних, обласних рад, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рад міст Києва та Севастополя.

Насправді на дуже заплутаному різновиді пропорційної виборчої системи, яка використовувалась на місцевих виборах 2015 року, варто зупинитись детальніше. Кандидати від кожної партії закріплювались за округами, а потім отримані ними в різних округах відсотки порівнювались між собою. Справа в тому, що депутати тоді називали це “відкритими списками”, але насправді це було дещо інакше, а точніше кажучи – зовсім не так. Адже виборець не міг обирати між декількома кандидатами від однієї партії, що є основною поняття відкритого партійного списку. Відкритий у цьому випадку не означає виключно публічний, відомий, оприлюднений, натомість – доступний для певного редагування з боку виборця через ранжування кандидатів однієї політичної партії.

Паралельна виборча система: покруч, що відійшов у минуле

Загалом з 1998 року до 2019 року включно (окрім парламентських виборів 2006 та позачергових 2007 року, на яких використовувалась повністю пропорційна виборча система із закритими списками, про що детальніше поговоримо далі) парламентські вибори в Україні відбувались за змішаною виборчою системою 50/50: половина народних обранців проходили за списками партій, а іншу половину виборці обирали в одномандатних мажоритарних округах.

Хоча такий гібрид пропорційної виборчої системи із закритими списками та мажоритарної виборчої системи відносної більшості використовувався й на деяких місцевих виборах. Наприклад, з 1998 до 2015 року (за виключенням кількох років, коли діяв інший закон з іншою системою) на виборах депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад.

Такий покруч двох виборчих систем, зокрема, призводив до того, що негативні аспекти цих систем тільки посилювались, особливо це було відчутно на рівні парламентських виборів. “Засівання” округів гречкою, протягування “кота в мішку” в закритій частині списку тощо. Тож давно вже назрівала необхідність виборчої реформи. Зрештою, експертне середовище дійшло згоди, що найкраще в Україні може спрацювати пропорційна виборча система з відкритими списками, яка акумулює в собі кращі практики тих виборчих систем, що міксували у змішаній: і відповідальність партій за своїх кандидатів, і можливість зберегти зв’язок із виборцями як у мажоритарці за рахунок формування територіальних партійних списків та голосування за кандидатів від обраної партії поіменно. Але реформування – тривалий процес. Так, наприклад, з моменту написання першої версії Виборчого кодексу (яка потім все ж стала базою чинного, попри десятки тисячі поправок, які вже були і ще будуть) до набуття цим документом чинності минуло близько 13 років.

Пропорційна виборча система із відкритими списками: новація Виборчого кодексу

Набивши гулі за стільки років на різних виборчих системах, їх постійних змінах та перемішуванні, Україна зрештою прийшла до пропорційної виборчої системи із відкритими списками. Ця виборча система була запроваджена в Україні з моменту набуття чинності Виборчим кодексом 1 січня 2020 року і вже восени була апробована на місцевих виборах. Так, більшість колегіальних органів влади тепер обираються саме таким чином: сільські, селищні та міські ради, якщо кількість виборців у відповідній громаді становить 10 тисяч і більше, районні та обласні ради, а також Верховна Рада Автономної Республіки Крим та Верховна Рада України.

Пропорційна система передбачає, що кандидатів висуває партія. Причому вони не обов’язково мають бути членами партії, але повинні бути затверджені нею. Таким чином від пропорційної системи із закритими списками позичаємо аспект відповідальності партії за кожного висунутого нею кандидата. І якщо кандидуючи чи вже перебуваючи кандидатом людина веде себе негідно, партія має публічно на це реагувати.

Але існує два списки: єдиний і територіальні. Партія формує єдиний список, а потім розподіляє всіх своїх кандидатів (окрім першого, який має гарантоване місце) у територіальні списки. Таким чином залишається позитивний елемент мажоритарної системи – зв’язок кандидата із виборцями певної громади, яку він буде представляти в разі обрання.

Скріншот з відео "Як обираємо? Вибори навиворіт” (3 сезон, 2020)

У той же час значно збільшується вплив виборця. Нова виборча система потребує нового інструменту – виборчого бюлетеня нової форми, де виборець може проголосувати і за партію, і за кандидата від цієї партії. Таким чином виборець фактично отримує вплив на формування партійного списку, підвищуючи шанси стати депутатом того кандидата, який подобається виборцю, а не був з якихось непублічних причин включений до списку партійними лідерами.