Як звикла більшість з нас? Спочатку в новинах чуємо про призначення виборів, потім спостерігаємо за передвиборчою кампанією, визначаємося та в день голосування йдемо на свою дільницю і віддаємо голос виборця тому, на кого покладаємо завдання представляти наші інтереси та управляти країною. Або ж самі стаємо тими, серед кого обирають.
Бо таке наше право зафіксоване у Конституції України 1996 року. А саме – у частині 1 статті 38: “Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування”. А також у статті 71: “Вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування вільні й проводяться на основі загального, рівного та прямого виборчого права шляхом таємного голосування”.
Проте так було не завжди. За історію українського державотворення інститут виборчого права зазнав низки перетворень відповідно до державно-політичних режимів, які існували на території України. Також виборчі традиції в Україні формувалися під значним впливом держав, у підпорядкуванні яких у той чи інший період перебували окремі українські території.
У найдавніші часи, ще за племінного устрою, вже існували елементи виборності, які були складовою частиною ранніх виявів звичаєвого права. Першою історичною формою безпосереднього народовладдя за часів Київської Русі були віча – загальні збори членів конкретної спільноти, участь у роботі яких мали право брати лише повноправні вільні громадяни. Український історик Михайло Грушевський у своїй праці “Історія України-Русі” зазначав, що про склад віча у літописах не йдеться, “та з натяків їх видно, що у вічі брала участь вся свобідна людність землі-города й пригородів, але тільки саме господарі, голови родин”, тобто на вічах право голосу належало вільним дорослим жителям міста – купцям, ремісникам та іншим, але вирішальна роль належала міській феодальній верхівці – боярам і “старцям градським”.
Зображення віче в літописі, опис подій 997 року. Джерело
У період входження українських земель до Великого князівства Литовського та Речі Посполитої українці вперше отримали досвід участі у виборах через обрання шляхтою на повітових сеймиках своїх представників до Вільного сейму. Тут виборче право визначається приналежністю до певного стану – шляхти. Більш “прогресивною” участю у виборах в той час стало обрання міських рад у містах з Магдебурзьким правом, за членів яких голосували жителі цих громад на народних сходах відкритим голосуванням.
Статут ВКЛ, 1588 – 1594. Джерело
За часів Запорозької Січі та Гетьманщини також право голосу було обмежене, адже було пов’язано з належністю до козацтва – окремого суспільного стану вільних людей, що знаходилися на військовій службі.
Частина діорами «Військова рада на Січі» (Національний музей історії козацтва на Хортиці). Автор – художник М. В. Овечкін
У Російській імперії (де перебувала вся Лівобережна Україна, більша частина Правобережжя, Півдня) та Австро-Угорській імперії (куди входили Галичина, Північна Буковина і Закарпаття) проведення реформ у середині ХІХ ст. законодавчо встановлювало систему виборчих органів і посад. Однак через квоти, курії і цензи ця система позбавляла права голосу майже половину населення.
“Южный край”, №14138. Джерело
Революція 1905–1907 років змусила правлячі кола Російської імперії піти на істотне обмеження самодержавної влади. Так, вже за півтора місяця після початку революційних подій Микола ІІ підписав рескрипт на ім’я міністра внутрішніх справ Булигіна, в якому йшлося про потребу залучати гідних, вибраних від населення людей до участі у попередньому розробленні й обговоренні законопроєктів. Ця теза була реалізована через пів року, коли 6 серпня 1905 р. було прийнято закон “Установа Державної думи” і “Положення про вибори до Державної думи”. Цей правовий акт містив низку істотних виборчих обмежень для значної кількості підданих Російської імперії. Так, з виборчого корпусу виключалися жінки, особи чоловічої статі, молодші 25 років, військовослужбовці, учні, “бродячі інородці”. Високий майновий ценз виключав з числа виборців робітників і селянську бідноту. Вибори передбачалися по куріях від землевласників, міських жителів та селян і були багатоступеневими. При цьому поміщики і великі буржуа голосували за двоступеневою системою, а селяни — за чотириступеневою. Окрім того, для виборчої системи Російської імперії було притаманне передавання голосів на участь у виборах. Так, жінки з високим матеріальним становищем свої виборчі права могли реалізувати опосередковано, через своїх чоловіків чи синів, також передавати право голосу могли батьки своїм дітям. В умовах розгортання революційних подій приймалися нові законодавчі акти, які як розширювали коло виборців, так і, навпаки, звужували його. До речі, обраними могли були тільки особи, які володіли російською мовою.
Група депутатів Четвертої Державної думи в залі засідань Таврійського палацу. Фотографія зберігається в ЦДАКФФД СПб. Джерело
У 1907 році в Австро-Угорщині відбулася виборча реформа, яка суттєво змінила правила виборів у Галичині. Запроваджувалося загальне виборче право, яке мало низку обмежень – право голосу отримали лише чоловіки віком від 24 років, а право обиратися – від 30 років.
Демонстрація перед міським театром у Львові, організована політичними партіями під гаслом проведення у краї виборчої реформи. 1905. Джерело
Вибори у Івано-Франківську (Станіслав), 1907 рік Джерело
Наступний етап становлення і розвитку інституту виборців в Україні – період відродження української державності. Закон “Про вибори до Установчих зборів Української Народної Республіки”, прийнятий Центральною Радою у 1917 році, встановлював принципи загального, рівного, прямого виборчого права і таємного голосування з дотриманням принципу пропорційного представництва. Право ж участі у виборах надавалося громадянам республіки “обох полів, котрим до дня виборів вийде 20 років”.
Однак існувало і обмеження: позбавлялися виборчих прав “засуджені правосильними судовими вироками”, “невиплаті боржники, признані правосильною судовою установою зловмисними банкротами”, “служащі у війську, що самовільно покинули військо”, а також “члени роду”, що царював у Росії.
Ці принципи були закріплені й у статтях 20 і 21 Конституції Української Народної Республіки (Статуті про державний устрій, права і вольності УНР), яку було прийнято 29 квітня 1918 року.
“20. Лише громадяне УНР користуються з усієї повноти громадянських і політичних прав, беруть участь в орудуванню державним і місцевим життям через активну і пасивну участь у виборах до законодатних установ і органів місцевого самоврядування.
21. Активне і пасивне право участи у виборах, як до законодатних органів УНР, так і до всіх виборчих органів місцевого і громадянського самоврядування, мають всі громадяне УНР, коли їм до дня виконання виборчого акту вийде двадцять літ. Виїмок творять признані законом за безумних або божевільних, котрі находяться під опікою. Які карні переступства тягнуть позбавлення виборчого права, про те рішають Всенародні Збори звичайним законодатнім порядком. Ніяких инших обмежень виборчого права не може бути. Окремі постанови про права громадянства нормує спеціальний закон”.
Вперше на конституційному рівні в Україні було закріплено правовий статус виборців і визначено межі реалізації права голосу: на виборах до законодавчих установ; органів місцевого самоврядування; органів громадського самоврядування.
У Західноукраїнській народній республіці також було прийнято конституційний акт – “Тимчасовий Основний закон про державну самостійність українських земель бувшої австро-угорської монархії, ухвалений Українською Національною Радою на засіданню 13 падолиста 1918” (13 листопада), в якому закріплювалося верховенство і суверенітет народу, що здійснює їх через свої представницькі органи, обрані на підставі загального, рівного, прямого виборчого права під час таємного голосування, за пропорційною системою. Виборчим правом наділялися всі громадяни держави, без урахування національності та статі. Усім виборцям надавалося активне право голосу з 21 року, а право бути обраним (пасивне) – з 25 років. Існувала певна категорія осіб, які позбавлялися свого виборчого права обирати чи бути обраними, а саме: особи душевнохворі, раніше засуджені за вчинення кримінальних злочинів, за злочини і порушення проти виборчої свободи. Окрім того, позбавлялися виборчого права особи, які протягом останніх двох років більше двох разів засуджувалися за пияцтво. Однак розвиток історичних подій унеможливив проведення самих виборів у 1919 році за цим законодавством.
Із розгортанням громадянської війни з 29 квітня 1918 року за погодженням з німецькою військовою адміністрацією на Всеукраїнському землеробському конгресі в Києві (майже 8 тис. делегатів) був проголошений гетьманом України генерал Павло Скоропадський. Восени 1918 року було прийнято закон про правила проведення виборів до національних земств і міських дум. Активне виборче право надавалося особам усіх національностей і віросповідань. Але існували і суттєві цензові обмеження: вікові – 25 років, осілості – 1 рік; соціально-фахові – не допускалися до участі у виборах військовослужбовці, працівники суду, прокуратури, студенти, ченці та ін. Державні службовці цивільних установ, навпаки, мали певні преференції. Для них був необов’язковим ценз осілості та сплата податків до міської казни. Достатньо було перебування на державній службі та отримання річної платні у 1 тис. крб. Передбачалося також, що виборцями можуть бути ті, хто мають постійну оселю або володіють будь-яким майном. Обмеження встановлювалися для жінок – до виборів допускалися лише ті, хто володів протягом року майном, що обкладалося земським збором.
Гетьман з прем’єр-міністром Ф. Лизогубом та офіцерами. В центрі – ад’ютант О. Сахно-Устимович. Київ, 1918. Джерело
За радянського періоду (1917–1991 рр.) виборчі права пройшли шлях еволюції: від обмеження виборчих прав певних груп громадян за ознакою сфери їх діяльності до закріплення прав людини та основоположних свобод в основному законі.
Так, Конституція УСРР 1919 року (стаття 21) законодавчо закріплювала перелік громадян, котрі не мали виборчого права. Надалі було прийнято ще низку рішень, згідно з якими розширювалося коло осіб, що були позбавлені виборчих прав, наприклад, ті, хто займалися торгівлею, орендою, промислами. У Києві в 1925-1926 рр. було позбавлено права голосу 13,5 тис. громадян, у 1926-1927 роках – 20,7 тис., що складало 10,3% загального числа виборців. В Одесі кількість позбавлених прав зросла до 21,7 тис. і досягла 10% виборців.
15 травня 1929 року ХІ Всеукраїнський з’їзд Рад затвердив нову Конституцію УСРР. У ній розділ ІІІ був присвячений виборчим правам. Так, право обирати і бути обраним до рад, незалежно від статі, віри, раси, національності, осілості тощо, отримали “громадяни Української соціялістичної радянської республіки, що їм до дня виборів минуло 18 років:
а) всі особи, що добувають засоби до життя виробничою і суспільно-корисною працею, а також особи, що ведуть хатнє господарство, яке забезпечує першим можливість продукційно працювати;
б) червоноармійці та червонофльотці Робітничо-селянської червоної армії та фльоти;
в) громадяни, що належать до категорій, зазначених в п.п. "а" і "б" цього артикулу, що будь в якій мірі втратили працездатність”.
Текст цієї статті завершувався коментарем: “Увага. З осіб, що не належать до громадян радянських соціялістичних республік, мають активне й пасивне виборче право особи, зазначені в арт. 7 цієї Конституції”. У згаданій нормі цієї Конституції йдеться, що держава “надає всіх політичних прав чужоземцям, що перебувають на території Української соціялістичної радянської республіки для трудових занять і належать до робітничої кляси, а також до селянства, яке не вживає найманої праці”.
Водночас Конституція 1929 року встановлювала політичні, соціальні, економічні цензи (закріпила перелік громадян, позбавлених виборчих прав), які робили виборче право УСРР не загальним (ст. 67): “Не обирають і не можуть бути обраними, хоч би вони й належали до однієї з вищенаведених категорій:
а) особи, що вживають найманої з метою одержання зиску;
б) особи, що живуть з нетрудового прибутку, а саме: відсотків з капіталу, прибутку з підприємств, надходжень з майна і т. інш.;
в) приватні крамарі, торговельні і комерційні посередники;
г) духівництво, служники релігійних культів всіх вірувань і сект, якщо це заняття є їхньою професією, та чепці;
г') службовці і агенти колишньої поліції, окремого корпусу жандарів і охоронних відділків, члени царювавшого в Росії дому, особи, що керували діяльністю поліції, жандармерії і карних органів;
д) особи, що їх визнано встановленим порядком за душевнохворих;
е) позбавлені прав судом на реченець, визначений судовим вироком.
Таким чином, у 1928 – 1929 роках кількість громадян, позбавлених виборчих прав, нараховувала 253,9 тисяч осіб, що становило 9,8% виборців (проти 175,1 тис. чоловік в 1926 – 1927 рр.). Окрім того, списки позбавлених прав від однієї виборчої кампанії до іншої значно змінювалися, адже Конституцією передбачалося, що точне встановлення категорій громадян, позбавлених виборчих прав, провадить Всеукраїнський центральний виконавчий комітет (ВУЦВК).
У жовтні 1934 року була прийнята інструкція про вибори до рад і на з’їзди рад УСРР. У ній передбачалося певне скорочення числа громадян, позбавлених прав. Дозволялося відновлення у виборчих правах дітей “куркулів”, якщо вони займалися суспільно корисною працею, виселених “куркулів”, які позитивно себе зарекомендували на місці нового поселення.
Систему позбавлення виборчих прав скасувала Конституція УРСР 1937 року, прийнята 30 січня на Надзвичайному ХІV з’їзді Рад УСРР. Нова Конституція УРСР врахувала такий принцип виборчого права, як загальність. Так, розділ IХ розпочинався зі ст. 114, в якій говорилося:
“Вибори до всіх Рад депутатів трудящих: Верховної Ради УРСР, Верховної Ради Молдавської АРСР, обласних Рад депутатів трудящих, Рад депутатів трудящих адміністративних округів, районних, міських, селищних станичних і сільських Рад депутатів трудящих, – проводяться виборцями на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні”.
Цей розділ зафіксував положення про загальне, рівне і пряме виборче право при таємному голосуванні, що свідчить про відмову від обмежень у виборчому праві, які існували у попередній період радянської доби.
Загальності були присвячені статті 115, 117 та 118 Конституції УРСР 1937 року. Так, у ст. 115 наголошувалося: “Вибори депутатів є загальними: всі громадяни УРСР, які досягли 18 років, незалежно від расової і національної приналежності, віросповідання, освітнього цензу, осілості, соціального походження, майнового стану та минулої діяльності, мають право брати участь у виборах депутатів і були обраними, за винятком божевільних і осіб, засуджених судом з позбавленням виборчих прав”. У статті 117 Конституції зафіксовано: “жінки користуються правом обирати і бути обраними нарівні з чоловіками”, а ст. 118 визначала: “громадяни, які перебувають у лавах Червоної Армії, користуються правом обирати і бути обраним нарівні з усіма громадянами”.
Також встановлювалося, що виборче право є рівним, це означало: “кожний громадянин має один голос; всі громадяни беруть участь у виборах на рівних засадах”.
Конституція УРСР 1978 року також підтвердила, що вибори депутатів до всіх Рад народних депутатів проводяться на основі загального, рівного і прямого виборчого права за таємного голосування.
Виборчі права закріплені також у міжнародних договорах, які ратифіковані Україною, та мають верховенство над нормами національного права, крім норм Конституції України. До міжнародно-правових виборчих норм варто віднести:
- статтю 21 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року:
1. Кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників.
2. Кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні.
3. Воля народу повинна бути основою влади уряду; ця воля повинна виявлятися у періодичних і нефальсифікованих виборах, які повинні провадитись при загальному і рівному виборчому праві шляхом таємного голосування або ж через інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голосування.
Високі Договірні Сторони зобов'язуються проводити вільні вибори з розумною періодичністю шляхом таємного голосування в умовах, які забезпечують вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу.
- статтю 5 Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації від 25 грудня 1965 року:
Відповідно до основних зобов'язань, викладених у Статті 2 цієї Конвенції, Держави-учасниці зобов'язуються заборонити і ліквідувати расову дискримінацію в усіх її формах і забезпечити рівноправність кожної людини перед законом, без розрізнення раси, кольору шкіри, національного або етнічного походження, особливо щодо здійснення таких прав:
с) політичних прав, зокрема права брати участь у виборах – голосувати і виставляти свою кандидатуру – на основі загального і рівного виборчого права, права брати участь в управлінні країною, так само як і в керівництві державними справами на будь-якому рівні, а також права рівного доступу до державної служби.
Кожний громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації, згаданої в статті 2, і без необґрунтованих обмежень право і можливість:
а) брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників;
b) голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах, які проводяться на основі загального і рівного виборчого права при таємному голосуванні і забезпечують свободу волевиявлення виборців;
с) допускатися в своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби.
Держави-сторони вживають усіх відповідних заходів для ліквідації дискримінації щодо жінок у політичному та суспільному житті країни і, зокрема, забезпечують жінкам на рівних умовах з чоловіками право:
a) голосувати на всіх виборах і публічних референдумах та бути обраними до всіх публічно виборних органів.
Але, незважаючи на закріплені у законодавстві права, і в період незалежності українці зіштовхнулися з обмеженням виборчих прав.
Зокрема, на місцевих виборах 2015 року не змогли проголосувати близько 1,4 млн внутрішньо переміщених осіб. Також обмеження у можливості реалізувати своє право голосу існувало для 3,3 млн внутрішніх “трудових мігрантів” та 1 млн осіб без зареєстрованого місця проживання. Відсутність механізму реалізації активного виборчого права позбавляла ці суспільні групи впливу на прийняття рішень місцевими органами влади. Змінило ситуацію прийняття Виборчого кодексу, нововведенням якого стала можливість змінити свою виборчу адресу та проголосувати за місцем фактичного проживання, а не реєстрації. ЦВК розробила практичний механізм процедури зміни виборчої адреси на всіх видах виборів, яким можуть скористатися всі мобільні всередині країни громадяни. До того ж, ця процедура є довготривалою (її не доведеться повторювати перед кожними виборами, якщо людина не змінить місце проживання).
Іншим проблемним аспектом щодо пасивного виборчого права є участь жінок у політиці, тобто їх можливість бути обраними. Вимога стосовно гендерної квоти піднімалася ще у Законі України “Про місцеві вибори” (2015 р.), проте вона недотримана більшістю політичних партій, які були суб'єктами виборчого процесу. Це питання знайшло своє розв'язання також з прийняттям Виборчого кодексу, який закріпив як обов’язкову норму: при формуванні єдиного і територіальних виборчих списків партії повинні забезпечити присутність в кожній п’ятірці не менше двох кандидатів кожної статі (ст. 219). Щодо висунення кандидатів у територіальні громади з кількістю виборців менше 10 тис., то ст. 220 Кодексу встановила норму про те, що партії повинні забезпечити представництво не менше 30% осіб однієї статі від загальної кількості кандидатів до відповідної ради.
Таким чином, під час прийняття та доопрацювання Виборчого кодексу в 2019 – 2020 роках був досягнутий значний прогрес у сфері забезпечення виборчих прав громадян.
Підготувала Яна Золотарьова