Громадянська мережа ОПОРА активно залучена до реформування законодавства про політичне фінансування. Цей процес зосереджений на двох аспектах. Перший — порядок фінансування і звітування політичних партій та виборчих кампаній, другий — відповідальність за його порушення.
У 2021–2022 роках ОПОРА провела глибинні інтерв’ю про фінансування політичних партій, надходження та використання коштів виборчого фонду. Дослідження охопило таких ключових стейкхолдерів:
- Національне агентство з питань запобігання корупції (далі — НАЗК);
- Національна поліція України;
- Центральна виборча комісія (далі — ЦВК);
- територіальні виборчі комісії (далі — ТВК);
- політичні партії та їх організації;
- розпорядники, кандидати та банки.
Результати цього дослідження опубліковані у формі звіту, а його основні положення обговорювали під час онлайн-марафону “Політичні фінанси: виклики та їх подолання”.
Сьогодні ОПОРА активно залучена до діяльності робочих груп із вдосконалення законодавства щодо порядку політичного фінансування і звітування, а також відповідальності за їх порушення.
Навіть в умовах воєнного стану тема політичної доброчесності вкрай актуальна. В цьому матеріалі ми пояснимо ази політичного фінансування та відповідальності за порушення його порядку.
Що таке політичне фінансування?
Під політичним фінансуванням маємо на увазі таку діяльність:
- приватне фінансування політичних партій;
- державне фінансування політичних партій;
- звітування політичних партій;
- фінансування виборчих кампаній (передвиборної агітації);
- фінансування референдумних кампаній (агітації під час референдуму);
- звітування розпорядниками виборчих фондів та фондів референдуму.
Політичний характер такої фінансової діяльності пов’язаний із її впливом на діяльність політичних партій та виборних органів — Верховної Ради України, Президента та органи місцевого самоврядування.
Чому це важливо?
Корупція та демократія — самі по собі явища несумісні. Корупція у політиці підриває засади народного представництва, діяльності вищих органів державної влади, а також довіру до політичних партій як інститутів громадянського суспільства.
Уявіть, що політична партія отримує значні кошти від представника великого бізнесу, за допомогою яких “втемну” фінансує виборчу кампанію та перемагає на виборах. Наскільки вона буде незалежною, здійснюючи політику? Або ж інша ситуація: кандидат, який позиціонує себе як борець із марнотратством, вливає шалені кошти в агітацію, а при цьому ніде не афішує їх походження. Чи змінилося б ставлення виборців до нього, якби ці видатки були доступні широкому загалу? Крім того, не можна обійти увагою і фінансовий вплив росії як держави-агресора на окремі політичні сили для лобіювання своїх загарбницьких інтересів.
В Україні суттєві зрушення в питанні політичного фінансування відбулися з прийняттям Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції”. Утім, ефективність чинних обмежень та контролю недостатня, про що свідчать згадані результати дослідження Громадянської мережі ОПОРА.
Хто контролює політичну звітність?
На міжнародному рівні наглядає за прозорістю політичних фінансів Група держав проти корупції (англ. — The Group of States against Corruption або GRECO), що є органом Ради Європи.
В Україні провідну роль у контролі за фінансуванням та звітністю політичних партій відіграє Національне агентство з питань запобігання корупції. Як згадано на сайті НАЗК, воно стежить:
- за цільовим використанням коштів, виділених з Державного бюджету України на діяльність партії;
- своєчасністю подання та повнотою звітів партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру (далі ,— партійні фінансові звіти);
- своєчасністю подання та повнотою звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів на загальнодержавних та місцевих виборах (далі — фінансові виборчі звіти);
- повнотою звіту зовнішнього незалежного фінансового аудиту діяльності партій.
Фінансування виборчих кампаній (передвиборної агітації) в Україні відбувається за рахунок коштів виборчих фондів (ч. 4 ст. 51 Виборчого кодексу України, далі — ВК України), контроль за якими на виборах парламенту та президента, крім НАЗК, здійснюють ЦВК і банк, в якому відкрито відповідний рахунок (ч. 1 ст. 94, ч. 14 ст. 150 ВК України). На місцевих виборах передбачений вибірковий контроль з боку ТВК і банку, в якому відкрито рахунок виборчого фонду (ч. 9 ст. 215 ВК України).
Де публікують звіти?
НАЗК створило та адмініструє Єдиний державний реєстр звітності політичних партій POLITDATA. Він суттєво спростив і подання звітів, і ознайомлення з ними громадянського суспільства. Однак під час воєнного стану вільний доступ до нього обмежено.
Проблемою є й те, що у 2020 році Верховна Рада ухвалила закон, який передбачає, що політичні партії повинні подати до НАЗК звіти на 40-й день після закінчення карантину, зумовленого COVID-19. А нещодавно НАЗК прийняло роз’яснення (ґрунтуючись на Законі “Про захист інтересів суб’єктів подання звітності та інших документів у період дії воєнного стану або стану війни”), відповідно до якого політичні партії подають партійні фінансові звіти протягом 3 місяців після завершення воєнного стану, а якщо зберігатимуться карантинні обмеження — попередня “відстрочка” діятиме далі. Водночас обґрунтованість такого відтермінування видається сумнівною: його встановили ще тоді, коли звіти слід було подавати до НАЗК особисто. З початком роботи POLITDATA звіти надсилають дистанційно, і аргументи про коронавірус не витримують критики.
Система подання та публікації фінансових виборчих звітів залишається архаїчною навіть після прийняття Виборчого кодексу. Зокрема, їх публікують:
- на загальнодержавних (парламентських та президентських) виборах — на офіційних вебсайтах партії (за наявності), ЦВК та НАЗК (ч. 5 ст. 97, ч. 5, 6, 8 ст. 153 ВК України);
- на місцевих виборах — на офіційних сайтах ТВК, місцевих рад, організацій партій, представництв ЦВК (за наявності таких сайтів) або в інший визначений спосіб (ч. 10 ст. 214 ВК України).
Втім, Виборчий кодекс передбачає можливість ЦВК запровадити електронні сервіси подачі фінансової звітності. А постановою від 12 серпня 2022 року № 90 ЦВК погодилася з пропозицією НАЗК щодо запровадження подання фінансових звітів за допомогою POLITDATA. Впровадження такого механізму заплановано не пізніше дати початку виборчого процесу наступних загальнодержавних виборів, що повинно суттєво спростити можливості подачі фінансових виборчих звітів та їх аналізу з боку громадськості.
Яка відповідальність передбачена?
За порушення правил політичного фінансування передбачено юридичну відповідальність, яку можна умовно поділити на 3 різновиди:
- кримінальну;
- адміністративну;
- відповідальність партії.
Кримінальна відповідальність
Кримінальна відповідальність передбачена ст. 159-1 Кримінального кодексу України за такі діяння, як:
- подання завідомо недостовірних відомостей у партійних та фінансових звітах на виборах — карається штрафом від 1 700 до 5 100 грн або виправними роботами чи обмеженням волі до 2 років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на 5 років;
- умисне здійснення або отримання внеску на підтримку політичної партії чи здійснення агітації фізичною особою чи від імені юридичної, яка не має на це права, або з перевищенням максимально допустимого розміру — так само карається штрафом від 1 700 до 5 100 грн або виправними роботами чи обмеженням волі до 2 років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на 5 років;
- якщо такі діяння вчинені повторно — санкція передбачає вже від 5 100 до 8 500 грн. або виправні роботи чи обмеження волі до 2 років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на 5 років;
- якщо незаконні внески здійснювалися або отримувалися за попередньою змовою групою осіб, організованою групою чи поєднані з вимаганням внеску — це карається обмеженням або позбавленням волі на строк 5 років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк 5 років.
Адміністративна відповідальність
Адміністративна відповідальність передбачена ст. 212-15 та 212-21 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП).
У ст. 212-15 КУпАП відповідальність передбачена за порушення встановленого законом порядку надання або отримання:
- внеску на підтримку політичної партії;
- внеску на здійснення агітації;
- державного фінансування статутної діяльності партії.
Карають такі діяння штрафом від 1 190 до 1 700 грн для громадян і від 1 700 до 2 210 грн для посадових осіб. Додатково конфісковують суму внеску чи підтримки.
У ст. 212-21 КУпАП відповідальність передбачена за порушення порядку, вимог або строків щодо подання партійних чи виборчих фінансових звітів. Санкція передбачає штраф від 5 100 до 6 800 грн.
Відповідальність партії
До відповідальності політичної партії можна віднести заходи, передбачені у ст. 17-7 та 17-8 Закону “Про політичні партії в Україні”, а саме:
- зупинення державного фінансування;
- припинення державного фінансування.
Зупинення державного фінансування партії можливе у разі неподання партійного фінансового звіту, його подання з грубим порушенням вимог або з недостовірними відомостями в розмірі більше 20 розмірів мінімальної заробітної плати (у 2023 році це 134 тис. грн).
Припинення державного фінансування може відбуватися за наявності обставин, які встановлює один із трьох органів:
- НАЗК (наприклад, повторне протягом року вчинення порушень, які є підставою для зупинення фінансування, або отримання внеску з перевищенням меж чи від особи, яка не має на це права);
- суд (наприклад, заборона політичної партії або використання нею коштів державного фінансування на цілі, не пов’язані зі статутною діяльністю);
- Міністерство юстиції України (ліквідація або реорганізація партії, крім злиття і приєднання до інших партій).
Хто притягує до відповідальності?
Протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, складають уповноважені посадові особи НАЗК. Розглядають ці справи судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів.
Досудове розслідування кримінальних правопорушень за ст. 159-1 КК України здійснюють слідчі органів Національної поліції, а кримінальне провадження здійснює суд, у межах територіальної юрисдикції якого їх вчинено.
Рішення про зупинення або припинення державного фінансування приймає НАЗК.
Про те, чому юридична відповідальність за порушення правил політичного фінансування неефективна, як це виправити, а також про результати діяльності ОПОРИ щодо реформування законодавства у цій сфері читайте у наших наступних матеріалах.