У серії матеріалів “Гроші та політика” ОПОРА вже розповідала про поняття політичного фінансування, лобізму та адвокації. Ми пояснювали, чому відповідальність за порушення правил політичного фінансування неефективна, пропонували, як зробити адміністративну відповідальність ефективнішою, та обгрунтували, чому топпорушення в цій сфері потрібно передати за підслідністю до Національного антикорупційного бюро України (далі — НАБУ). Останній матеріал стосується забезпечення невідворотності покарання за найтяжчі порушення, а натомість у цій публікації ми сконцентруємося на інших кримінальних правопорушеннях.
Загальна характеристика кримінальних правопорушень у сфері політичного фінансування
Кримінальна відповідальність за порушення правил політичного фінансування нині передбачена у ст. 159-1 Кримінального кодексу України (далі — КК України). Попри те, що стаття лише одна, вона є комплексною та містить низку складів кримінальних правопорушень, які умовно можна поділити на такі групи:
- Порушення порядків звітування політичними партіями та розпорядниками виборчих фондів:
1.1. Подання завідомо недостовірних відомостей у звіті політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру (ч. 1 ст. 159-1 КК України);
1.2. Подання завідомо недостовірних відомостей у фінансовому звіті про надходження та використання коштів виборчого фонду політичної партії, місцевої організації політичної партії, кандидата (ч. 1 ст. 159-1 КК України);
2. Порушення порядку надання фінансової підтримки політичним партіям:
2.1. Умисне здійснення внеску на підтримку політичної партії особою, яка не має на те права, або від імені юридичної особи, яка не має на те права (ч. 2 ст. 159-1 КК України);
2.2. Умисне здійснення внеску на користь політичної партії фізичною особою або від імені юридичної особи у великому розмірі (ч. 2 ст. 159-1 КК України);
3. Порушення порядку отримання фінансової підтримки політичними партіями:
3.1. Умисне отримання внеску на користь політичної партії від особи, яка не має права його здійснювати (ч. 2 ст. 159-1 КК України);
3.2. Умисне отримання внеску на користь політичної партії у великому розмірі (ч. 2 ст. 159-1 КК України);
4. Порушення порядку надання фінансової підтримки для здійснення перевиборної агітації:
4.1. Умисне надання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації чи агітації референдуму особою, яка не має на те права, або від імені юридичної особи, яка не має на те права (ч. 2 ст. 159-1 КК України);
4.2. Умисне надання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації чи агітації референдуму фізичною особою або від імені юридичної особи у великому розмірі (ч. 2 ст. 159-1 КК України);
5. Порушення порядку отримання фінансової підтримки для здійснення перевиборної агітації:
5.1. Умисне отримання у великому розмірі фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації чи агітації референдуму (ч. 2 ст. 159-1 КК України);
5.2. Умисне отримання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації від особи, яка не має права надавати таку фінансову (матеріальну) підтримку (ч. 2 ст. 159-1 КК України);
6. Дії з кваліфікуючими обставинами щодо звітування:
6.1. Вчинені повторно (ч. 3 ст. 159-1 КК України);
7. Дії з кваліфікуючими обставинами щодо фінансування:
7.1. Вчинені повторно (ч. 3 ст. 159-1 КК України);
7.2. Вчинені за попередньою змовою групою осіб (ч. 3 ст. 159-1 КК України);
7.3. Вчинені організованою групою (ч. 3 ст. 159-1 КК України);
7.4. Поєднані з вимаганням внеску чи фінансової (матеріальної) підтримки у здійсненні передвиборної агітації чи агітації референдуму (ч. 3 ст. 159-1 КК України).
Усі зазначені норми — бланкетні, тому вимагають застосування профільного законодавства, насамперед Закону України «Про політичні партії в Україні» (далі — Закон про політичні партії) та Виборчого кодексу України (далі — ВК України). З одного боку, бланкетність є перевагою, оскільки дозволяє гнучкіше регулювати сферу, та навіть необхідністю, адже КК України не може містити всіх правил політичного фінансування. З іншого ж боку, така ситуація — додатковий виклик для Національної поліції України, до підслідності якої віднесено ці правопорушення. Їх розслідування вимагає спеціальних знань та вмінь, зокрема щодо застосування профільного законодавства.
Наприклад, аби встановити факт подання завідомо недостовірних відомостей у звітах політичних партій, потрібно звертатися до Закону про політичні партії (у його ст. 17 передбачено обов’язкові розділи звіту та вимоги до їх змісту) і наказу Національного агентства з питань запобігання корупції (далі — НАЗК) від 19.02.2021 №102/21, яким затверджено «Форму Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру».
Коли ж ідеться про тих, хто не має права фінансувати агітацію на виборах Президента України, то у ч. 3 ст. 96 ВК України передбачено, що робити добровільні внески до виборчого фонду кандидата на пост Президента України заборонено особам, які відповідно до Закону про політичні партії не мають права здійснювати внески на підтримку партій. Як бачимо, ця норма теж бланкетна — необхідно використовувати обмеження ст. 15 Закону про політичні партії. Аналогічний підхід використано у ч. 3 ст. 152 ВК України щодо парламентських виборів.
На місцевих виборах перелік тих, хто не має права робити добровільні внески до виборчого фонду, передбачений безпосередньо у ВК України, а саме у ч. 3 ст. 215. Зокрема, це юридичні особи, їх філіяї та представництва, іноземці, особи без громадянства та анонімні жертводавці.
Тобто для належної кваліфікації правопорушень, передбачених ст. 159-1 КК України, та притягнення до кримінальної відповідальності за них необхідно застосовувати профільне виборче законодавство та законодавство про політичні партії.
Потреба реформування кримінальної відповідальності зумовлена тим, що за ст. 159-1 КК України (порушення порядку фінансування політичної партії, передвиборної агітації чи агітації референдуму) у Єдиному державному реєстрі судових рішень (далі — ЄДРСР) відображається лише 6 ухвал та 1 вирок. Цим вироком встановлено, що особа умисно і за попередньою змовою з іншими особами сплачувала внески на підтримку політичної партії, не маючи на те права. Втім, цю людину притягнули до кримінальної відповідальності згідно з ч. 4 ст. 159-1 КК України після затвердження угоди про визнання винуватості (тобто домовленості, за якою прокурор та підозрюваний/обвинувачений досягають згоди про беззастережне визнання останнім вини). Такий кейс може свідчити про проблеми із законодавчим визначенням складів цих правопорушень або труднощів в їх розслідуванні. Зазначимо, що на момент написання цього матеріалу ЄДРСР некоректно відображає статистику виборчих правопорушень, в тому числі порушення правил політичного фінансування, що може бути пов’язано з обмеженим доступом до ЄДРСР в умовах воєнного стану.
Пропозиції змін до законодавства про кримінальну відповідальність за порушення правил політичного фінансування
Ключовою перепоною в притягненні до кримінальної відповідальності за вчинення правопорушень, передбачених ст. 159-1 КК України, є їх суб’єктивна сторона у формі умислу. Вона ж є одним із головних критеріїв розмежування адміністративних та кримінальних правопорушень у цій сфері, адже діяння, передбачені ст. 212-15 та 212-21 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП) можуть вчинятися винятково з необережності. Доведення завідомої недостовірності даних, поданих у звітах, так само, як і умисності здійснення або отримання внесків чи фінансової підтримки, є неабияким викликом для Національної поліції України. Адже обвинувачені можуть стверджувати про технічні помилки у звітах та неусвідомленість порушень. Це вимагає збору доказової бази для доведення спрямованості умислу, а також наявності спеціальних знань та вмінь з огляду на корупційно-економічну природу таких правопорушень.
Все це ускладнюється ще й тим, що більшість кримінально караних порушень правил політичного фінансування належать до кримінальних проступків, оскільки санкції за їх учинення не передбачають позбавлення волі, а штрафи значно менші 3 тис. неоподатковуваних мінімумів доходів (крім ч. 4 ст. 159-1 КК України, де передбачено кваліфікуючі обставини — попередня змова групою осіб, організованою групою або вимагання внеску чи фінансової підтримки). Своєю чергою ст. 215 Кримінального процесуального кодексу України (далі — КПК України) передбачає, що досудове розслідування кримінальних проступків відбувається у формі дізнання.
У глибинних інтерв’ю, які ОПОРА проводила в 2021-2022 роках, респонденти звертали увагу, що дізнавачі обмежені в часі, оскільки в їх провадженні перебуває багато справ різних категорій, та можуть не мати необхідного досвіду і знань для досудового розслідування подібних правопорушень. Ба більше, відповідно до ст. 219 КПК України досудове розслідування у формі дізнання проводять у скорочені строки, що для таких складних та специфічних справ недоцільно. Крім цього, проведення усіх негласних слідчих (розшукових) дій (контроль за вчиненням злочину або виконання спеціального завдання з розкриття злочинної діяльності організованої групи чи злочинної організації) можливе лише у розслідуванні тяжких або особливо тяжких злочинів — відповідно до глави 21 Кримінального процесуального кодексу України та Інструкції про організацію проведення негласних слідчих (розшукових) дій та використання їх результатів у кримінальному провадженні (від 16.11.2012 №114/1042/516/1199/936/1687/5).
Тому ОПОРА пропонує відмовитися від умисної форми вини як обов’язкової умови настання кримінальної відповідальності за порушення правил політичного фінансування. В одному з попередніх матеріалів ми пояснювали, чому варто виокремити склади кримінальних топпорушень правил політичного фінансування та передати їх за підслідністю до НАБУ. Оскільки такі правопорушення, на відміну від кримінальних проступків, можуть бути дуже тяжкими та суспільно небезпечними порушеннями правил політичного фінансування, застосування щодо них умисної форми вини є обгрунтованим.
Внесення таких змін вимагатиме додаткового розмежування кримінальної (ст. 159-1 КК України) та адміністративної (ст. 212-15 та 212-21 КУпАП) відповідальності. Коли йдеться про звітування, таким критерієм може бути відмінність вказаних даних від достовірних на певну суму (схожий підхід використано у розмежуванні ст. 172-6 “Порушення вимог фінансового контролю” КУпАП та ст. 366-2 “Декларування недостовірної інформації” КК України). Натомість щодо внесків та підтримки на здійснення передвиборної агітації маркером можуть ставати їх розміри. Встановлення конкретних розмірів потребує додаткового обговорення із ширшим колом зацікавлених сторін.
Ще один аспект, який потребує додаткового обговорення, — співмірність санкцій кримінальної відповідальності. Штрафи за кримінальні правопорушення (ст. 159-1 КК України) дещо парадоксальні: інколи вони менші, ніж санкції за схожі адміністративні правопорушення (хоча кримінальні правопоушення небезпечніші ). Так, подання завідомо недостовірних відомостей у фінансових звітах карається за ч. 1 ст. 159-1 КК України штрафом від 1 700 до 5 100 грн, а натомість адміністративно каране порушення порядку звітування карається за ст. 212-21 КУпАП штрафом від 5 100 до 6 800 грн.
Такі штрафи неспівмірні з обсягом коштів, які витрачають політичні гравці, особливо на загальнодержавному рівні. Наприклад, з 1 січня до 14 грудня 2021 року політичні сили, політики та інші сторінки опублікували у фейсбуці й інстаграмі майже 123 тисячі рекламних дописів, а їхня загальна вартість сягнула майже 2,2 млн доларів США (близько 60 млн грн). Відповідно, загроза фінансових стягнень не стримує партії та політиків від порушень.
Саме тому розміри санкцій потребують додаткового обговорення, що може також вимагати виокремлення в окремі частини (статті) деяких складів правопорушень (наприклад, здійснення чи отримання внесків від особи, яка не має на те права, або від імені юридичної особи, яка не має на те права, здійснення/отримання внесків чи підтримки у великих розмірах тощо) для диференціації санкцій.
Врешті, існують і законодавчі недоліки, які стосуються визначення суб’єктів кримінальної відповідальності. Чинна редакція Закону про політичні партії передбачає, що звітність подають політичні партії. Водночас законодавство не містить конкретної вказівки на фізичну особу, яка подає звітність. Розв’язати цю проблему можна шляхом визначення у Законі про політичні партії суб’єктів — фізичних осіб, зобов'язаних подавати Звіт політичної партії про майно, доходи, витрати, зокрема керівника політичної партії або уповноваженої особи, за кваліфікованим електронним підписом якого (якої) було підписано звіт.
Отже, ключові аспекти кримінальної відповідальності за порушення правил політичного фінансування, які потребують обговорення та реформування, — це умисна форма вини за вчинення правопорушень, спроможність розслідування органами Національної поліції України в порядку дізнання та співмірність санкцій. Впровадження конкретних змін також зумовлене запропонованими ОПОРОЮ потенційними змінами для підвищення ефективності адміністративної відповідальності, виокремлення топпорушень правил політичного фінансування та їх можливою передачею за підслідністю до НАБУ.