Юристи Громадянської мережі ОПОРА підготували аналіз положень законопроєктів про внесення змін до Виборчого кодексу України щодо протидії сексизму у виборчих процесах та забезпечення збалансованого представництва жінок та чоловіків у Верховній Раді України та місцевих радах.

Вступ

27 травня 2024 року в парламенті зареєстрували проєкт закону про внесення змін до Виборчого кодексу України щодо протидії сексизму у виборчих процесах та забезпечення збалансованого представництва жінок і чоловіків у Верховній Раді України та місцевих радах (реєстр. №11300) (далі — основний законопроєкт), а 5 червня цього ж року з'явився альтернативний до нього (реєстр. №11300-1) (далі — альтернативний законопроєкт). 

Прикметно, що реєстрація основного законопроєкту стала результатом тривалої роботи. Так, частину положень напрацювала ще у 2021 році робоча підгрупа, до якої входили представники різних громадських організацій, що опікуються гендерними питаннями. Тоді були підготовлені зміни до законодавства, скеровані передусім на подолання виявлених проблем у регулюванні питань гендерної збалансованого представництва та протидії дискримінації під час місцевих виборів 2020 року та врахування рекомендацій БДІПЛ/ОБСЄ. Інша частина змін, які стосуються цензу осілості, були спільно напрацьовані в перший рік повномасштабного вторгнення та відображені у постанові ЦВК від 27 вересня 2022 року № 102 “Про пропозиції щодо вдосконалення законодавства України, спрямовані на забезпечення підготовки та проведення виборів після припинення чи скасування воєнного стану в Україні”. Метою цих пропозицій був пошук шляхів нівелювання впливу наслідків війни на вибори у постконфліктний період. 

Певний консенсус щодо цих питань був досягнутий між народними депутатами, членами ЦВК і представниками громадських організацій під час круглого столу “Забезпечення залучення жінок до політичних процесів в Україні”, який проводив Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування 20 травня 2024 року за сприяння Всеукраїнської громадської організації “Громадянська мережа “ОПОРА”, Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) в Україні та Проєкту Ради Європи “Підтримка демократичних післявоєнних виборів в Україні” у співробітництві з Центральною виборчою комісією. Власне, після цього і був зареєстрований основний законопроєкт.

Що пропонує основний законопроєкт?

Як зазначено в Пояснювальній записці, метою прийняття проєкту Закону України “Про внесення змін до Виборчого кодексу України щодо протидії сексизму у виборчих процесах та забезпечення збалансованого представництва жінок та чоловіків у Верховній Раді України та місцевих радах” є запровадження заборони обмежень, дискримінації кандидатів на загальнодержавних та місцевих виборах за ознаками статі, в тому числі через сексизм, зокрема шляхом поширення відповідних агітаційних матеріалів. Також ідеться про врегулювання цензу осілості з урахуванням вимушеної міграції за кордон і посилення гендерної квоти для стимулювання збільшення рівня представництва жінок на національному і на місцевому рівнях.

Основним законопроєктом передбачено:

  • посилення гендерної квоти шляхом збереження нумерації у виборчих списках у разі вибуття кандидата, а також шляхом заміщення депутата наступним за черговістю такої ж статі;
  • визначення поняття “сексизм” під час виборчого процесу та встановлення заборони на розповсюдження агітаційних матеріалів, які містять ознаки сексизму або підбурюють до нього;
  • уточнення щодо цензу осілості — перебування за кордоном під час дії воєнного стану не є підставою для відмови в реєстрації кандидата на пост Президента України чи у народні депутати. 
Чим відрізняються основний та альтернативний законопроєкти?

Альтернативний законопроєкт повністю відтворює положення основного за винятком деяких змін: 

  1. у ньому відмовилися від запропонованих в основному законопроєкті змін до ст. ст. 75 та 134 Виборчого кодексу щодо регламентації цензу осілості для кандидатів на парламентських і президентських виборах, а також пропонують виключити перебування за кордоном під час відпустки з переліку винятків для дотримання цензу осілості, що передбачено чинним виборчим законодавством;
  2. зміни щодо передвиборної агітації сформульовані з незначними відмінностями: у ч. 3 ст. 57 Виборчого кодексу пропонують заборонити поширення інформації, що принижує або зневажає не тільки державну мову (як передбачено в основному законопроєкті), а й мови національних меншин (спільнот), які проживають на території України.
Гендерно збалансоване представництво

Практика проведення місцевих виборів у 2020 році засвідчила, що, попри встановлений законодавством обов’язок дотримання гендерної квоти, окремі суб’єкти виборчого процесу намагались ігнорувати її під час висування та реєстрації кандидатів або обходити, спонукаючи жінок відмовлятися від балотування після реєстрації виборчого списку відповідною виборчою комісією або від представницького мандату, що в підсумку сприяло обранню більшої кількості чоловіків. Крім цього, поширеною була судова практика, за якої недо­тримання гендерної квоти часто трактували як технічну помилку і дозволяли її виправляти.

Запровадження гендерної квоти в законодавстві, безперечно, сприяло тому, що політичні партії почали спрямовано залучати більшу кількість жінок та включати їх до списків за певним порядком. Водночас, як зазначено у Звіті за результатами дослідження ОПОРИ участі жінок в місцевих виборах — 2020, ця кількість не завжди свідчила про інклюзивність партій: траплялися випадки залучення "технічних" кандидаток (тобто включення їх у список для формального виконання законодавчої норми, а не повноцінного залучення до виборчої кампанії). Лише 5 респонденток зізналися, що їх відразу залучали як “технічних кандидаток”, але аж 120 (понад 41%) зазначили, що їм відомо про випадки такого залучення іншими політичними силами. Автори звіту роблять висновок, що така розбіжність може, хоч і не обов’язково, свідчити, що відсоток формального включення жінок до виборчих списків насправді міг бути доволі високим.

У зв'язку з цим, ОПОРА в Остаточному звіті за результатами спостереження Громадянської мережі ОПОРА на місцевих виборах — 2020 наголошувала, що окремим напрямом наступного етапу виборчої реформи має стати вдо­сконалення процедур забезпечення гендерної квоти у виборчих списках місцевих організацій політичних партій на етапі їх реєстрації, скасування реєстрації окремих кандидатів з таких списків та збереження гендер­ної збалансованості виборним органам влади під час розподілу манда­тів. 

Також на цю проблему звернуло увагу Бюро з демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ) ОБСЄ у своєму Звіті моніторингової місії за результатами спостереження за місцевими виборами 2020 року. В ньому Україні рекомендовано розглянути питання про дотримання гендерної квоти для кандидатських списків на всіх етапах виборчого процесу, особливо під час висування та реєстрації. 

Також, як наголошено у Пояснювальній записці до основного і альтернативного законопроєктів, Європейська комісія у звіті щодо України в рамках прийнятого в листопаді 2023 року Пакету щодо розширення зазначила, що Україні слід продовжити реформу виборчої законодавчої бази з метою виконання невиконаних рекомендацій Бюро демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ) ОБСЄ.

Запропоновані зміни покликані протидіяти “зловживанням” щодо невиконання гендерної квоти, зокрема у разі неподання особою після обрання документів для її реєстрації народним депутатом або заміщення народних депутатів, повноваження яких були достроково припинені (в таких випадках основний законопроєкт передбачає, що після розподілу за регіональним виборчим списком відбувається розподіл за загальнодержавним, де обраним вважається наступний за черговістю кандидат у депутати тієї ж статі). Аналогічний підхід запропонований в обох законопроєктах і для місцевих виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, районних у місті рад, а також депутатів міських, сільських, селищних рад (територіальних громад з кількістю виборців 10 тис. і більше). Крім цього, зміни спрямовані на недопущення фактів недотримання гендерної квоти шляхом визнання помилки.

Таким чином, ухвалення змін в цій частині відповідатиме рекомендаціям БДІПЛ ОБСЄ та свідчитиме про виконання вимог Європейської комісії щодо подальшої інтеграції України до Європейського Союзу.

Протидія дискримінації

Курс на протидію проявам дискримінації був проголошений ще у 2005 році — з прийняттям Закону України “Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків”. Він містив визначення поняття “дискримінація за ознакою статі”, але не передбачав достатніх інструментів щодо протидії їй. Хоча цей закон із часом зазнавав змін, його положення про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків у виборчому процесі є відверто застарілими: у них згадано “виборчі блоки” та балотування винятково в “багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі”, що не відповідає положенням чинного Виборчого кодексу України.

На проблемі гендерної дискримінації щодо реалізації політичних прав наголошувала й Громадянська мережа ОПОРА. Зокрема, у Звіті за результатами дослідження ОПОРИ участі жінок в місцевих виборах — 2020 підкреслено випадки дискримінації за ознакою гендеру й іншими пов’язаними ознаками через участь жінок у виборах. Абсолютна більшість опитаних кандидаток (понад 90%) визнали існування бар’єрів у доступі жінок до політичної діяльності, що демонструє стійку тривожну статистику стереотипного й іноді ворожого ставлення до політикинь. При цьому на запитання про те, чи зазнавали жінки проявів сексизму щодо себе у зв’язку з участю у виборах, більше 90% опитаних заперечували такий негативний досвід. Лише кілька респонденток зазначили, що відчували зневажливе або недовірливе ставлення з боку виборців та іноді колег. Дещо більше, 53 кандидатки (18,3%), повідомили, що до них застосовували “чорний піар”. Крім того, 17 жінок (6%) зазнали утиску за віковою ознакою (ейджизм) — як у випадках, коли вони були молодими (переважно до 30 років), так і тоді, коли їх вік становив понад 60 років. Тоді ОПОРА рекомендувала парламенту внести зміни до Виборчого кодексу — включити до переліку обмежень у веденні агітації, викладених у ст. 57, заборону використання у передвиборній агітації у будь-якій формі матеріалів, що містять сексистські висловлювання, зображення чи інші прояви сексизму, в агітації суб'єктів виборчого процесу.

Власне, ці пропозиції і відображені в обох законопроєктах. Зокрема, в них запропоновано включити до переліку обмежень у веденні агітації, викладених у ст. 57 Виборчого кодексу, заборони використання у будь-якій формі матеріалів, що містять сексистські висловлювання, зображень чи інших проявів сексизму в агітації суб'єктів виборчого процесу. Також чи не вперше в історії українського виборчого законодавства ці проєкти законів пропонують закріпити визначення сексизму у Виборчому кодексі.

У висновку ГНЕУ наголошено на проблемах юридичної визначеності дефініції сексизму, співвідношенні з поняттям “дискримінація за ознакою статі” та потребі закріплення у базових нормативно-правових актах (тобто у профільному, а не виборчому законодавстві). 

Попри слушність окремих зауважень, варто врахувати, що обмеження на здійснення передвиборної агітації природно закріплені у виборчому законодавстві. Водночас встановлення обмежень без надання дефініції сексизму якраз і породжуватиме значну правову невизначеність в діяльності суб’єктів виборчого процесу та правозастосовчій практиці судів, правоохоронних органів і виборчих комісій. Саме тому встановлення обмежень повинне відбуватися одночасно з наданням дефініції сексизму, яка може бути цим законопроєктом включена до Виборчого кодексу України, а в перспективі — перенесена до базових нормативно-правових актів (таких як Закони України “Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків” та “Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні”). Сама ж дефініція може бути вдосконалена під час доопрацювання законопроєкту до другого читання.

Ценз осілості під час війни

Повномасштабна агресія Росії призвела до окупації та бойових дій на значній території України, що зумовило масове переміщення громадян всередині країни і за кордон. При цьому наголошуємо, що йдеться про вимушену, зумовлену війною міграцію, яке в демократичних країнах є підставою для отримання тимчасового захисту. Перебування за межами своєї рідної країни за таких умов створює суттєві перешкоди для реалізації пасивного виборчого права, з огляду на передбачені законодавством вимоги осілості, які становлять 10 років для кандидатів на пост Президента України та 5 років — для кандидатів у народні депутати України.

Варто враховувати, що такі перешкоди, ймовірно, торкнуться перш за все жінок, оскільки саме жінки та діти становлять переважну більшість переміщених за кордон людей (найбільша їх частка — 13% — це жінки 35–44 років). У 2022 році у постанові “Про пропозиції щодо вдосконалення законодавства України, спрямовані на забезпечення підготовки та проведення виборів після припинення чи скасування воєнного стану в Україні” від 27 вересня 2022 року № 102 ЦВК наголошувала, що після початку повномасштабного збройного вторгнення російських військ в Україну значна кількість людей (носіїв активного і пасивного виборчих прав), рятуючись від війни, змушені були покинути свої домівки й шукати тимчасового захисту в інших країнах світу, не припиняючи громадянського зв’язку з Україною. Тож для значної кількості ймовірних кандидатів на загальнодержавних виборах, особливо жінок, реалізація якими пасивного виборчого права наразі законодавчо захищена "гендерними квотами", строк перебування за кордоном (з 24 лютого 2022 року) вже перевищив 90 днів. У зв’язку з цим для недопущення обмеження у реалізації відповідних виборчих прав за таких обставин Центральна виборча комісія пропонує розширити в положеннях Виборчого кодексу України виняткові випадки, які не вважатимуться порушенням цензу осілості для кандидатів на загальнодержавних виборах.

Громадянська мережа ОПОРА разом із Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES) також відзначили у Дорожній карті виборчої реформи в Україні 2023 (в умовах воєнного часу), що перебування за кордоном у зв’язку з воєнним станом не має бути підставою для позбавлення осіб пасивного виборчого права.

Водночас, на думку ГНЕУ, оскільки правовий режим воєнного стану триває третій рік і строк його закінчення невідомий, незастосування вимог цензу осілості в цей період є дискусійним, а також сумнівним з точки зору конституційності.

Попри неможливість спрогнозувати тривалість війни, варто врахувати, що її наслідки, такі як руйнування цивільної інфраструктури, зокрема енергетичної, можуть тільки посилювати міграцію. Так, Громадянська мережа ОПОРА у співпраці з Міжнародним центром української перемоги і телекомунікаційною компанією "Vodafone Україна" провела масштабне дослідження переміщення українців у жовтні 2022 — січні 2023 років. У ньому простежено зв’язок між російськими обстрілами та виїздом населення за кордон, а результати розрахунків підтверджують, що стратегічною метою російських дій є знелюднення України. 

Представники парламентських фракцій і груп у форматі “Діалогів Жана Моне” у листопаді 2023 року досягли порозуміння, що вибори мають бути проведені не раніше, ніж через 6 місяців після завершення війни та дії воєнного стану. У такому разі вимога щодо проживання відповідної кількості днів буде застосовна до громадян у рік виборів, а це може спонукати українців повертатися в України. Таким чином, поширення цензу осілості на період воєнного стану перешкоджатиме політиці репатріації та може сприяти намаганням держави-агресора зі знелюднення України.

Що стосується конституційності винятків із цензу осілості, то попри те, що остаточне рішення з цього питання уповноважений приймати лише Конституційний Суд України, все ж в нашій державі діє презумпція конституційності законів і їхніх положень (вони вважаються такими, що відповідають Основному Закону, поки Конституційний Суд України не вирішить інакше). Оскільки Конституція встановлює лише загальну рамку обмежень у формі цензу осілості (тривалість проживання в Україні), саме на законодавчому рівні визначаються як поняття “проживання в Україні” (особа вважається такою, що проживає в Україні, відповідно до ч. 1 цієї статті, якщо її разовий виїзд за кордон у приватних справах не перевищував 90 днів, а строк перебування за межами України кожного річного періоду перед днем голосування на відповідних виборах не перевищував 183 дні), так і винятки з цього правила, викладені у Виборчому кодексі Україні (відповідно до його ч. 4 ст. 75 та ч. 4 ст. 134, не є порушенням вимоги про проживання в Україні виїзд особи за кордон у службове відрядження, на навчання, у відпустку, на лікування за рекомендацією відповідного медичного закладу). При цьому, на наш погляд, надання можливості виїжджати у відпустку чи на навчання не є більш обгрунтованим і конституційним, ніж зумовлене війною вимушене переміщення за кордон.

Отже, якщо допускати можливість законодавчої деталізації положень Основного Закону в частині цензу осілості, то у парламенту є дискреція на встановлення додаткових винятків до тих, які й нині є у виборчому законодавстві. Однак остаточну крапку в цьому питанні зможе поставити тільки Конституційний Суд України під час перевірки відповідних положень на конституційність або тлумачення норм Основного Закону.

І все ж ми підтримуємо застереження ГНЕУ про ризики виключення з-під дії цензу осілості громадян, які тривалий час перебували в державі, що була визнана Верховною Радою України державою-агресором або державою-окупантом, та країнах, які сприяли такій агресії/окупації.

Висновки

Аналіз законопроєктів дозволяє нам зробити висновок, що запропоновані зміни загалом є позитивним кроком на шляху до забезпечення гендерно збалансованого представництва і протидії дискримінації у виборчому процесі. Разом з цим, варто зауважити, що основний законопроєкт охоплює ширше коло гендерних аспектів, які потребують врегулювання у виборчому законодавстві. Саме тому вважаємо, що рекомендувати до розгляду в першому читанні потрібно саме основний законопроєкт, а деякі дискусійні його положення можуть бути доопрацьовані до другого читання.