Загальнонаціональні та місцеві вибори в Донецькій та Луганській областях в умовах збройної агресії Росії: Як ефективно забезпечити виборчі права громадян та стабільність виборчого процесу?

Позачергові вибори Президента України, позачергові вибори народних депутатів України у 2014 р., чергові місцеві вибори 2015 р., перші місцеві вибори в ОТГ Донеччини та Луганщини відбувалися в умовах здійснення Росією збройної агресії проти України. Протягом цих виборчих кампаній Центральна виборча комісія, інші виборчі комісії, правоохоронні органи, органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснювали додаткові заходи із належного забезпечення організації і проведення голосування на території Донецької та Луганської областей. Нетипова з точки зору безпеки та управління ситуація у двох регіонах вимагала від органів адміністрування виборів оперативного врахування реальної ситуації на місцях для попередження чи подолання наслідків дестабілізації виборчого процесу. Верховна Рада України також була змушена змінювати законодавство з метою врегулювання виборчих процедур, які не могли бути реалізовані в двох регіонах відповідно до стандартного підходу.  

Зважаючи на безпекову ситуацію напередодні позачергових виборів Президента України у 2014 році, Верховна Рада України внесла зміни до відповідного виборчого закону. Зокрема, на рівні Закону України “Про вибори Президента України” ЦВК була наділена повноваженнями змінювати місцезнаходження окружних виборчих комісій, у тому числі виносити їх за межі відповідного територіального округу, посилювалися вимоги до безпеки транспортування виборчої документації, скорочувалися строки передачі документації виборчим комісіям. Також  змінами до Закону “Про вибори Президента України” було врегульовано випадки неможливості передачі виборчих бюлетенів від ЦВК до ОВК та від ОВК до ДВК. У Прикінцевих положеннях цього Закону було передбачено включення виборців з числа військовослужбовців та осіб начальницького чи рядового складу, які виконують завдання за призначенням у місцях тимчасового перебування їх підрозділів на території Донецької та Луганської областей, до уточнених списків виборців на звичайних виборчих дільницях у день голосування. Таке включення військовослужбовців до списків виборців було можливим за поданням командирів відповідних підрозділів у порядку, встановленому Центральною виборчою комісією. Це положення Закону України “Про вибори Президента України” застосовувалося лише для відповідних позачергових виборів, а тому виникає необхідність ефективного забезпечення виборчих прав цієї категорії громадян на загальнонаціональних виборах.

На позачергових виборах Верховної Ради України 2014 року ЦВК була змушена власними Роз’ясненнями та іншими рішеннями врегульовувати специфіку організації і проведення парламентських виборів. Це було пов’язано з пасивною позицією парламенту щодо внесення змін до законодавства про вибори народних депутатів України. Ситуація правової невизначеності, на думку ОПОРИ, негативно вплинула на перебіг виборчого процесу в окремих округах Донецької та Луганської областей у 2014 році.

Незважаючи на прогрес у  забезпеченні правопорядку на підконтрольних державі територіях Донецької та Луганської областей, Верховній Раді України, ЦВК, іншим органам державної влади доцільно проаналізувати попередній досвід проведення загальнонаціональних та місцевих виборів у даних регіонах. За результатами аналізу виявлених проблем виборчого процесу та здійснених раніше заходів з їх подолання органам державної влади необхідно визначитися щодо необхідності внесення додаткових змін до законодавства та підзаконних актів, вжиття додаткових практичних заходів. Доцільно розглянути можливість гармонізації положень різних законів про вибори із метою врегулювання впливу безпекової ситуації та наслідків зовнішньої агресії на виборчий процес або запровадити єдиний підхід на основі Виборчого кодексу.

Актуальним залишається і питання забезпечення належної координації між органами влади, виборчими комісіями та правоохоронними органами з питань реагування на безпекові та інші виклики під час виборів. Важливо уникнути повторення проблем виборчого процесу в Донецькій та Луганській областях у 2014 році, яких тоді не вдалося спрогнозувати внаслідок недостатнього рівня координації між відомствами.

Враховуючи значну кількість внутрішньо переміщених осіб на підконтрольних територіях Донецької та Луганської областей, пріоритетним завданням є проведення серед них масштабної інформаційної кампанії з питань тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси на загальнонаціональних виборах та кадрове посилення органів ведення Реєстру виборців для уникнення надмірного навантаження на їх співробітників.  

Для повноцінного забезпечення участі внутрішньо переміщених осіб, трудових мігрантів та інших громадян  у найближчих загальнонаціональних виборах ЦВК необхідно розглянути можливість спрощення процедури тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси.

Чинний Порядок тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси базується на наступних вимогах:

• Виборець не пізніше ніж за 5 днів до дня голосування звертається до органу ведення Реєстру виборців із заявою про тимчасову зміну місця голосування без зміни виборчої адреси.
• До заяви виборця додаються документи або копії документів, які підтверджують необхідність тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни виборчої адреси.
• Виборці, виборча адреса яких відноситься до Автономної Республіки Крим та міста Севастополь, можуть не додавати до заяви підтверджуючі  документи.
• Виборці, виборчі адреси яких відносяться до тимчасово окупованих територій Донецької та Луганської областей, визначених Президентом України, також звільнені від обов’язку подавати підтверджуючі документи.

Межі та перелік тимчасово окупованих територій Донецької та Луганської областей  визначаються Президентом України відповідно до Закону України “Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях”.  Питання визначення меж і переліку тимчасово окупованих територій знаходиться на опрацюванні Глави держави, тому досі немає правової визначеності щодо подання підтверджуючих документів внутрішньо переміщеними особами та мешканцями відповідних територій.

Враховуючи загальнонаціональний характер виборів Президента України, ЦВК доцільно розглянути можливість виключення з Порядку тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси вимоги подавати підтверджуючі документи для усіх виборців. Таке рішення сприятиме залученості до голосування громадян, які не проживають за місцем офіційної реєстрації, а також усуне правову невизначеність щодо тимчасової зміни місця голосування внутрішньо переміщеними особами. У поєднанні із ефективною інформаційною кампанією серед мобільних всередині країни виборців дане рішення ЦВК посилить загальну інклюзивність виборчого процесу.

Верховна Рада України також зобов’язана розглянути зареєстровані законопроекти щодо забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб та трудових мігрантів на місцевих виборах, які вже довгий час ігноруються членами Комітету з питань правової політики та не виносяться на розгляд парламенту. Це забезпечить повноцінну інтеграцію внутрішньо переміщених осіб у територіальних громадах та дотримання їхніх політичних прав.

На думку ОПОРИ,  значної уваги потребують вибори народних депутатів України. Це пов’язано з самоусуненням парламенту в 2014 році від врегулювання специфіки виборчого процесу в умовах здійснення збройної агресії проти України на території Донецької та Луганської областей. Комплекс невирішених на законодавчому рівні проблем де-факто обмежував права суб’єктів виборчого процесу, незважаючи на зусилля ЦВК усунути недоліки власними рішеннями. Зокрема, на позачергових виборах народних депутатів України 2014 р. кандидати, спостерігачі, інші суб’єкти виборчого процесу не були належним чином проінформовані про можливість організації і проведення голосування у виборчих округах, наближених до тимчасово окупованих територій. Перелік таких виборчих округів, їхніх виборчих дільниць, на яких було неможливо організувати вибори народних депутатів України, став відомим лише безпосередньо перед днем голосування. На практиці кандидати не мали й повноцінної можливості залучатися до роботи виборчих комісій на проблемних територіях, а також мали складнощі із проведенням агітаційних заходів у населених пунктах з нестабільною безпековою ситуацією. Цей негативний досвід засвідчує необхідність посилення прогнозованості та правової визначеності виборчого процесу на окремих територіях Донецької та Луганської областей, забезпечення належної поінформованості виборців та інших суб’єктів виборчого процесу про роботу виборчих комісій та практичну можливість проводити агітацію у конкретних населених пунктах регіону. Такі заходи можуть бути ефективно реалізовані лише у разі ефективного вивчення поточної ситуації у населених пунктах, наближених до зони бойових дій.

Найбільш дискусійним залишається питання проведення виборів народних депутатів України у одномандатних виборчих округах, частина території яких знаходиться під контролем окупаційних адміністрацій або перебуває в зоні бойових дій.  Ця проблема збереже свою гостроту у разі відмови парламенту від зміни виборчої системи та за умов продовження тимчасової окупації Росією окремих територій Донецької та Луганської областей.

Відповідно до частини другої статті 18 Закону України “Про вибори народних депутатів України” одномандатні округи за можливості повинні відповідати низці вимог. Зокрема, у пункті 1 частини другої цієї статті зазначається, що відхилення кількості виборців в одномандатному окрузі не може перевищувати дванадцяти відсотків орієнтовної середньої кількості виборців у одномандатних округах. У Кодексі належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії зазначається, що при утворенні виборчих округів максимально припустиме відхилення від норми не мало б перевищувати 10 відсотків, але в жодному разі не може перевищувати 15%, за винятком особливих обставин. У Кодексі вказуються приклади таких особливих обставин: захист інтересів компактно розселеної меншини, адміністративна одиниця з низькою щільністю населення. У окремих виборчих округах в Донецькій та Луганській областях на виборах до Верховної Ради України були зафіксовані значні відхилення кількості виборців від орієнтовної середньої кількості  виборців. Враховуючи міжнародні та національні стандарти та у разі незмінності паралельної виборчої системи, Верховна Рада України повинна на рівні законодавства сформувати баланс між вимогами до дотримання орієнтовної середньої кількості виборців у відповідних округах та необхідністю забезпечити права та представництво виборців, які проживають на окремих територіях Донецької та Луганської областей.

Позачергові вибори народних депутатів України в одномандатних виборчих округах Донецької та Луганської областей у 2014 р. в контексті кількості виборчих дільниць, на яких було організовано голосування (за даними офіційного веб-сайту ЦВК)

Усього на позачергових виборах народних депутатів України 2014 року голосування відбулося у 12 з 21 ОВО, у Луганській області – у 5 з 11 ОВО.

ОПОРА підкреслює необхідність удосконалення процедур призначення перших місцевих виборів та встановлення неможливості проведення виборiв до органів місцевого самоврядування.  Відповідно до статті 24 Закону України “Про місцеві вибори” ЦВК приймає рiшення про неможливiсть проведення виборiв до органів місцевого самоврядування у разi встановлення неможливості забезпечити підготовку та проведення мiсцевих виборiв. Натомість Закон України “Про військово-цивільні адміністрації” включає до повноважень військово-цивільних адміністрацій надання висновків Центральній виборчій комісії щодо можливості організації та підготовки відповідно до закону проведення відповідних виборів на окремих територіях.  ЦВК немає повноважень і практичних можливостей здійснювати перевірку обґрунтованості подань від ВЦА Донецької та Луганської областей. Чинне законодавство не передбачає чітких механізмів забезпечення колегіальності процесу формування висновку ВЦА щодо неможливості проведення місцевих виборів, що створює потенційні ризики для обґрунтованості рішень у сфері виборчого процесу. З метою попередження необґрунтованих рішень з фактичного обмеження виборчих прав громадян та права на місцеве самоврядування доцільно переглянути відповідні процедури. Одним з потенційних варіантів може стати наділення РНБО України функціями з питань направлення до ЦВК висновку про неможливість підготовки та проведення місцевих виборів.  У разі запровадження такої процедури,  РНБО зможе забезпечувати координацію збору та аналізу рекомендацій від широкого переліку правоохоронних органів, ВЦА та органів місцевого самоврядування. Посилення колегіальності та підвищення рівня державного органу, який відповідальний за формування висновку, дозволить забезпечити ефективне планування виборів та дотримання виборчих прав громадян.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

Центральній виборчій комісії

• Провести та оприлюднити аналіз стану законодавчого регулювання щодо проблемних аспектів організації і проведення загальнонаціональних та місцевих виборів на окремих територіях Донецької та Луганської областей.
• Створити і забезпечити оперативну діяльність Робочої групи з питань вивчення законодавчих та практичних особливостей організації і проведення чергових виборів Президента України та Верховної Ради України у Донецькій та Луганській областях. До складу цієї робочої групи можуть увійти представники місцевих органів влади, правоохоронних органів, народні депутати України, моніторингові громадські організації України. За результатами діяльності такої Робочої групи доцільно напрацювати проекти змін до законодавства та підзаконних актів, спрямованих на ефективну реалізацію виборчих процедур та забезпечення прав громадян на усіх підконтрольних державі територіях Донецької та Луганської областей. Результатом роботи такої групи також може стати координація зусиль зацікавлених сторін з питань інформаційних кампаній серед внутрішньо переміщених осіб з питань реалізації активного виборчого права.
• Спростити реалізацію мобільними всередині країни громадянами активного виборчого права на загальнонаціональних виборах шляхом скасування вимоги подавати документи, які підтверджують необхідність тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси.
• Розробити та виконати план інформування громадян з питань виборчого процесу та реалізації активного виборчого права, особливо щодо можливості тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси.

Верховній Раді Україні

• Законодавчо забезпечити безперешкодну участь у голосуванні на загальнонаціональних виборах військовослужбовців, які залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях.
• Законодавчо забезпечити  виборчі права внутрішньо переміщених осіб  та трудових мігрантів на місцевих виборах.
• Розглянути можливість наділення Ради національної безпеки та оборони України повноваженнями з направлення до ЦВК висновку щодо неможливості організації і проведення місцевих виборів на окремих територіях Донецької та Луганської областей. Цей висновок РНБО повинен базуватися на рекомендаціях широкого переліку органів державної влади та правоохоронних органів. Нова процедура має забезпечити ефективне попередження необґрунтованих та/або політично вмотивованих рішень щодо непроведення місцевих виборів.
• У процесі реформування виборчого законодавства врахувати безпекову специфіку організації і проведення виборів у Донецькій та Луганській областях та гармонізувати відповідні процедури.Основою такої гармонізації законодавства має стати застосування на усій території України універсального підходу до врегулювання наявних та потенційних безпекових викликів і зовнішніх військових загроз.  

ЦВК, МВС України, Національній поліції України, Службі безпеки України, Міністерству оборони України, військово-цивільним адміністраціям

• Завчасно створити штаби координації між відомствами для обміну інформацією та планування заходів із попередження проявів дестабілізації виборчого процесу на виборах Президента України.

Цей огляд викликів для виборчого процесу в Донецькій та Луганській областях буде доповнено за результатами публічного обговорення 30 листопада 2018 року у місті Києві.