Коментар щодо рішень ЦВК про скасування попереднього рішення про проведення перших місцевих та додаткових виборів у 4 об’єднаних територіальних громадах Вінницької, Донецької та Житомирської областей

1 листопада 2018 року Центральна виборча комісія ухвалила рішення про виключення двох об’єднаних територіальних громад з Постанови № 156 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 23 грудня 2018 року»  та двох громад з Постанови від 12 жовтня 2018 року № 157 «Про додаткові вибори депутатів сільських, селищних рад 23 грудня 2018 року».

Цими постановами від 12 жовтня ЦВК призначила перші місцеві вибори депутатів міських, сільських та селищних рад об’єднаних територіальних громад і додаткові вибори сільських та селищних рад. У випадку з додатковими виборами мова йде про обрання депутатів до вже сформованих шляхом проведення перших місцевих виборів рад від громад, які приєдналися до ОТГ пізніше.  Додаткові вибори проводяться за мажоритарною виборчою системою із голосуванням у одномандатних виборчих округах.

Таким чином, перші місцеві вибори не будуть проведені у Криворізькій сільській ОТГ Добропільського району Донецької області та Романівській сільській ОТГ Житомирської області. Призначені раніше додаткові вибори не відбудуться у Вапнярській сільській  ОТГ Томашпільського району Вінницької області та Шахівській  сільській ОТГ Добропільського району Донецької області.

Короткий зміст позиції ОПОРИ щодо скасування місцевих виборів у ОТГ

Рішення ЦВК про скасування рішень про проведення перших та додаткових місцевих виборів у 4 громадах було ухвалено без достатніх правових підстав. Аналіз чинного законодавства та підзаконних актів, рішень Конституційного Суду України засвідчує відсутність повноважень Комісії переглядати офіційно прийняті рішення про призначення перших та додаткових місцевих виборів. Занепокоєння викликає і факт ухвалення постанов без чітких обґрунтувань, які спричинили необхідність змін у  попередньому рішенні. Така практика з боку ЦВК обмежує доступ членів вже створених об’єднаних територіальних громад до рішень Комісії та перешкоджає судовому оскарженню. Члени територіальних громад та місцеві організації партій не мають жодної офіційної інформації про підстави скасування вже призначених виборів у Романівській ОТГ Житомирської обл. та Вапнярській ОТГ Вінницької обл.

Легалізація на рівні ЦВК можливості скасування місцевих виборів після ухвалення рішень про їх призначення створює небезпезпечний прецедент та серйозні ризики для процесу децентралізації в Україні. Подальших процедурних вдосконалень і деталізованого законодавчого регулювання потребує процес встановлення неможливості проведення місцевих виборів у територіальних громадах Донецької та Луганської областей. Необхідні зміни повинні попередити необґрунтовані або політично заангажовані рішення щодо скасування чи відтермінування загальнонаціональних та місцевих виборів у цих двох регіонах.

Із метою визначення обґрунтованості рішень про фактичне скасування місцевих виборів після їхнього призначення та оголошення, ОПОРА проаналізувала відповідні постанови ЦВК.  Варто зазначити, що лише Постанова ЦВК про скасування рішення про призначення перших та додаткових місцевих виборів у двох громадах Донецької області містить опис встановлених фактів та підстав для їх ухвалення.

У відповідній Постанові ЦВК є посилання на висновки Донецької облдержадміністрації про неможливість організації і проведення місцевих виборів. Натомість рішення ЦВК щодо перегляду рішення про призначення місцевих виборів у громадах Житомирської та Вінницької областей не містить жодного обґрунтування чи опису обставин, які спричинили необхідність їх ухвалення. Такий підхід до вирішення питань про призначення місцевих виборів, на нашу думку, порушує  Закон України «Про Центральну виборчу комісію».

Відповідно до частини третьої статті 12 Закону «Про Центральну виборчу комісію» постанова Комісії повинна містити встановлені факти та підстави для ухвалення рішення Комісії, а також акти законодавства України, за наявності – рішення судових органів, якими керувалася Комісія при прийнятті рішення. Відсутність опису фактів та підстав у тексті постанов не може вважатися належною практикою застосування законодавства і унеможливлює змістовний аналіз документів з боку зацікавлених сторін та потенційних позивачів до суду.

Загальний коментар Постанов ЦВК №186-188 щодо скасування рішень про призначення перших додаткових місцевих  виборів:

• Закони України «Про Центральну виборчу комісію» та «Про місцеві вибори», Порядки про призначення перших та додаткових місцевих виборів не наділяють ЦВК повноваженнями приймати рішення про скасування призначених виборів, їх зупинення, припинення та/або про скасування раніше прийнятого нею рішення щодо призначення виборів.

Конституцією України регламентовано обов’язок органів державної влади діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України. Центральна виборча комісія є державним правозастосовчим органом, який зобов’язаний діяти винятково у межах та у спосіб, що встановлені законодавством України.

• Відповідно до  правової позиції Конституційного Суду України, викладеної у рішенні від 10.06.2009 № 14-рп/2009,  відміна виборів до органу місцевого самоврядування  чи перенесення строків їх проведення з підстав, не передбачених законом, є порушенням виборчих прав громадян.  

• Позиція Конституційного Суду щодо неможливості скасування чи перенесення виборів знайшла відображення у цілій низці рішень інших судів.  

Ще у 2009 році позиція щодо відсутності механізму скасування виборчого процесу на позачергових виборах була висловлена Тернопільським окружним адміністративним судом у постанові в справі №2-а-838/09/1970, яка повною мірою набула чинності.

Натомість у 2017 році Київський апеляційний адміністративний суд у справах №№ 875/27/17, 875/28/17 відмовив у задоволенні позову до ЦВК з вимогою виключити з Постанови № 214 від 12.10.2017 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних та міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних та міських голів 24.12.2017 р.» додаток щодо призначення перших місцевих виборів у окремо визначеній територіальній громаді. Зазначені рішення були підтверджені Вищим адміністративним судом України. Усталена судова практика не мала бути проігнорована ЦВК під час ухвалення таких важливих для виборців рішень. Тим більше, раніше ЦВК офіційно представляла у судах позицію щодо неможливості скасування перших місцевих виборів.

• Відповідно до чинних підзаконних актів ЦВК має право встановити відсутність правових підстав для призначення перших та додаткових місцевих виборів та у зв’язку із цим приймати рішення про повернення документів обласній державній адміністрації. Але така процедура стосується виключно питань призначення виборів і не може застосовуватися для скасування вже призначених та офіційно оголошених виборів.

Ухвалені ЦВК рішення  не лише виходять за межі повноважень Комісії, а й створюють небезпечний прецедент для політичних спроб зірвати майбутні виборчі процеси.

Зокрема, рішення ЦВК від 01.11.2018 можуть мотивувати політичних суб’єктів шляхом судових оскаржень блокувати перші місцеві вибори на будь-якому етапі виборчого процесу. Особливе занепокоєння викликає відсутність нормативних обмежень чи процедур перевірки висновків Донецької та Луганської облдержадміністрацій щодо неможливості проведення перших місцевих виборів у ОТГ. На нашу думку, чинне законодавство та підзаконні акти не передбачають дієвих механізмів попередження необґрунтованих рішень про непроведення загальнонаціональних та місцевих виборів на території Донецької та Луганської областей.

• ОПОРА відзначає неналежний рівень перевірки інформації про наявність судових рішень  щодо об’єднання громад у Романівську ОТГ під час розгляду та ухвалення рішення про призначення відповідних місцевих виборів від 12 жовтня. Члени ЦВК лише під час скасування  рішення про вибори цій громаді посилалися на судові рішення, дані про які були доступні у Реєстрі ще до першого рішення комісії.

Деталізований коментар до рішення ЦВК не проводити перші та додаткові місцеві вибори у Криворізькій сільській ОТГ та додаткові вибори депутатів Шахівської сільської ОТГ Донецької області

У Постанові ЦВК № 187 щодо скасування виборів у Криворізькій та Шахівській сільських ОТГ з переліку громад наводяться підстави для такого рішення.

Зміст документа засвідчує відсутність висновків Донецької ОДА про неможливість проведення виборів у Криворізькій та Шахівській ОТГ на момент розгляду ЦВК питання про їх призначення. Натомість вже через 6 днів після позитивного рішення ЦВК щодо проведення виборів у громадах Донецької області з  боку ОДА почали надходити листи із пропозицією відтермінувати голосування.

Хронологія ухвалення рішення про скасування виборів у Криворізькій та Шахівської сільських ОТГ Донецької області

 Як засвідчують дані з Постанови ЦВК, на момент розгляду рішення про призначення місцевих виборів у громадах Донецької області Комісія не мала жодних відомостей про неможливість проведення перших та додаткових місцевих виборів у регіоні. У цьому контексті важливо зазначити, що Донецька ОДА мала достатньо часу для внесення відповідних листів та висновків до ухвалення рішень ЦВК, оскільки звернення щодо проведення виборів у цих громадах були надіслані облдержадміністрацією ще до попереднього складу Комісії.   

Звертає на себе увагу факт, що до 29 жовтня Донецька ОДА направляла до ЦВК лише листи із пропозиціями, а не передбачений Законом України «Про місцеві вибори» висновок про неможливість організації і проведення виборів. ЦВК не отримала і офіційну позицію Начальника Генерального штабу – Головнокомандувача Збройних Сил України  та Командувача об’єднаних сил Збройних Сил України. Натомість Донецька ОДА посилається на листи Головного управління СБУ в Донецькій та Луганській областях та заступника Командувача об’єднаних сил з морально-психологічного забезпечення та гуманітарних питань. Ці листи надійшли до ЦВК лише після ухвалення останньою рішення призначити перші та додаткові місцеві вибори в Донецькій області.  

Відповідно до пункту 7 частини першої 24  Закону України «Про місцеві вибори»  ЦВК у разi встановлення неможливості забезпечити підготовку та проведення мiсцевих виборiв згідно з положеннями цього Закону на окремих територіях приймає рiшення про неможливiсть проведення виборiв до відповідних органів місцевого самоврядування. Натомість пункт 3 частини третьої статті 4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» наділяє обласні та районні ВЦА повноваженнями  надання висновків Центральній виборчій комісії щодо можливості організації та підготовкизгідно із законом проведення відповідних виборів на окремих територіях. На нашу думку, чинне регулювання не надає однозначного розуміння прийнятності внесення ВЦА висновків про неможливість проведення місцевих виборів уже після призначення ЦВК таких виборів. У разі такого широкого трактування повноважень ВЦА, виникає необхідність невідкладного внесення змін до законодавства із метою встановлення процедур належної міжвідомчої координації та перевірки обґрунтованості висновків щодо неможливості проведення виборів. Ці законодавчі удосконалення можуть бути надзвичайно важливими для стабільної організації і проведення виборів Президента України та Верховної Ради України.

Спираючись на висновки ВЦА, ЦВК повинна ухвалити рішення про неможливість проведення місцевих виборів. У Постанові ЦВК №187 від 01.11.2018 немає чіткого рішення Комісії про неможливість проведення виборів до органів місцевого самоврядування, яке передбачається пунктом 3 частини третьої статті 4 Закону України «Про місцеві вибори».  

У резолютивній частині Постанови немає однозначного формулювання щодо встановлення ЦВК неможливості проведення виборів. Натомість у контексті скасування рішення про призначення виборів використовується словосполучення «у зв’язку із встановленням неможливості проведення виборів». З точки зору правової визначеності не є очевидним, що ЦВК виконала повноваження із офіційного встановлення  неможливості проведення місцевих виборів у конкретних громадах. Натомість на чергових місцевих виборах 2015 року ЦВК приймала рішення із чітким формулюванням щодо встановлення самою Комісією неможливості проведення місцевих виборів у низці громад Донеччини та Луганщини. Підкреслюємо, що на відкритому засіданні члени ЦВК висловлювали сумніви у наявності у Комісії повноважень встановлювати неможливість проведення місцевих виборів. Такі заяви можуть бути практичним поясненням відсутності у Постанові недвозначного рішення Комісії з цього питання.

Таким чином, рішення ЦВК щодо скасування перших місцевих виборів у Криворізькій та Шахівській ОТГ Донецької області підкреслило гостру необхідність удосконалення законодавства у частині організації та проведення виборів на територіях, наближених до зони бойових дій. Ці зміни повинні попередити політичні зловживання безпековими проблемами із метою обмеження виборчих прав мешканців окремих населених пунктів. Крім цього, доцільно встановити часові обмеження для ухвалення рішень щодо неможливості проведення виборів за певний період до дати початку виборчого процесу. Скасування голосування в будь-який період, навіть після початку виборчого процесу, не відповідає засадам періодичності та правової визначеності  виборів. Якщо орган влади має можливість у будь-який момент зупинити виборчий процес, ці вибори не можуть вважатися відповідними стандартам демократичних виборів. Після призначення і оголошення виборчого процесу до територіальних громад цих регіонів мають застосовуватися загальні для всіх областей заходи реагування в разі виявлення безпекових викликів.

Деталізований коментар щодо рішення не проводити перші та додаткові місцеві вибори  у Романівській ОТГ Житомирської обл. та Вапнярській ОТГ Вінницької області

Як вже зазначалося вище, Постанови ЦВК щодо скасування виборів у громадах Житомирської та Вінницької областей не містять жодного опису підстав та обставин їх ухвалення. Це є достатньо серйозною проблемою для забезпечення прав членів територіальних громад на подальше судове оскарження рішень Комісії.  

З публічних коментарів членів ЦВК, зроблених на засіданні 01.10.2018 та під час спілкування зі ЗМІ, відомо про наступні обставини (звертаємо увагу, що ці коментарі не можуть вважатися офіційно встановленими Комісією підставами):

• Рішення ЦВК щодо скасування рішення про призначення додаткових виборів депутатів Вапнярської селищної ради було ухвалено на підставі рішення Височанської сільської ради про скасування свого попереднього рішення про приєднання до об’єднаної територіальної громади. Це рішення було прийнято радою 14 вересня поточного року.

ЦВК врахувала рішення Височанської сільської ради як підставу для перегляду свого попереднього рішення про проведення додаткових виборів у Вапнярській селищній ОТГ Вінницької області. У цьому зв’язку ОПОРА зазначає, що рішення про добровільне приєднання територіальної громади села Високе Височанської сільської ради до Вапнярської селищної об’єднаної територіальної громади має ненормативний характер та вичерпало свою дію фактом його виконання. Таким чином, рішення про утворення ОТГ не може бути скасоване рішенням ради.

Така правова позиція підтверджується Рішенням Конституційного Суду в справі № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 19, ст. 144 Конституції України, ст. 25, ч. 14 ст. 46, ч. 1, 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування). У  даному рішенні Конституційний Суд України зазначає, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Ця позиція також узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Аналогічні положення відображені й у рішенні Київського апеляційного адміністративного суду в справі № 729/279/17.

Як засвідчує відеозапис засідання Центральної виборчої комісії, члени ЦВК помилково визначили рішення Височанської сільської ради як підставу для скасування вже прийнятого рішення про проведення додаткових виборів у Вапнярській ОТГ Вінницькій області. Сумнівне правове підґрунтя має і саме рішення сільської ради про скасування свого рішення про приєднання  до ОТГ, що підтверджується рішеннями Конституційного Суду та інших судових інституцій.

• Рішення ЦВК щодо скасування перших місцевих виборів у Романівській об’єднаній територіальній громаді базувалося на повідомленні Житомирського апеляційного адміністративного суду про зупинення рішення Вільшанської сільської ради Романівського району Житомирської області про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад. Ця підстава була озвучена членом ЦВК Тетяною Юзьковою на засіданні ЦВК 01.11.2018, але вона не має підтвердження у тексті Постанови Комісії.

За даними Реєстру судових рішень, Романівський районний суд Житомирської області  ухвалив рішення щодо забезпечення позовів шляхом зупинення дії рішення Вільшанської сільської ради від 27 вересня 2017 р. про надання згоди на добровільне об’єднання громад та делегування свого представника до робочої групи облдержадміністрації (справа № 290/844/17). Це рішення в частині забезпечення позову було остаточно скасовано за результатами ухвалення відповідної Постанови Касаційною палатою Верховного Суду України від 25.09.2018.

Натомість станом на 12 жовтня 2018 року, коли ЦВК ухвалила рішення про призначення перших місцевих виборів у Романівській ОТГ, Житомирський апеляційний адміністративний суд продовжував розглядати апеляційну скаргу на ухвалу Баранівського районного суду Житомирської області щодо зупинення дії рішення Вільшанської сільської ради про добровільне об’єднання територіальних громад від 7 листопада 2017 року (справа № 290/913/17). Реєстр судових рішень засвідчує, що ЦВК повинна була і мала усі можливості отримати інформацію про незавершеність одного з судових процесів під час розгляду питання про призначення перших місцевих виборів у Романівській ОТГ. Підкреслюючи свою загальну позицію щодо неприйнятності скасування виборів після їх призначення, ОПОРА акцентує увагу на неналежній організації процесу верифікації звернень ОДА щодо перших місцевих виборів у частині наявності судових рішень.