На початку липня 2017 року Президент України вніс як невідкладні два законопроекти (№№ 6674, 6675), які безпосередньо стосуються правових умов функціонування громадських об’єднань в Україні.

ОПОРА підтримує зміцнення прозорості та підзвітності як органів влади, так і неурядових організацій. Втім, ухвалення та реалізація чинної редакції законопроектів №№ 6674, 6675 призведе до негативних наслідків у сфері розвитку громадянського суспільства України, таких як дискримінація окремих категорій об’єднань громадян, забюрократизованість процесу взаємодії НУО з контролюючими органами, послаблення здатності НУО діяти автономно від держави. Законодавча ініціатива створює загрози для здатності неурядового сектору самостійно і без надмірного втручання держави забезпечувати програмну діяльність. Положення законопроекту також не відповідають міжнародним стандартам щодо регулювання діяльності міжнародних та іноземних організацій, оскільки стимулюють підприємців відмовитися від співпраці з донорами міжнародної технічної допомоги.

Ключовими недоліками законопроектів є застосування спеціальних та виняткових вимог щодо фінансової звітності лише громадських об’єднань, непропорційність санкцій за порушення вимог до подання та оприлюднення річного фінансового звіту.

Ініціатори законопроекту пропонують відмовитися від міжнародного стандарту, згідно з яким до об’єднань громадян мають застосовуватися загальні для усіх юридичних осіб правила і вимоги. Спроби деформувати принцип рівного та недискримінаційного ставлення держави до громадських об’єднань здатні суттєво погіршити умови діяльності неурядових організацій та спровокувати політично обумовлені зловживання з боку органів влади.

Законопроект не вирішує комплексно проблему прозорості фінансування всіх груп неприбуткових організацій, а вибірково встановлює нові вимоги лише до громадських об’єднань. При цьому чинна система звітності громадських об’єднань не спрощується і не уніфікується.

Запропоновані санкції за порушення вимог до подання річного фінансового звіту та його оприлюднення є непропорційними, а спосіб їх застосування контролюючим органом неприйнятним. Втрата статусу неприбутковості, податкові нарахування та штрафи здатні заблокувати діяльність незалежних громадських організацій або призвести до їх ліквідації. Натомість відсутність можливості виправити дрібні помилки та подати уточнений звіт є прямим порушенням зобов’язань держави не перешкоджати, а сприяти діяльності неурядових організацій.

ОПОРА закликає Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів утриматися від запровадження сумнівних новацій у законодавчому регулюванні діяльності громадських організацій. Дискусії про прозоре фінансування громадських організацій, ефективність використання міжнародної технічної допомоги мають призвести до формування чітких, недвозначних і політично нейтральних стандартів прозорості публічного сектору.

В умовах зростаючої конфліктності політичного процесу маємо зберегти і посилити незалежні громадські інституції, здатні об’єктивно інформувати суспільство про важливі етапи розвитку держави.

Із єдиним переліком запропонованих змін можна окремо ознайомитися наприкінці заяви.

Положення законопроектів дискримінують громадські об’єднання, застосовуючи спеціально і винятково створені до них вимоги та санкції

Зміни до законодавства (проекти №№ 6674, 6675) зобов’язують громадські об’єднання подавати до Державної фіскальної служби та оприлюднювати річний фінансовий звіт про власну діяльність. Передбачена авторами проектів новація стосується виключно громадських об’єднань, які підлягають регулюванню спеціальним Законом України «Про громадські об’єднання». Профспілки та творчі спілки, релігійні організації, благодійні та бюджетні організації, інші юридичні особи не планується наділяти відповідним обов’язком і вони не підлягатимуть покаранню за його порушення.

Базовим міжнародним стандартом є рівність перед законом і державними органами всіх об’єднань громадян, до яких повинні застосовуватися загальні правила та вимоги.

Зокрема, у п. 23 Пояснювального меморандуму до Фундаментальних принципів щодо неурядових організацій в Європі зазначається, що НУО із правосуб’єктністю повинні мати ті самі загальні права і зобов’язання, як й інші юридичні особи. Неурядові організації, як зазначається у документі, повинні підлягати звичайному національному праву.

Загальновизнаний принцип регулювання діяльності об’єднань громадян не відображено у зареєстрованих законопроектах. Це дозволятиме іншим юридичним особам не звітувати і не оприлюднювати фінансову інформацію. Зокрема, поза увагою суспільства та контролюючих органів пропонується залишити широкий перелік неприбуткових організацій, які отримують фінансування з різних джерел та звільняються державою від сплати податку на прибуток (бюджетні організації, творчі спілки, релігійні організації та інші групи підприємств, установ та організацій).

У пояснювальній записці не наведено переконливих обґрунтувань необхідності встановлення нової фінансової звітності саме для однієї групи неприбуткових організацій. Остання особливість положень проектів дозволяє зробити небезпідставне припущення про вибірковий і політично обумовлений підхід до законодавчих змін.

Обов’язок для громадських об’єднань звітувати щодо річної фінансової діяльності у законопроектах безпосередньо пов’язується із перспективами втрати ними статусу неприбутковості за рішенням контролюючих органів (у разі порушення вимог щодо подання такому органу звіту та його оприлюднення на сайті державного органу).

У чинній редакції Податкового Кодексу для всіх неприбуткових організацій передбачено п’ять однакових підстав для втрати статусу неприбутковості, включаючи розподіл доходів таких організацій між засновниками та їх членами, використання прибутку на інші цілі, ніж утримання організацій та реалізації їх мети і завдань тощо. Законопроекти №№ 6674, 6675 передбачають застосування виключно до громадських об’єднань ще однієї підстави для їх виключення з Реєстру неприбуткових установ та організацій. Винятком із загального правила може стати неподання річного фінансового звіту або невиконання інших вимог до його змісту або оприлюднення.

Спеціальна підстава для втрати статусу неприбутковості саме для громадських об’єднань та її незастосування для інших неприбуткових організацій є порушенням принципу рівного відношення з боку держави. Неоднакове ставлення до різних об’єднань, як зазначається у Керівних принципах щодо свободи об’єднань громадян, вважається дискримінацією, якщо воно не має об’єктивного чи розумного обґрунтування. Відсутність такого обґрунтування є очевидною, враховуючи зацікавленість суспільства у забезпеченні фінансової прозорості не лише громадських об’єднань, а й інших юридичних осіб (зокрема, бюджетних організацій зі статусом неприбутковості).

Повноваження контролюючих органів можуть стати надмірними, а громадські об’єднання не матимуть можливості виправити неточності без втрати статусу неприбутковості

Законопроекти передбачають позбавлення статусу неприбутковості громадських об’єднань із загальним річним доходом більше 300 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, якщо ці об’єднання не подали чи не оприлюднили річний фінансовий звіт з повним переліком обов'язкової інформації.

Крім цього, законодавча ініціатива дублює положення чинного Податкового кодексу про можливість виключення об’єднання з Реєстру неприбуткових організацій у разі використання ним доходів на інші цілі, ніж це передбачено законодавством та установчими документами.

Запропоновані положення не розмежовують за наслідками випадки неподання громадським об’єднанням фінансового звіту або надання неповної інформації. Можливою опцією для санкцій є і подання належного звіту, але із недотриманням визначеного законом строку. За будь-яке порушення, включаючи технічні помилки, громадські об’єднання можуть бути позбавлені статусу неприбутковості.

Автори законодавчої ініціативи не вбачають необхідності надати можливість громадським об’єднанням виправити допущені помилки і неточності шляхом подання уточненого звіту. Не передбачено і винесення громадським об’єднанням і попередження чи незначних стягнень до прийняття остаточного рішення про позбавлення їх статусу неприбутковості. Такий спосіб законодавчого врегулювання публічної фінансової звітності організацій прямо суперечить належним стандартам законодавчого регулювання.

У разі невиконання вимог до звітності законодавство, політика і практика держави повинні передбачати надання об’єднанням розумного строку для усунення будь-яких недоглядів чи помилок (Керівні принципи щодо свободи об’єднань громадян). Санкції мають спрямовуватися на досягнення конкретних цілей, для чого вони застосовуються. У Керівних принципах наводиться приклад належної реакції контролюючого органу на порушення об’єднанням вимоги щодо звітності. Першою реакцією держави на порушення має стати вимога виправити порушення, у подальшому може бути застосований штраф або інше невелике стягнення. Але за жодних обставин санкції за несвоєчасне чи неправильне подання звітності чи інші дрібні порушення не повинні бути жорсткішими, аніж покарання за подібні порушення інших платників податків. Порівнюючи належні стандарти з пропозиціями законопроектів, можна зробити однозначний висновок, що вони є протилежними.

Ця невідповідність окреслюється трьома основними параметрами: 1) контролюючий орган зможе одноосібно і без попередньої взаємодії із громадським об’єднанням ухвалити рішення про позбавлення його статусу неприбутковості; 2) для громадських об’єднань не буде доступна опція щодо уточнення звітності та усунення помилок у фінансовій звітності; З) у порівнянні з іншими юридичними особами, громадські об’єднання зазнають дискримінації не лише у аспекті обов’язку подавати додаткову фінансову інформацію, а й під час застосування санкцій. Таким чином, ухвалення законопроектів без змін призведе до порушення принципу рівного ставлення держави до різних об’єднань та принципу пропорційності санкцій.

Позбавлення громадського об’єднання статусу неприбутковості, у разі ухвалення даних законопроектів, стане не єдиною санкцією у випадку порушення вимог щодо оприлюднення річного фінансового звіту. Громадські об’єднання також будуть зобов’язані сплатити податкове зобов’язання та штрафні санкції за весь звітний період, за який не було подано та/або не оприлюднено звіт.

Втрата статусу неприбутковості, податкові зобов’язання та штрафні санкції здатні дестабілізувати діяльність неурядової організації або призвести до її ліквідації.

Комплекс дискримінаційних норм та непропорційних санкцій дозволяє зробити висновок, що положення законопроектів не відповідають зобов’язанням національних урядів сприяти діяльності неурядових організацій.

Законопроект не відповідає міжнародним стандартам дерегуляції діяльності об’єднань громадян

Керівні принципи щодо свободи об’єднань громадян закликають держави сприяти здійсненню права на свободу об’єднання шляхом спрощення регулятивних вимог, недопущення надмірно обтяжливого характеру цих вимог.

Проекти змін до чинного законодавства, на противагу міжнародним стандартам, передбачають запровадження нового фінансового звіту, який доповнить чинну систему підзвітності громадських об’єднань перед контролюючими органами.

Відповідно до чинного законодавства громадські об’єднання зобов’язані звітувати цілій низці контролюючих органів, включаючи різнопланові та регулярні звіти до податкових органів, органів статистики, державних органів у сфері зайнятості громадян, соціального захисту інвалідів, з питань розподілу гуманітарної допомоги, Мінекономрозвитку України тощо.

Залежно від характеру діяльності громадські об’єднання одночасно адмініструють великий масив звітів, у яких відображена всеохоплююча інформація про їхню діяльність та джерела фінансування. Взаємодія із контролюючими органами і зараз вимагає від організацій значних ресурсів, включаючи кадрове забезпечення та юридичну підтримку.

Законодавчий підхід, зазначений у проектах, не відповідає цілям дерегуляції та формуванню сприятливого середовища для громадських об’єднань. Додаткові вимоги і обтяження посилять ризики адміністративних зловживань у процесі взаємодії громадських об’єднань та контролюючих органів.

Удосконалення законодавства повинно забезпечуватися шляхом універсалізації, інтеграції та спрощення звітування неурядових організацій. Зусилля із підвищення прозорості фінансування об’єднань громадян важливо синхронізувати із процесом усунення бюрократичних перешкод для їхньої ефективної діяльності.

Законопроектами пропонується встановити нечіткі та дискримінаційні норми для окремих фізичних осіб – підприємців, які отримують дохід від донорів міжнародної технічної допомоги

Передбачається, що такі фізичні особи – підприємці будуть зобов’язані відобразити в окремому додатку до податкової декларації обсяг доходу із зазначенням донорів та суми виплат за рахунок такого доходу третім особам із зазначенням переліку третіх осіб. У додатку фігуруватимуть треті особи, разовий обсяг виплат яким перевищує три прожиткові мінімуми для працездатних осіб.

Поданий фізичною особою – підприємцем додаток до податкової декларації буде оприлюднено на веб-сайті контролюючого органу. Як і у випадку з громадськими об’єднаннями, пропонується встановити для окремої категорії підприємців спеціальні санкції.

Порушення фізичною особою –підприємцем вимог щодо декларування повного обсягу інформації про отримання коштів від міжнародних донорів передбачає його переведення зі спрощеної системи оподаткування на загальну. Фізична особа – підприємець не зможе обрати спрощену систему протягом одного року з моменту виявлення контролюючим органом порушення.

Законопроекти не передбачають можливості для фізичних осіб – підприємців виправити помилки у звітності самостійно або після попередження з боку контролюючого органу.

ОПОРА зазначає, що нові вимоги до звітності окремої категорії фізичних осіб – підприємців створюють для них більш обтяжливі умови, ніж це передбачено для інших суб’єктів оподаткування. До прикладу, юридичні особи зможуть отримувати дохід від донорів міжнародної технічної допомоги, але не підлягатимуть додатковій звітності та санкціям.

Проекти законодавчих змін не наділяють донора обов’язком інформувати підприємця про походження коштів, а це накладає на останнього додаткове навантаження і відповідальність.

Застосування вибіркового підходу може призвести до свідомого уникнення фізичними особами – підприємцями співпраці з донорами міжнародної технічної допомоги та їхніми структурами.

Відповідні обставини взаємодії із окремими категоріями підприємців погіршать практичні умови діяльності міжнародних організацій, які мають легітимну, суспільно корисну і законну мету присутності в Україні. Це також порушуватиме належні стандарти регулювання діяльності міжнародних та іноземних організацій на рівні національного законодавства.

Порушення принципу інклюзивності в процесі формування законодавства про діяльність громадських об’єднань

У Керівних принципах щодо свободиоб’єднань громадян особливо акцентується увага на тому, що необхідність обмежень повинна бути ретельно зважена і ґрунтуватися на беззаперечних доказах. Як зазначається у документі, у будь-якій ситуації слід обирати варіант дій, що передбачає найменший рівень втручання. Ці стандарти вимагають широкого залучення учасників, натомість у відповідних консультаціях мають брати участь зацікавлені сторони, що представляють різні, у тому числі протилежні точки зору. Під час підготовки цих законопроектів консультації не були повноцінно проведені, що вимагає додаткових зусиль для відновлення інклюзивності діалогу про перспективні зміни законодавства.

Крім пропорційності санкцій, повноважень контролюючих органів та дискримінаційних положень, важливо сформувати консенсус щодо переліку інформації, яка може включатися до звітності.

Згідно із Пояснювальним меморандумом до Фундаментальних принципів щодо неурядових організацій у Європі, вимоги щодо звітування повинні бути врегульовані відповідно до зобов'язань, що стосуються дотримання таємності і конфіденційності. Будь-яке виключення з ділової конфіденційності чи з приватності донорів, жертводавців і персоналу повинно дотримуватися принципу необхідності й пропорційності. Обсяги  оприлюдення інформації мають бути публічно узгоджені і враховувати специфіку роботи організацій із різними цільовими групами. Зокрема,  мають бути вивчені позиції неурядових організацій, які працюють у сфері захисту прав людини, допомагають жертвам міждержавного збройного конфлікту або полоненим тощо.

Верифікація переліку інформації у фінансовому звітуванні громадських об’єднань також важлива для належного та однакового застосування санкцій. Прийнятними і відповідними принципу пропорційності можуть вважатися лише випадки ненадання інформації, яка безпосередньо стосується питань фінансової прозорості. Більш дрібні випадки порушення вимог до переліку не мають стати формальною підставою для серйозних обмежень діяльності громадського об’єднання.

Короткий опис основних положень законопроектів

У законопроектах №№ 6674, 6675 пропонується:

  • Зобов’язання виключно громадських об’єднань подавати до контролюючого органу та оприлюднювати річні фінансові звіти.

  • Обов’язком подавати та оприлюднювати відповідні звіти наділяються громадські об’єднання із загальним річним доходом більше 300 прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

  • Звіти передбачатимуть подання широкого переліку інформації, включаючи загальну суму доходів організації (зокрема, міжнародної технічної допомоги), загальну суму видатків, кількість працівників та загальну суму витрат на оплату праці, перелік десяти працівників із найвищими показниками заробітної плати, кількість членів громадського об’єднання та обсяг членських внесків, склад керівних органів, участь керівників об’єднання в органах управління інших організацій та юридичних осіб.

  • Громадське об’єднання може бути позбавлене статусу неприбутковості у разі невиконання вимог щодо річного фінансового звітування, при цьому не передбачається можливість подати уточнений звіт та виправити неточності.

  • На громадське об’єднання можуть бути накладені податкові зобов’язання, пеня та штрафи за весь звітний період, за який не було подано та/або не оприлюднено фінансовий звіт.

  • Фізичні особи – підприємці зобов’язуються подавати в окремому додатку до податкової декларації обсяг доходу із зазначенням донорів та суми виплат за рахунок такого доходу третім особам із зазначенням переліку третіх осіб.

  • Порушення фізичною особою-підприємцем вимог щодо декларування повного обсягу інформації про отримання коштів від міжнародних донорів передбачає його переведення зі спрощеної системи оподаткування на загальну. Підприємець не зможе повернутися на спрощену систему оподаткування протягом одного року з моменту виявлення контролюючим органом порушення.