Організація виборів на окупованих територіях та для примусово переміщених осіб: огляд практик окремих країн

ВСТУП

16 березня 2014 року на території Автономної Республіки Крим (далі – АРК) та м. Севастополь відбувся загальнокримський референдум щодо статусу АРК. Референдум проводився в умовах відсутності законодавчої основи для його проведення, з порушенням демократичних стандартів волевиявлення та Конституції України. Постанова Верховної Ради АРК «Про проведення загальнокримського референдуму» від 6 березня 2014 р. була визнана Конституційним Судом України неконституційною.

Тим не менше, загальнокримський референдум відбувся, і більшість його учасників виступила за возз’єднання АРК з Російською Федерацією на правах її суб’єкта. 18 березня 2014 р. між Російською Федерацією та Республікою Крим було укладено Договір про прийняття до Російської Федерації Республіки Крим та утворення у складі Російської Федерації нових суб’єктів. 21 березня 2014 р. Рада Федерації ратифікувала цей Договір. Зазначені події, прийняття рішення про передислокацію підрозділів Збройних Сил України в АРК, а також активні дії органів влади Російської Федерації щодо перетворення АРК на повноцінного суб’єкта Федерації призвели до того, що територія АРК стала фактичною непідконтрольною Україні.

25 травня 2014 р. в Україні проводитимуться позачергові вибори Президента України. Оскільки території АРК та м. Севастополь продовжують вважатись невід’ємною частиною території України, а самі території цих регіонів фактично є окупованими, організація та проведення виборів глави держави (як і будь-яких інших виборів на території АРК та м. Севастополь на основі положень законодавства України) буде проблематичною.

Цей документ підготовлено радником з правових питань IFES-Україна Денисом Ковриженком. Основна увага у ньому приділена питанням організації та проведення виборів на окупованих територіях, а також організації голосування примусово переміщених осіб на прикладах Азербайджану, Грузії, Молдови, Косово і Сербії, підходи яких до врегулювання відповідних питань суттєво різняться.

 1. Проблеми проведення загальнодержавних виборів на території Автономної Республіки Крим

Застосування на території Автономної Республіки Крим положень Закону «Про вибори Президента України» та інших нормативно-правових актів України, які встановлюють порядок проведення виборів, після прийняття АРК до складу Російської Федерації стане фактично неможливим.

Органи та посадові особи АРК та м. Севастополь не визнають юрисдикцію судів та інших органів публічної влади України на своїх відповідних територіях. Це практично унеможливлює утворення в межах АРК та м. Севастополь окружних та дільничних виборчих комісій, діяльність органів ведення Державного реєстру виборців і складання списків виборців, отримання та передачу виборчої документації на територію (або, відповідно, з території) АРК та м. Севастополь, врегулювання виборчих спорів в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства та відповідними законами про вибори.

Навіть якщо цих проблем і не існувало б, організація та проведення виборів в умовах присутності на території АРК підрозділів збройних сил Російської Федерації та т.зв. «самооборони Криму» навряд чи могли б здійснюватись у відповідності до міжнародних стандартів.

Разом з тим, оскільки АРК є невід’ємною частиною території України і в її межах проживає значна кількість громадян України, останнім мають бути надані можливості участі у голосуванні на виборах Президента України та, у більш віддаленій перспективі, на виборах народних депутатів. Забезпечення реалізації виборчих прав виборців в АРК та м. Севастополь потребує внесення суттєвих змін до законів, які встановлюють порядок проведення загальнодержавних виборів.

 2. Організація виборів на окупованих територіях: практики окремих країн та можливості врахування в Україні

Різні зарубіжні країни по-різному підходять до врегулювання проблеми організації голосування на окупованих територіях:

• вибори на окупованих територіях не проводяться взагалі (Грузія);
• вибори на окупованих територіях не проводяться, однак примусово переміщені з цих територій особи включаються до списків виборців на звичайних або спеціально утворених виборчих дільницях і голосують в загальному порядку; при цьому на парламентських виборах їх голоси зараховуються як голоси виборців, зареєстрованих в одному з округів, які розташовані в межах окупованих територій (Азербайджан);
• для організації голосування виборців, які проживають на окупованих територіях, на суміжних територіях утворюються окремі виборчі дільниці (або виборці з окупованих територій включаються до «додаткових» списків виборців на існуючих дільницях), на яких проводиться голосування цих виборців у день голосування (Молдова);
• на окупованих територіях утворюються виборчі дільниці і проводиться голосування виборців, прийом-передача виборчої документації здійснюється за участі представників міжнародних організацій, а підрахунок голосів – проводиться після централізованого транспортування виборчої документації (голосування на сербських загальнодержавних виборах у межах сербських анклавів у Косово);
• виборцям надається можливість змінити місце голосування або проголосувати поштою (голосування біженців та осіб, які постійно проживають за межами Косово чи на території сербських анклавів Косово).

Кожен з цих підходів має свої переваги і недоліки і обумовлений історичними або політичними особливостями відповідних країн або окупованих територій.

При вивченні можливостей застосування одного з цих підходів на території України слід виходити з того, що:

• забезпечення голосування виборців в АРК поштою потребує додаткового бюджетного фінансування на виготовлення бюлетенів та бандеролей (пакетів) для їх пересилки, проведення додаткової інформаційно-роз’яснювальної роботи з виборцями в АРК, забезпечення безпеки пакетів з бюлетенями або іншою виборчою документацією при їх пересиланні через адміністративний кордон з АРК, забезпечення таємності голосування при заповненні виборчих бюлетенів та їх опрацюванні, визначення місць опрацювання бюлетенів, запровадження особистого голосування виборців;
• повна відмова від проведення виборів в АРК (як це зроблено в Грузії) має свої переваги (економія бюджетних коштів, відсутність потреби в інформаційно-роз’яснювальній роботі, неможливість спотворення результатів волевиявлення за рахунок зловживань під час голосування тощо), але і ряд недоліків (наявність вакантних місць у парламенті, можливе ускладнення формування парламентської більшості та уряду, відсутність представництва інтересів АРК в парламенті, поглиблення «відчуженості» АРК від України тощо);
• утворення спеціальних виборчих дільниць для голосування виборців за межами АРК (чи включення їх до списків виборців на існуючих ДВК у регіонах, що межують з АРК) може забезпечити участь у голосуванні на загальнодержавних виборах виборців, які проживають на території АРК, однак потребує вжиття низки додаткових заходів – запобігання кратності голосування виборців з АРК на різних виборчих дільницях, перегляд, у тому числі у напрямку спрощення, процедури зміни місця голосування без зміни виборчої адреси, перегляд порядку складання і уточнення списків виборців, оскарження порушень рішень, дій чи бездіяльності щодо виборів, забезпечення безпеки переміщення виборців з території АРК до відповідних виборчих дільниць та у зворотному напрямі, запобігання проникненню у прилеглі регіони провокаторів з АРК під виглядом виборців тощо. Крім того, віднесення виборців з АРК до виборчих дільниць у прилеглих регіонах може породжувати ті ж самі проблеми, що й віднесення виборців, включених до списків виборців на закордонних виборчих дільницях, до одномандатних виборчих округів (як це передбачалося Законом «Про вибори народних депутатів України» в редакції 2011 р.);
• утворення виборчих дільниць на території АРК за прикладом Сербії в існуючих умовах взагалі є неможливим.

Таким чином, при аналізі можливостей використання зарубіжного досвіду організації голосування на окупованих територіях в українських умовах варто враховувати наведені вище застереження, а також  зважувати переваги та недоліки кожного з розглянутих нижче підходів.

3. Приклади організації виборів на окупованих територіях та для примусово переміщених осіб в окремих країнах

3.1. Азербайджан

Нагірний Карабах (НКР) адміністративно входить до складу Азербайджану, однак фактично є самопроголошеною та невизнаною республікою. Після завершення карабахського конфлікту 1991-1994 рр. між Вірменією та самопроголошеною НКР з одного боку та Азербайджаном – з іншого боку, було підписано Бішкекський протокол про перемир’я та припинення вогню (5 травня 1994 р.). Протягом 1987 – 1994 рр. більшість азербайджанців залишила НКР та прилеглі території, що призвело до виникнення на території Азербайджану групи примусово переміщених осіб чисельністю близько 570 000 осіб.

Станом на 2001 рік 250 000 примусово переміщених осіб мали право голосу на загальнодержавних виборах в Азербайджані. Під час парламентських виборів 2001 р. в межах території НКР повністю чи частково розташовувались 9 одномандатних виборчих округів з виборів членів парламенту Азербайджану. У цих округах вибори не проводились, однак голоси примусово переміщених осіб, незалежно від місця їх тимчасового проживання на території Азербайджану, вважались поданими саме в межах території одного з цих округів. Складання списків виборців для примусово переміщених осіб на парламентських виборах 2001 року здійснювалось на основі інформації, наданої Міністерством у справах біженців і переміщених осіб, а також органів виконавчої влади, які були евакуйовані з Нагірного Карабаху[1]. У 2005 році голосування примусово переміщених осіб на парламентських виборах здійснювалось у тому ж порядку, що і в 2001 році: ОВК 9 окупованих округів було розміщено в межах відносно компактного проживання примусово переміщених осіб; для організації голосування цих осіб ЦВК було утворено 487 ДВК; подані переміщеними особами голоси вважались такими, що були подані у одному з відповідних округів на території НКР. Разом з тим, у зв’язку з постійною міграцією примусово переміщених осіб в межах території Азербайджану, багато з них не змогли реалізувати право голосу через те, що при складанні списків таких осіб відповідними органами влади використовувалась застаріла інформація щодо їх загальної чисельності, місця тимчасового проживання тощо[2]. Організація голосування примусово переміщених осіб на чергових парламентських виборах 2010 року загалом здійснювалася на основі норм, які застосовувались на виборах 2001 та 2005 рр. Недоліками системи організації голосування примусово переміщених осіб в Азербайджані є не лише суттєві неточності списків виборців та штучність «прив’язки» переміщених осіб до округів, утворених у 1990-х рр., в яких значна кількість таких осіб не проживала протягом більше 20 років, але і складності у здійсненні передвиборчої агітації кандидатами, які «балотуються» в умовних округах, адже виборці цих округів проживають фактично на всій території Азербайджану, до того ж – в основному некомпактно (за винятком Баку).

3.2. Грузія

У 1990 та 1992 роках вибори в Грузії проводились у межах території Грузинської РСР. Після Грузинсько-Абхазького конфлікту 1992-1993 рр., проведення виборів на території Абхазії стало неможливим, і парламент продовжив повноваження 12 депутатів, обраних в округах, утворених на території Абхазії до врегулювання ситуації. У 2004 році дію відповідного положення Закону було скасовано і депутати грузинського парламенту на території Абхазії більше не обирались.

Після війни з Російською Федерацією 2008 р. парламентом Грузії 28 жовтня 2008 р. було прийнято Закон «Про окуповані території»[3], основним завданням якого було визначення статусу територій, окупованих у результаті військової агресії з боку Російської Федерації. За цим Законом до окупованих територій було віднесено територію Автономної Республіки Абхазія, регіон Цхінвалі (територію колишнього Автономного регіону Південна Осетія), а також частину територіальних внутрішніх вод (разом із шельфом та природними ресурсами) акваторії Чорного моря вздовж кордону Грузії з Російською Федерації, а також окремі муніципалітети, визначені Угодою про припинення вогню від 12 серпня 2008 р. Дія Закону «Про окуповані території» мала припинитись одночасно з відновленням юрисдикції Грузії на окупованих територіях. Статтею 8 цього Закону також передбачалось, що будь-які органи та посадові особи, обрані/призначені на окупованих територіях не у відповідності до вимог грузинського законодавства, вважались незаконними, тоді як стаття Закону передбачала введення на окупованих територіях режиму надзвичайного стану, за якого вибори на таких територіях проводитись не можуть[4]. Вибори до парламенту Грузії 2012 р. на території Південної Осетії та Абхазії не проводились.

У зв’язку з військовими діями на території Грузії у 2012 р. нараховувалось майже 207 000 вимушено переміщених осіб[5]. Згідно з Виборчим кодексом Грузії, такі особи включаються ЦВК до загальних списків виборців за місцем їх фактичного тимчасового проживання (ст. 9 Виборчого кодексу) на підставі інформації, наданої Міністерством у справах вимушено переміщених з окупованих територій осіб, біженців та їх розселення, а також територіальними органами цього Міністерства[6]. Участь вимушено переміщених осіб у голосуванні здійснюється на підставі пред’явлення ними документа, що посвідчує особу, та картки вимушено переміщеної особи (ст.57 Виборчого кодексу Грузії). Хоча на території Абхазії та Південної Осетії вибори не проводяться, ЦВК Грузії не було скасовано рішення щодо організації та проведення виборів на відповідних територіях, які приймались, починаючи з 1992 р. Фактично існують і виборчі комісії, які мали б організовувати вибори на цих територіях, однак їхній склад не формується. Згідно із законодавством Грузії, громадяни країни, які проживають на окупованих територіях, мають право брати участь у грузинських загальнодержавних виборах на виборчих дільницях, віднесених до округів, що межують з окупованими територіями.

3.3. Косово

Право голосу на виборах до Асамблеї Косово мають всі громадяни, яким виповнилось 18 років, особи, які постійно проживали на території Косово станом на 1 січня 1998 р., а також біженці, які набули статус біженця станом на 1 січня 1995 р. та залишили територію Косово до 1 січня 1998 р.

Для участі у голосуванні поштою виборцю необхідно отримати заяву, яка може бути завантажена безпосередньо з веб-сайту ЦВК Республіки Косово, надіслана поштою через спеціальний поштовий сервіс, безпосередньо отримана в одному з посольств Республіки Косово чи у пунктах видачі відповідних заяв за межами території Косово.

Підписана заява разом з іншими передбаченими законодавством документами (документом, що підтверджує особу, місце проживання в Косово тощо) надсилається на адресу ЦВК Республіки Косово поштою або факсом не пізніше встановленого строку, після чого (у разі задоволення клопотання щодо голосування поштою та включення до списку виборців) виборець має право завантажити з веб-сайту ЦВК бюлетень для голосування або отримати такий бюлетень поштою.

Заповнений виборчий бюлетень надсилається до ЦВК у пакеті, який складається з двох частин: у першу з них вкладається бюлетень, у другу – копія документа, який посвідчує особу виборця. Поділ пакету на частини зроблений з тим, щоб ідентифікація виборця була неможливою. При підрахунку голосів члени ЦВК відкривають частину пакету, де розміщено копію документа, який засвідчує особу виборця, і ставлять відповідні позначки у списку виборців, якими засвідчують факт участі відповідних виборців у голосуванні (якщо при цьому буде виявлено, що виборець взяв участь у голосуванні безпосередньо на дільниці, надісланий ним поштою бюлетень не враховується при встановленні підсумків голосування і результатів виборів). Після завершення ідентифікації виборців пакети з бюлетенями складаються у пачки, після чого розпечатуються, і ЦВК здійснює підрахунок голосів[7].

Для виборців, які проживають у межах Косово, але в силу певних причин не можуть взяти участь у голосуванні на дільниці, до якої їх було віднесено, передбачена можливість зміни виборчої дільниці протягом певного періоду до дня голосування безпосередньо через веб-сайт ЦВК або на виборчій дільниці (якщо зміна місця голосування здійснюється в межах одного й того ж самого муніципалітету). Виборці, які не можуть взяти участь у голосуванні у приміщенні для голосування за станом здоров’я, мають право протягом певного строку до дня голосування звернутися до ЦВК із заявою про забезпечення голосування за місцем їхнього перебування, до якої має бути доданий документ, який підтверджує неможливість голосування у приміщенні для голосування за станом здоров’я[8]. Можливість голосування поштою та зміни місця голосування є дієвими механізмами забезпечення участі у голосуванні примусово переміщених осіб, біженців, а також осіб, які проживають у межах сербських анклавів на території Косово.

3.4. Молдова

2 вересня 1990 р. на ІІ Надзвичайному З’їзді депутатів всіх рівнів у Тирасполі була проголошена Придністровська Молдавська РСР як радянська республіка у складі СРСР. 27 серпня 1991 р. парламентом Молдавської РСР було прийнято Закон № 691 «Про Декларацію незалежності», тоді як 5 листопада 1991 р. у зв’язку з розпадом СРСР ПМРСР була перейменована у Придністровську Молдовську Республіку (ПМР). Разом з тим, органам влади Молдови протягом тривалого часу не вдавалося створити належні умови для організації загальнодержавних виборів у Молдові на території ПМР. 17 лютого 1994 р. Президентом Молдови було видано указ, за яким громадянам Молдови, які проживали на території ПМР дозволялося взяти участь у голосуванні на спеціально утворених виборчих дільницях у межах територій, які межували з ПМР і були підконтрольними Молдовській адміністрації.

Положення цього указу застосовувалися під час проведення парламентських виборів 1994, 1998, 2001, 2005, 2009 та 2010 років, а також президентських виборів 1996 р., коли Президент Молдови обирався на загальних виборах. Загалом, участь у такому голосуванні брала різна кількість виборців, які проживали в ПМР: у 1994 р. – 7 664 особи, у 1998 р. – 3 776 осіб, у 2001 – 4 298 осіб, у 2005 р. – 8 206 осіб[9],  у 2009 р. – 5 674 особи, у 2010 – 7 704 особи.

Голосування виборців, які проживали на території ПМР, постійно супроводжувалося проблемами: кількість спеціально утворених виборчих дільниць була незначною (11 у 2009 р,[10] 21 – у 2010 р.) і у ряді випадків не дозволяла забезпечити належну організацію голосування; непоодинокими були випадки залякування та переслідування з боку органів влади ПМП тих громадян, які вирішили взяти участь у голосуванні (у тому числі випадки вилучення автомобільних номерів, позбавлення водійських прав, посилений огляд транспортних засобів та багажу з боку митних/прикордонних служб ПМР), блокування під’їзних доріг на кордоні між ПМР та Молдовою тощо[11].

Оскільки голосування на території ПМР організувати неможливо, під час парламентських виборів ЦВК утворює 35, а не 37, ОВК. Виборці з території ПМР включаються до списків виборців (т.зв. додаткові списки виборців) безпосередньо у день голосування лише на тих виборчих дільницях, які використовуються для організації їх голосування (під час позачергових парламентських виборів 2010 р. з 21 такої дільниці 4 використовувалися виключно для організації голосування виборців з ПМР, тоді як на інших дільницях могли голосувати як виборці з ПМР, включені до додаткових списків виборців, так і виборці, віднесені до цих дільниць і включені до основних списків виборців)[12].

3.5. Сербія

У результаті косовської війни та військового втручання НАТО, в межах Косово утворилась значна кількість сербських анклавів, оточених переважно албанським населенням. До анклавів не відноситься північна частина Косово, в якій компактно проживають косовські серби, і яка адмініструється сербською адміністрацією трьох сербських громад цієї частини Косово. Порядок проведення голосування на загальнодержавних виборах у Сербії визначається окремими актами Республіканської виборчої комісії Сербії (далі РВК). Зокрема, 23 лютого 2014 р. РВК було затверджено Інструкцію щодо проведення голосування на виборах депутатів Національних зборів 16 березня 2014 р. на території Автономного краю Косово та Метохії[13]. Цією Інструкцією передбачалось, що адміністрування парламентських виборів здійснюватиме дворівнева система виборчих комісій – РВК та виборчі комітети, до складу яких мало входити по 3 члени, склад яких мав формуватися за поданнями фракцій, утворених у сербському парламенті. З метою надання виборчим комітетам допомоги у встановленні підсумків голосування та у транспортуванні виборчих документів до РВК, Інструкція передбачила можливість утворення РВК спеціальних робочих груп. Безпосередні обов’язки щодо організації голосування було покладено на дільничні комісії, утворення яких мало здійснюватися з урахуванням рівня безпеки для організації голосування. РВК мала здійснити передачу бюлетенів для голосування та виборчої документації до виборчих комітетів, утворених у містах Рашка та Вранье, а ті, у свою чергу, за допомогою представників ОБСЄ здійснити їх транспортування до ДВК. Після завершення голосування ДВК мали запакувати невикористані та використані виборчі бюлетені окремо, а представники ОБСЄ – забезпечити їх транспортування до міст Рашка та Вранье для їхньої передачі представникам РВК, які мали здійснити підрахунок голосів виборців та скласти відповідні протоколи. Реєстрація виборців на виборах 2014 року здійснювалася на підставі поданих виборцями до Міністерства юстиції заяв про включення до списку виборців.