Загальний огляд ситуації
Удосконалення виборчого законодавства залишається актуальним питанням політичного порядку денного. Зміни до виборчого законодавства є невід’ємною частиною підготовки держави до підписання Угоди про Асоціацію України та ЄС. Зовнішньополітичний контекст створює сприятливі умови для проведення широкої дискусії із питань удосконалення виборчого законодавства.У лютому Кабінет Міністрів України затвердив План першочергових заходів щодо інтеграції України до ЄС на 2013 рік., який передбачає розробку та реалізацію заходів із удосконалення виборчого законодавства. Уряд публічно взяв на себе зобов’язання враховувати рекомендації Місії ОБСЄ/БДІПЛ, залучати експертний та технічний потенціал Ради Європи, ОБСЄ та ЄС. Верховна Рада України ухвалила Заяву про євроінтеграційні прагнення України та укладення Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС. У Заяві парламент зобов’язувався активізувати діяльність із прийняття законів, які стосуються виборів. У той ж час надмірна політизація проблеми повторних виборів народних депутатів України в п’яти одномандатних округах, результати голосування в яких у 2012 році не змогла встановити Центральна виборча комісія, ускладнює цю дискусію. Парламентські фракції досі не змогли домовитися щодо дати організації повторних виборів. Такий стан речей загрожує процесу удосконалення виборчого законодавства в цілому.
Міністерство юстиції України, виконуючи План першочергових заходів щодо інтеграції України до ЄС, розробило проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства». 11 квітня 2013 року цей проект Закону був оприлюднений на сайті міністерства. Натомість, 21 травня Міністерство юстиції оприлюднило додаткові пропозиції до законопроекту, які стосуються оптимізації фінансування передвиборчих кампаній.
Проект передбачає розширення повноважень окружних виборчих комісій, обмеження участі «технічних» партій у формуванні виборчих комісій, деталізацію вимог до утворення виборчих округів, встановлення граничного розміру виборчих фондів партій та кандидатів.
Проект Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства» передбачає розширення повноважень окружних виборчих комісій, обмеження участі «технічних» партій у формуванні виборчих комісій, деталізацію вимог до утворення виборчих округів, встановлення граничного розміру виборчих фондів партій та кандидатів. Законопроект також розширює обмеження щодо введення передвиборчої агітації, посилює права міжнародних спостерігачів тощо. Також пропонується варіант вирішення проблеми із голосуванням на виборах народних депутатів України громадян, які проживають або перебувають в день голосування на території іноземних держав.
У законопроекті комплексно пропонуються варіанти вирішення ключових проблем організації виборчого процесу. Ця характеристика проекту, розробленого Міністерством юстиції України, дозволяє законодавцям, експертам та широкій громадськості провести всебічну дискусію щодо напрямків удосконалення законодавства. Водночас проект Закону не торкається проблем виборчої системи. Як свідчить Послання Президента України до Верховної Ради України 2013 року, дискусія щодо оптимального типу системи виборів до парламенту може отримати новий імпульс у майбутньому.
Положення законопроекту щодо обмеження участі «технічних» партій у формуванні ОВК та ДВК, удосконалення процедур жеребкування кандидатур до їх складу можуть бути підтримані у повному обсязі. Схвальної оцінки заслуговують зміни щодо утворення виборчих округів, розширення обмежень щодо ведення передвиборчої агітації, врегулювання участі ЗМІ у інформаційному забезпеченні виборів, надання офіційним спостерігачам від іноземних держав та міжнародних організацій права на отримання копій протоколів тощо. Із застереженнями може бути прийнята пропозиція щодо встановлення граничних розмірів виборчих фондів партій–суб’єктів виборчого процесу та кандидатів в одномандатних округах. Не можуть бути підтримані зміни щодо передачі до ОВК повноважень із реєстрації кандидатів у одномандатних округах. Спірною ініціативою видається надання громадянам, які проживають або перебувають на території іноземних держав, права голосувати лише у загальнодержавному окрузі. Остання проблема вимагає всебічного розгляду із метою недопущення необґрунтованих обмежень конституційних прав громадян. Проект Закону не вирішує проблем підкупу виборців, прояви якого масово фіксувалися у 2012 р.
ОПОРА вважає, що удосконалення Закону України «Про вибори народних депутатів України» має бути синхронізовано із прийняттям інших важливих нормативно-правових актів цієї сфери регулювання. Серед іншого, мова йде про законодавство щодо територіальної організації виборів та навчання членів виборчих комісій. Положення виборчого закону також потребують синхронізації із Кримінальним кодексом, Кодексом про адміністративні правопорушення, іншими законами.
Деталізовані висновки ОПОРИ щодо проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства»:
- Законопроект передбачає обмеження участі «технічних» партій у формуванні ОВК та ДВК, що позитивно вплине на перебіг майбутніх виборчих кампаній. Схвальної оцінки заслуговують наміри щодо обов’язкового проведення жеребкування кандидатур від суб’єктів подання по кожній ОВК окремо. Ця ж вимога має бути перенесена на процедури формування ДВК, що не відображено у запропонованому проекті.
- Повноваження ЦВК щодо реєстрації кандидатів у народні депутати України у загальнодержавному та одномандатних округах мають бути збережені у повному обсязі. Передача до ОВК повноважень із реєстрації кандидатів в одномандатних виборчих округах потенційно може сприяти убезпеченню виборчого процесу від надмірної централізації, диверсифікації політичних впливів. У той же час досвід парламентських виборів 2012 року засвідчив неготовність ОВК до виконання подібних повноважень. Зокрема, саме через дії ОВК, члени яких брали участь у фальшуванні чи маніпуляціях з виборчою документацією, не вдалось встановити результати виборів у 5 проблемних округах. Перерозподілу повноважень у системі виборчих комісій мають передувати дієві гарантії законності діяльності ОВК, якісного навчання членів цих комісій, убезпечення їх від тиску.
- Удосконалення процесу утворення виборчих округів має відбуватися в межах спеціального закону про територіальну організацію виборів. Окремий закон дозволить максимально широко регламентувати різні аспекти цього процесу, передбачити практичні механізми врахування інтересів територіальних громад та національних меншин, участі громадськості тощо. Запропоновані зміни до Закону України «Про вибори народних депутатів України» заслуговують на позитивну оцінку, але шляхи їх практичної реалізації потребують додаткової регламентації.
- Запропоновані заборони щодо проведення передвиборчої агітації під час заходів, які організовують органів влади, позитивно впливатимуть на попередження зловживань адміністративним ресурсом. Вдалою є норма щодо обмеження прихованої передвиборчої агітації у комерційній та соціальній рекламі. Водночас законодавче вирішення проблеми адмінресурсу потребує синхронізації положень виборчого закону із Кримінальним кодексом, Кодексом про адміністративні порушення, законодавством про запобігання та протидію корупції, державну службу тощо. Доцільно розглянути можливість відновлення вимоги щодо обов’язкової відпустки кандидатів, оскільки її відсутність певним чином легітимізує в очах виборців застосування адмінресурсу. Необхідно встановити ефективні законодавчі заборони на використання бюджетних програм в цілях передвиборчої агітації, обмежити участь кандидатів в офіційних заходах влади.
- Органи державної влади із широким залученням національних та міжнародних експертів мають продовжити діалог щодо забезпечення виборчих прав громадян, які проживають або перебувають за кордоном. Запропоновані зміни щодо голосування цих виборців лише у загальнодержавному окрузі мають дискримінаційні ознаки.
- Встановлення граничних розмірів виборчих фондів політичних партій та кандидатів є доцільним лише за умов системного реформування законодавства про фінансування політичних партій (їх поточної діяльності та передвиборчих кампаній). Без забезпечення дієвого контролю за джерелами надходження та використанням коштів партіями чи кандидатами ця норма матиме декларативний та вибірковий характер. У той же час пропозиція Міністерства юстиції України щодо подання проміжних звітів розпорядниками виборчих фондів має бути підтримана.
- Законопроект наділяє офіційних спостерігачів від іноземних держав та міжнародних організацій правом отримувати копії протоколів про підрахунок голосів і встановлення підведення підсумків голосування, а також інших документів. Ці зміни вирішують багаторічну проблему у діяльності міжнародних спостерігачів в Україні.
- Законопроект суттєво деталізує засади участі ЗМІ в інформаційному забезпеченні виборів, що сприятиме рівності умов для партій та кандидатів. Вперше на рівні закону зазначається, що Національна Рада з питань телебачення та радіомовлення може залучати матеріали громадських організацій під час здійснення контрольних функцій. Втім, критерії відбору організацій, які надаватимуть моніторингові продукти чи висновки, як і методологія підготовки досліджень, фаховість і репутація організацій є визначальним фактором, чи матимуть такі зміни позитивний вплив на виборчий процес, чи використовуватимуться з метою переслідування ЗМІ.
- Міністерство юстиції України частково врахувала рекомендацію Місії ОБСЄ/БДІПЛ щодо уникнення внесення змін до процедур в крайні терміни. У проекті зазначається, що акти ЦВК приймаються, як правило, до початку виборчого процесу. У той же час, ця норма потребує додаткової деталізації шляхом встановлення чіткої заборони на внесення змін до процедур за певний проміжок часу до дня голосування, чи терміни до застосування самої процедури.
10)Проект Міністерства юстиції України дещо розширює можливості оскарження порушень виборчого законодавства. Зокрема, передбачається оскарження рішень та дій ОВК, членів цих комісій до ЦВК. Ці пропозиції можуть бути підтримані, оскільки вони додатково забезпечують можливості оскарження.
11)У проекті Міністерства юстиції України застосовується достатньо зважений підхід до врегулювання використання регіональних мов та мов національних меншин у матеріалах передвиборчої агітації. Передбачається, що усі друковані примірники передвиборчої агітації, які виконано регіональною мовою чи мовою національних меншин, повинні містити переклад державною мовою.
Огляд ключових новацій законопроекту Міністерства юстиції України:
Розширення повноважень окружних виборчих комісій.
Проект Закону суттєво посилює роль окружних виборчих комісій у процесі організації та проведення парламентських виборів. Це пов’язано із переданням до ОВК повноважень із реєстрації кандидатів у одномандатних округах, що спричиняє подальший перерозподіл функцій в системі виборчих комісій.
Передбачається наділення ОВК такими додатковими повноваженнями:
- Реєстрація та скасування реєстрації кандидатів у одномандатних виборчих округах, видача їм посвідчень за формою ЦВК;
- Реєстрація довірених осіб кандидатів у одномандатних виборчих округах;
- Публікація в регіональних та місцевих ЗМІ інформації про відкриття та реквізити рахунків виборчих фондів кандидатів у одномандатних округах;
- Контроль за надходженням, обліком та використанням коштів виборчих фондів кандидатів у одномандатних округах;
- Розгляд скарг на дії чи бездіяльність кандидатів в народні депутати України, зареєстрованих в одномандатних округах;
- Винесення попереджень кандидатам у одномандатних виборчих округах;
- Затвердження тексту виборчого бюлетеню в одномандатному виборчому окрузі, прийняття рішень щодо внесення змін до відповідного виборчого бюлетеню.
Коментар
У підсумковому звіті Місії зі спостереження ОБСЄ/БДІПЛ 2012 року міститься рекомендація щодо можливості передання повноважень з організації мажоритарних перегонів до ОВК, включаючи реєстрацію мажоритарних кандидатів та їх уповноважених осіб. Перспектива впровадження цієї рекомендації пов’язується із забезпеченням ЦВК потужних регуляторних функцій та можливості скасовувати необґрунтовані рішення ОВК. Зазначається, що наділення ОВК функціями із організації мажоритарних виборів вимагатиме перегляду механізму їх призначення та/або строків повноважень.
Запропоновані Міністерством юстиції зміни відтворюють положення Закону України «Про вибори народних депутатів України» 1993, 1997, 2001 рр., що передбачали повноваження ОВК із реєстрації кандидатів в одномандатних виборчих округах[1].
Позиція ОПОРИ:
Зміни щодо передачі до ОВК повноважень із реєстрації кандидатів у одномандатних виборчих округах, їх довірених осіб, виконання цими комісіями інших пов’язаних повноважень не можуть бути підтримані. Вони є передчасними та ризикованими за своїми потенційними наслідками.
За результатами спостереження ОПОРИ, ЦВК у 2012 році достатньо ефективно виконувала повноваження із реєстрації кандидатів у одномандатних округах[2]. За рідким виключенням, прийом документів від партій та кандидатів, подальші процедури реєстрації відбувалися у безконфліктному режимі. У випадку збереження за ЦВК цих повноважень, негативні прояви можна буде усунути шляхом додаткової деталізації процедур реєстрації кандидатів. Зокрема, мова йде про уточнення вимоги до кандидатів щодо постійного проживання кандидата на території України протягом останніх 5 років, врегулювання процедур перевірки цих відомостей.
Виборчий процес 2012 року навів яскраві приклади надмірної політизації, у деяких випадках навіть криміналізації діяльності окремих ОВК, що дестабілізувало виборчий процес. У той же час парламентські вибори 1998-2002 рр. не забезпечили однозначного досвіду щодо застосування ОВК реєстраційних процедур до кандидатів в одномандатних округах. До прикладу, у заключному звіті ОБСЄ/БДІПЛ за 2002 р. наводяться приклади свідомого невиконання ОВК судових рішень щодо кандидатів в народні депутати України[3]. Перенесення цих ризиків до чинного Закону України «Про вибори народних депутатів України» може мати непрогнозовані наслідки Це також стосується і передачі ОВК повноважень щодо розгляду скарг на дії чи бездіяльність кандидатів, винесення їм попереджень, здійснення контролю за використанням виборчих фондів. Дані процедури можуть стати інструментом гострої політичної боротьби та зловживань членів ОВК.
Перспективи перерозподілу повноважень у системі виборчих комісій повинні розглядатися лише після практичного впровадження дієвих гарантій незалежності окружних виборчих комісій та ефективної системи навчання їх членів. Не менш важливою задачею залишається посилення моніторингових функцій ЦВК.
Попередження зловживань з боку «технічних» партій під час формування окружних та дільничних виборчих комісій.
Проект Закону спрямовується на обмеження участі так званих технічних партій у формуванні окружних та дільничних виборчих комісій, забезпечення рівних умов для усіх суб’єктів виборчого процесу.
Запропоновані зміни
Проект Міністерства юстиції України передбачає такі зміни:
- Виключення із переліку суб’єктів подання кандидатур до складу ОВК та ДВК політичних партій, кандидати яких не зареєстровані у загальнодержавному окрузі;
- Встановлення законодавчої вимоги щодо проведення ЦВК жеребкування по кожній ОВК окремо;
- Пропонується достроково припиняти повноваження членів ОВК та ДВК у разі скасування реєстрації кандидатів у загальнодержавному та одномандатному окрузі, за квотою яких вони були призначені.
Зміни передбачають, що свої кандидатури до складу ОВК зможуть подавати лише такі суб’єкти: 1) політична партія, депутатська фракція якої зареєстрована в Апараті Верховної Ради України поточного скликання; 2) політичні партії, кандидати у депутати від яких зареєстровані у загальнодержавному окрузі. У формуванні ДВК братимуть участь ці ж суб’єкти, а також кандидати-мажоритарники. ЦВК проводитиме жеребкування по кожній ОВК окремо, але відповідної вимоги щодо ДВК в проекті Закону не передбачено.
Коментар
У 2012 році виборче законодавство лібералізувало процедуру висування кандидатів на посади в ОВК, що призвело до несправедливих наслідків розподілу квот між суб’єктами виборчого процесу. Партії, які зареєстрували лише 1 кандидата в одномандатному мажоритарному окрузі, отримали після жеребкування 225 місць. А окремі суб’єкти виборчого процесу (ВО «Свобода», «УДАР»), які за результатами виборів подолали 5 % прохідний бар’єр, офіційно – жодного. Крім того, жеребкування було проведено разово на всі 225 округів, що позбавило можливості реально існуючі партії повноцінно брати участь у формуванні ОВК[4]. Подібна ситуація склалася із формування ДВК. За результатами спостереження на виборах 2012 року Місія ОБСЄ/БДІПЛ рекомендувала Україні розглянути заходи із попередження зловживань з боку так званих «технічних» партій.
Позиція ОПОРИ
Запропоновані в проекті Закону зміни можуть бути підтримані в повному обсязі. Вони спрямовуються на попередження зловживань з боку «технічних» партій, забезпечення рівних умов для активних суб’єктів виборчого процесу. Позитивним нововведенням є встановлення вимоги щодо проведення жеребкування кандидатур по кожній ОВК окремо. Ця вимога має бути також перенесена до процедур, що стосуються формування складу ДВК.
Деталізація законодавчих вимог щодо утворення виборчих округів.
У проекті Закону пропонується деталізувати положення, які стосуються утворення виборчих округів.
Запропоновані зміни
- Одномандатні виборчі округи не можуть бути утворені з територій, що не межують між собою;
- Межі одномандатних округів визначаються з урахуванням інтересів членів територіальної громади та компактності проживання національних меншин;
- ЦВК наділяється повноваженнями щодо періодичного перегляду меж та центрів постійних одномандатних округів (не пізніше ніж за 175 днів до дня голосування).
Коментар
На парламентських виборах 2012 року процес утворення 225 постійних одномандатних виборчих округів мав суперечливий характер. Чинна редакція Закону України «Про вибори народних депутатів України» передбачала, що виборчі округи утворюються в межах АР Крим, областей, Києва та Севастополя із приблизно рівною кількістю виборців. Орієнтовна середня кількість виборців в одномандатних округах визначалася ЦВК на підставі відомостей Державного реєстру виборців. Допустиме відхилення кількості виборців в окрузі не могло перевищувати 12 % від цього орієнтовного середнього показника. Інших загальновизнаних критеріїв утворення округів, зокрема – принцип нерозривності території, врахування меж районів та міст обласного значення, захист інтересів компактно розселених меншин, у чинному виборчому законі запропоновано не було. Як наслідок, ЦВК в окремих випадках проігнорувала існуючі межі адміністративно-територіальних одиниць при утворенні виборчих округів. За відсутності законодавчо закріплених вичерпних критеріїв, зберігалися сприятливі умови для застосування технологій маніпуляції межами округів[5].
Позиція ОПОРИ
Пропозиції Міністерства юстиції України щодо розширення законодавчих вимог до утворення виборчих округів, перегляду їх меж та центрів є обґрунтованими. Серед іншого, наділення ЦВК повноваженнями щодо перегляду меж та центрів округів дозволить громадськості та територіальним громадам вимагати виправлення раніше допущених недоліків. Заборона на утворення округів із територій, які не межують між собою, знизить ризики політичного маніпулювання межами округів. Позитивної оцінки заслуговує положення щодо врахування інтересів членів територіальних громад та національних меншин. У той же час проблематика виборчих округів могла бути більш ефективно вирішена у окремому законі «Про територіальну організацію виборів».
Розширення обмежень щодо ведення передвиборчої агітації.
Проект Закону передбачає розширення та уточнення обмежень ведення передвиборчої агітації. Запропоновані зміни враховують рекомендації Місії ОБСЄ/БДІПЛ за результатами виборів 2012 року щодо зловживань адміністративними ресурсами.
Зміни до ст. 74 Закону «Про вибори народних депутатів України» передбачають:
- Встановлення заборони щодо проведення передвиборчої агітації, розповсюдження матеріалів передвиборчої агітації, оголошення закликів голосувати «за» чи «проти» партій чи кандидатів, публічної оцінки діяльності кандидатів чи партій під час заходів, які організовуються органами державної влади та місцевого самоврядування, комунальними підприємствами, закладами, організаціями тощо ;
- Встановлення заборони на використання в комерційній чи соціальній рекламі прізвищ чи зображень кандидатів, назв чи символіки партій-суб’єктів виборчого процесу, повідомлень про підтримку кандидатами чи партіями видовищних чи інших публічних заходів, привернення уваги до участі кандидатів у цих заходах.
Коментар
За висновками спостерігачів ОПОРИ, найбільш небезпечним трендом парламентської кампанії 2012 року стало системне зловживання адміністративним ресурсом.Спостерігачі ОПОРИ зафіксували масові приклади незаконної участі службовців у виборчій кампанії: публічна підтримка кандидатів під час офіційних заходів, використання бюджетних ресурсів та державних інституцій в інтересах окремих партій, упереджені політичні заяви на адресу конкурентів. Практика свідчила про безвідповідальне ставлення посадових осіб до розмежування управлінської та партійної діяльності. Найбільше порушень громадські спостерігачі фіксували з боку керівників обласних та районних державних адміністрацій, і дещо меншою мірою – з боку народних депутатів та посадових осіб органів місцевого самоврядування[6].
Позиція ОПОРИ
Запропоновані зміни щодо обмежень передвиборчої агітації мають позитивний характер. Деталізація цих обмежень частково вирішує проблему зловживань адміністративними ресурсами, яка набула широкого поширення у 2012 р. Зокрема, доцільною є заборона публічної оцінки діяльності партій – суб’єктів виборчого процесу чи кандидатів під час офіційних заходів. Цим раніше активно зловживали посадовці усіх рівнів. Обґрунтованою також є заборона на використання в комерційній та соціальній рекламі прізвищ та зображень кандидатів, повідомлень про участь кандидатів у видовищних заходах тощо. Ця норма потенційно не дозволить кандидатам активно використовувати неполітичні заходи в цілях передвиборчої агітації. У той же час законодавчі зміни не охоплюють проблему використання кандидатами, які є чинними посадовцями, офіційних заходів для прямої чи опосередкованої агітації. ОПОРА пропонує повернутися до вимоги щодо перебування кандидатів у обов’язковій відпустці. Відсутність цієї вимоги певним чином легітимізує в очах виборців участь кандидатів-посадовців у офіційних заходах органів влади.
Визначення особливостей голосування громадян України на закордонних виборчих дільницях та в умовах тимчасової зміни місця голосування поза межами одномандатного округу (без зміни виборчої адреси).
Запропоновані зміни:
Проект Закону визначає особливості голосування на виборах народних депутатів України:
- громадян, які проживають чи на день голосування перебувають на території іноземної держави;
- громадян, які тимчасово змінили місце голосування (без зміни виборчої адреси) поза межами одномандатного виборчого округу.
Законодавчий проект передбачає, що ці виборці матимуть право голосу лише у загальнодержавному окрузі. У списках виборців відповідних дільниць пропонується зазначати інформацію щодо отримання виборцем бюлетеню лише для голосування у загальнодержавному виборчому окрузі.
Коментар
Проблема волевиявлення виборців на закордонних виборчих дільницях або в умовах тимчасової зміни місця голосування гостро проявила себе на парламентських виборах 2012 року.
У квітні 2012 року Конституційний Суд України визнав неконституційними положення Закону України «Про вибори народних депутатів України» щодо рівномірного віднесення закордонних виборчих дільниць до одномандатних виборчих округів у м. Київ[7]. У відповідності із цим рішенням, громадяни, які проживали або перебували на території іноземних держав мали право голосувати 28 жовтня 2012 року лише за пропорційною складовою виборчої системи[8]. Водночас на парламентських виборах 1998-2002 рр. закордонні виборчі дільниці відносилися за рішенням ЦВК до окремих округів Києва[9][10].
У вересні 2012 Центральна виборча комісія переглянула Порядок тимчасової зміни місця голосування виборців, оперативно реагуючи на повідомлення про організацію окремими кандидатами маніпуляцій із даними процедурами. Нова редакція Порядку передбачала можливість тимчасової зміни місця голосування лише в межах одномандатного округу, до якого громадянин відноситься за даними Державного реєстру виборців. Таким чином, громадяни, які на день голосування перебували поза межами свого виборчого округу, були позбавлені можливості голосувати взагалі.
Позиція ОПОРИ
Обмеження права окремих груп громадян голосувати за однією із складових виборчої системи є надзвичайно дискусійним кроком. Конституція України не містить обмежень активного виборчого права громадян за підставою їх місця проживання чи перебування. Натомість, за міжнародними стандартами, держава повинна максимально сприяти залученню до виборчого процесу громадян, які проживають або перебувають за кордоном. Зокрема, у Резолюції 1459 (2005) ПАРЄ «Про усунення обмежень права голосу» зазначається, що держави-члени Ради Європи мають забезпечувати своїм громадянам, які проживають закордоном, право голосувати на національних виборах[11]. Враховуючи ці обставини, органи державної влади із широким залученням експертного середовища зобов’язані продовжити діалог щодо забезпечення виборчих прав громадян, які проживають чи перебувають за кордоном. Аналогічний діалог має відбутися щодо забезпечення волевиявлення громадян, які тимчасово змінили місце голосування поза межами одномандатного виборчого округу.
Встановлення граничного розміру виборчих фондів партій та кандидатів
Запропоновані зміни:
Проект змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» передбачає встановлення граничного розміру виборчих фондів політичних партій та кандидатів у одномандатних округах. У разі прийняття змін, виборчий фонд політичних партій, кандидати від якої зареєстровані у загальнодержавному окрузі, не буде перевищувати 100 млн грн. Граничний розмір фонду кандидатів, зареєстрованих у одномандатних округах, складатиме 4 млн 500 тис. грн.
Коментар
Чинна редакція Закону України «Про вибори народних депутатів України» не містить обмежень щодо розмірів виборчих фондів політичних партій та кандидатів. У той же час у підсумковому звіті Місії зі спостереження ОБСЄ/БДІПЛ (2012 р.) зазначається рекомендація щодо можливості запровадження помірних обмежень витрат на передвиборчі кампанії.
Україна вже мала досвід запровадження обмежень розмірів виборчих фондів кандидатів та політичних партій. У редакції виборчого закону 2001 р. граничний розмір фонду партії чи виборчого блоку не міг перевищувати ста п’ятдесяти тисяч неоподаткованих мінімумів громадян (2,55 млн грн), відповідний фонд кандидата у одномандатному окрузі – десяти тисяч неоподаткованих мінімумів громадян (170 тис. грн). Досвід застосування цієї норми мав суперечливий характер, оскільки політичні партії-суб’єкти виборчого процесу не вкладалися у невеликі ліміти витрат[12].
Позиція ОПОРИ
Встановлення обмежень щодо виборчих фондів партій та кандидатів відповідає міжнародним стандартам. В умовах тісного взаємозв’язку між провідними політичними силами та потужними економічними групами, помірне обмеження розмірів виборчих фондів позитивно впливатиме на забезпечення рівності можливостей у виборчому процесі. Втім, ці зміни мають бути підкріплені ефективною системою контролю за виборчими фондами, можливостями незалежного моніторингу в цій сфері, дієвими санкціями за використання тіньових коштів та зловживання бюджетним адмінресурсом.
У Кодексі належної практики у виборчих справах зазначається, що принцип рівності можливостей за певних обставин може бути підставою для обмежень загальних витрат політичних партій, зокрема на агітацію[13]. Запропонований Міністерством юстиції України граничний розмір виборчого фонду для політичних партій виглядає достатньо обґрунтованим (100 млн грн). За даними ЦВК, із п’яти партій, що у 2012 р. подолали виборчий бар’єр, три партії витратили з виборчих фондів менше 100 млн грн (ВО «Свобода», «УДАР», КПУ), одна партія – дещо більше 100 млн грн (ВО «Батьківщина»), одна партія витратила більше 200 млн грн (Партія регіонів). Суттєвий розрив між обсягами витрат партій-переможців парламентських виборів 2012 р. свідчить на користь помірного обмеження розміру виборчих фондів. Потенційно це може знизити роль грошей у виборчому процесі та посилити принцип рівності можливостей для політичних партій. У той же час пропозиція Мінюсту щодо встановлення граничного розміру фондів кандидатів-мажоритарників на рівні 4,5 млн грн потребує додаткового обґрунтування. Одним із критеріїв визначення граничних розмірів виборчих фондів може бути врахування кількості виборців. Згідно законопроекту Мінюсту, витрати політичної партії у загальнодержавному окрузі на одного виборця приблизно складатимуть 2,7 грн. Натомість, в одномандатному окрузі кандидат зможе витратити на одного виборця в середньому 27 грн. Таке співвідношення витрат в загальнодержавному та одномандатному округах навряд чи є допустимим. Необхідно зазначити, що проект Мінюсту передбачає подання проміжних звітів про надходження та використання коштів виборчого фонду. До прикладу, за 20 днів до дня голосування розпорядники коштів накопичувальних рахунків виборчих фондів будуть зобов’язані подавати проміжні звіти, із подальшим їх оприлюдненням на сайті ЦВК.
Законопроект розширює можливості оскарження рішень, дій чи бездіяльності, які стосуються виборів. Зокрема, проект передбачає оскарження рішень та дій ОВК до ЦВК. Чинна редакція Закону України «Про вибори народних депутатів України» дозволяє оскаржувати до ЦВК лише бездіяльність ОВК. Ця норма має позитивний характер, із точки зору забезпечення можливостей для оскарження. У зв’язку із перерозподілом повноважень в системі виборчих комісій, ОВК наділяються функціями щодо розгляду скарг на дії чи бездіяльність кандидатів у одномандатних округах.
Проект Закону містить положення, згідно з яким акти ЦВК нормативно-правого характеру, як правило, мають бути прийняті та оприлюднені до початку виборчого процесу. Ці зміни частково враховують рекомендації Місії ОБСЄ/БДІПЛ щодо завчасного видання Постанов ЦВК, які містять інструкції або роз’яснення виборчого закону. Зазначалося, що ЦВК має уникати внесення змін до процедур в останню хвилину в інтересах прозорості та підзвітності. Пропозиція Мінюсту потребує додаткової регламентації, у тому числі шляхом встановлення однозначної заборони на внесення змін до виборчих процедур, яка буде діяти з чітко визначеного періоду до дня голосування.
Міністерство юстиції України також пропонує низку інших змін до виборчого закону. Зокрема, суттєво деталізуються положення закону, які стосуються діяльності ЗМІ. До засад участі ЗМІ в інформаційному забезпеченні виборів включаються: недопущення замовчування суспільно важливої інформації та перекручування інформації про виборчі події, обов’язок отримувати інформацію з двох та більше джерел. Законопроект встановлює деталізовані вимоги щодо створення та поширення в прямому ефірі телерадіоорганізацій передач за участі партій та кандидатів, їх формату. Національна Рада з питань телебачення та радіомовлення, здійснюючи контроль за дотриманням ЗМІ вимог виборчого закону, зможе використовувати матеріали громадських організацій. На думку ОПОРИ, запропоновані зміни є доречними за умови фаховості організацій, моніторинги яких братимуть до уваги, та введення адекватних, не надмірних заходів, з метою усунення порушень з боку медіа. Жодні санкції проти ЗМІ не повинні використовуватись з політичною метою.
Законопроект наділяє офіційних спостерігачів від іноземних держав та міжнародних організацій правом на отримання копії протоколів про підрахунок голосів і встановлення підсумків голосування, а також інших документів. Ця новація вирішує багаторічну проблему обмеження доступу міжнародних спостерігачів до інформації, яка стосується виборчого процесу. Водночас проект містить неоднозначне редагування окремої статті Закону, якою визначаються права офіційних спостерігачів від партій, кандидатів та громадських організацій. Пункт 1 частини 9 ст. 78 чинної редакції Закону передбачає, що офіційний спостерігач має права «перебувати на виборчих дільницях під час голосування, спостерігати з будь-якої відстані за діями членів виборчої комісії, у тому числі під час видачі виборчих бюлетенів виборцям і підрахунку голосів, не заважаючи членам виборчої комісії фізично». Мінюст пропонує з цього речення виключити словосполучення з будь-якої відстані. ОПОРА вважає, що такі зміни можуть негативно вплинути на практичну реалізацію офіційними спостерігачами своїх прав.
Міністерство юстиції України пропонує врегулювати використання державної мови, регіональних мов або мов національних меншин у інформаційних плакатах та матеріалах передвиборчої агітації. Інформаційні плакати партій чи кандидатів, які виготовляються за рахунок Державного бюджету України, поруч із текстом державною мовою можуть містити його переклад регіональною мовою або мовою національних меншин. У той же час усі друковані примірники передвиборчої агітації, які виконані регіональною мовою чи мовою національних меншин, мають містити переклад державною мовою. Цей підхід видається достатньо зваженим, враховуючи необхідність забезпечення розвитку державної та інших мов.