Формування виборчих комісій: світовий досвід і українські реалії

У перехідних суспільствах, до яких, як відомо, зараховують і Україну, система виборчих органів (комісій) – це не лише інститут організації та проведення виборів, а й дієва політична технологія. Технологія, що надає позаконкурентні переваги одним політичним силам та обмежує електоральні перспективи інших. Для сталих демократій засади функціонування виборчих органів є другорядною технічною проблемою, яка немає політичного забарвлення. У тих суспільствах, де ще не склались демократичні практики, специфіка системи виборчих органів безпосередньо впливає на якість та результати виборів.

В Україні перед кожними виборами постає питання: хто і як буде їх проводити. Законодавці та експертне середовище шукають нові підходи до регулювання процесу формування та практичної діяльності виборчих комісій, але проблема досі залишається у політичному порядку денному. Невирішеність проблеми визначається двома основними причинами. По-перше, у політичних елітах досі не сформувались цивілізовані практики проведення виборчих кампаній, а тому навіть найкращим законодавчим новаціям буде надзвичайно складно довести свою ефективність. По-друге, в світі немає уніфікованих підходів до засад формування та функціонування виборчих органів, а тому національній політико-правовій системі в цьому питанні  треба шукати свій шлях.

У світовій практиці не має абсолютно подібних  органів адміністрування виборчого процесу, наявне різноманіття підходів до їхнього формування та законодавчого оформлення.  Виборчі органи можуть інтегруватись у єдину ієрархічну вертикаль або бути децентралізованими, належати до урядових структур чи мати незалежний статус, наділятись тимчасовими  чи постійними повноваженнями тощо.  

У Кодексі належної практики у виборчих справах зазначається, що у державах, де немає достатнього досвіду у проведенні плюралістичних виборів, варто створювати незалежні, безсторонні виборчі комісії. У країнах, де адміністративні органи традиційно  незалежні від політичної влади, прийнятною є ситуація, коли державна служба проводить вибори.

На початку 2000-их років було проведено міжнародне дослідження інституційних моделей адміністрування виборів, які найчастіше  застосовуються в світі[1].

Загалом, у 148 вивчених країнах найбільше представлена практика щодо створення незалежних виборчих органів (53%). Але, результати дослідження фіксують цікаву тенденцію: у регіонах світу, де наявні стабільні демократичні традиції, вибори частіше адмініструються державними органами, ніж незалежними комісіями.

У Північній Америці та Західній Європі однаково розповсюджені практики  адміністрування виборів урядовими структурами із залученням контролюючих органів чи суб’єктів  (судові інстанції, національні спостережні органи, представництво політичних партій тощо) або без них. Для прикладу, у Великій Британії немає спеціальних виборчих органів, їх функції виконують посадові особи МВС та місцевих органів влади. Поза тим, у Франції  функції з адміністрування виборів також виконує МВС, але спільно зі спеціальними комісіями контролю за голосуванням та передвиборчою агітацією, національною рахунковою комісією тощо. Лише Канада, Ісландія та Мальта мають вертикаль незалежних органів, які несуть повну відповідальність за адміністрування виборів.

У інших регіонах світу домінує практика щодо створення системи незалежних виборчих органів. Тут показовим є приклад Східної та Центральної Європи, де у 67% випадків створюються незалежні від адміністративної вертикалі виборчі інституції.

Наявність залежності між сталістю демократичних практик та інституційною моделлю органів адміністрування виборів свідчить про адекватність чинного підходу до формування виборчих комісій в Україні.

В умовах становлення електоральних практик система виборчих комісій має забезпечувати не лише якісне виконання процедур, а й спиратись на принципи взаємоконтролю політичних конкурентів.

На сучасному етапі політичного розвитку України ініціативи щодо запровадження «постійних» чи «професійних» комісій є передчасними та ризикованими, оскільки можуть бути послаблені функції взаємного контролю між політичними силами.

На парламентських виборах в Україні склалась трирівнева система виборчих комісій, до якої входять Центральна виборча комісія, окружні та дільничні виборчі комісії. Ці комісії за своєю природою є незалежними спеціальними колегіальними органами, які спрямовують свою діяльність на однакове застосування  виборчого законодавства на всій території України.

Система виборчих комісій, яка функціонує в Україні під час парламентських виборів, пройшла наступні етапи свого становлення:

Монопольний вплив органів влади на формування комісій та відсутність механізмів врахування інтересів виборчих конкурентів (1990-1994 рр.).

На виборах 1990 р. окружні та дільничні виборчі комісії формувались місцевим радами за висуванням кандидатур трудовими колективами, громадськими організаціями, вуличними комітетами, навчальними закладами, зборами виборців тощо. Виборчі комісії для проведення виборів 1994 р. також формувались місцевими радами, але вже за поданням голів цих рад із декларативним врахуванням пропозицій від політичних партій, трудових колективів, груп виборців.

Такий підхід до формування виборчий комісій має і зараз своїх прихильників, які приводять факти на його користь. (неполітизованість та стабільність комісій, нібито відсутність системних порушень). Але, треба враховувати, що 1990-1994 роки належали до періоду становлення кардинально нових практик, а тому адміністрування виборів для політичних конкурентів тоді  ще не було явною технологією.

Запровадження представництва політичних партій у виборчих комісіях та збереження впливу місцевих рад на їх формування (1998 р.)

Зі впровадженням у 1998 р. змішаної пропорційно-мажоритарної системи політичні партії стали повноцінними суб’єктами формування виборчих комісій. До складу окружних виборчих комісій, що утворювались місцевими радами, обов’язково включались по одному представнику політичних партій та виборчих блоків, списки кандидатів яких були зареєстровані у багатомандатному загальнодержавному окрузі. При цьому, законом встановлювалась лише мінімальна кількість членів цих комісій – 8 осіб.

У 1998 р. дільничні виборчі комісії  утворювались місцевими радами за поданнями сільських, селищних, міських голів, але з обов’язковим включенням по одному представнику від партій та блоків, які мали списки кандидатів у загальнодержавному окрузі. Законодавством також передбачались інші суб’єкти формування виборчих комісій: подання однієї п’ятої депутатського складу відповідної місцевої ради, пропозиції від підприємств, органів самоорганізації населення, громадських організацій національних меншин за місцем їх компактного проживання.

На парламентських виборах 1998 р. рівень представництва партій та блоків у виборчих комісіях корелювався з їх активністю по висуванню кандидатів у одномандатних та загальнодержавному округах. Тобто, можна було визначити опосередковану тенденцію: чим більше кандидатів, тим потужніше партії та блоки були представлені у комісіях.

Поділ  політичних партій та блоків на «парламентських» та «позапарламентських» суб’єктів формування виборчих комісій (2002-2006 рр.). Наділення ЦВК повноваженнями щодо утворення окружних виборчих комісій.

На парламентських виборах 2002 р. в Україні вперше вводиться обов’язкова для врахування у складі окружних та дільничних виборчих комісій квота парламентських політичних сил. 

У 2002 р. при формуванні окружних виборчих комісій обов’язкову квоту (один представник) отримали партії (блоки), які подолали чотиривідсотковий бар'єр на попередніх виборах, а також партії та блоки, які у поточному складі Верховної Ради України мали свої фракції. Інші суб’єкти виборів включались до складу окружних комісій шляхом жеребкування. Поза тим, усі партії та блоки, які претендували на представництво в окружних комісіях, повинні були мати зареєстровані організації в регіоні, в межах якого утворювався одномандатний округ.

На виборах 2006 р. пріоритетне право на включення одного представника до складу окружних виборчих комісій мали партії та блоки, які за рік до виборів мали свої фракції у Верховній Раді України. Навідміну від 2002 р., коли при формуванні дільничних комісій парламентські, позапарламентські сили та кандидати-мажоритарники мали рівні права, на цих виборах обов’язкова квота парламентських партій та блоків вже стосувалась і цього рівня.

Монополія парламентських  партій та блоків у виборчих комісіях  (2007 р.)

У 2007 р. парламентська більшість та парламентська опозиція розподілили рівно між собою окружні та дільничні виборчі комісії. Інші 15 суб’єктів позачергових виборів на мали законодавчої можливості бути представленими у цих комісіях.  На прикладі цього  підходу до формування комісій політичні еліти продемонстрували високий рівень  взаємної недовіри та намагання отримати позаконкурентні гарантії, але заручниками ситуації стали інші суб’єкти виборів. 

Перехідні положення провладної більшості законопроекту 9265-1 (народний депутат України Єфремов та ін.) передбачав, що до складу окружних та дільничних виборчих комісій в обов’язковому порядку мають включатися:

• політична партія, депутатська фракція якої зареєстрована в Апараті Верховної Ради України поточного скликання (не більше трьох членів комісії);
• політичні партії, що входять до виборчого блоку, депутатська фракція якого зареєстрована в Апараті Верховної Ради України поточного скликання (не більше трьох членів комісії).

Тобто, пропонувалась схема 15/3, коли б парламентські політичні сили займали  15 місць у окружних та дільничних комісіях, а інші 3 місця  мали визначатись  жеребкування.

Законопроект провладної більшості отримав значну критику, яка стосувалась необґрунтованості надання преференцій парламентським силам при формуванні комісій,  суб’єктивності критеріїв при включенні подань від політичних партій до складу комісій та призначенні їх керівництва, а також проблематичність реалізації опозиційними силами своїх квот у виборчих комісіях. Враховуючи те, що опозиційні парламентські фракції складаються з  декількох партій, то їм було б надзвичайно важко визначитись з єдиними кандидатурами до складу виборчих комісій. Виборчі блоки у парламенті вже давно не представляють реальне розташування політичних сил, а тому існував ризик використання владою факту їх формального існування для  отримання домінування у виборчих комісіях.  

Проект закону за авторством Єфремова встановлював лише один критерій при визначенні членів окружних та дільничних виборчих комісій –досвід роботи у виборчих комісіях. Цей надзвичайно абстрактний критерій активно використовувався на місцевих виборах 2010 р., коли більшість у комісіях отримували політичні сили, які брали участь у виборах лише  номінально. Для, прикладу, Донецька територіальна виборча комісія  тоді утворила  дільничні комісії за поданнями політичних партій, які майже не мали  своїх кандидатів на виборах до міської ради. 

Розподіл керівних посад в дільничних виборчих комісіях м. Донецьк.

Місцеві громадські спостерігачі та опозиційні політичні сили звертали увагу ЗМІ та широкої громадськості на сумнівність цієї ситуації, але судові інстанції підтвердили законність рішення  територіальної комісії, яка спиралась на  передбачений законом  критерій - досвід роботи у виборчих комісіях.

Проект ЗУ «Про вибори народних депутатів України», який був внесений депутатом Князевичем та результативно  проголосований у Верховній Раді України,  в частині формування виборчих комісій суттєво відрізняється від проекту Єфремова.  Передбачається, що  до складу окружних та дільничних виборчих комісій обов'язково включатимуться по одному представнику від депутатських фракцій, які зареєстровані в Апараті Верховної Ради України поточного скликання на початок виборчого процесу. Решта членів виборчих комісій будуть визначатись шляхом жеребкування.

При граничній чисельності окружних виборчих комісій (18 осіб) та дільничних виборчих комісій (24 особи)  даний підхід до їх формування  є значно демократичнішим, ніж це передбачалось законопроектом  депутата Єфремова. Позитивним фактом також є те, що депутати відмовились від своїх попередніх намірів заборонити відкликання та заміну  політичними партіями своїх представників у виборчих комісіях. В умовах становлення виборчих практик в Україні  така заборона сприяла би посиленню можливостей тіньового впливу одних політичних сил на членів комісій, які представляють інших суб’єктів.

Висновки

• У перехідних суспільствах незалежні виборчі комісії із пропорційним представництвом політичних сил більш адекватно відповідають задачам демократичного розвитку, ніж адміністрування виборів органами влади;
• Практика формування виборчих комісій в Україні  пройшла різні етапи свого становлення: від  ігнорування інтересів суб’єктів виборів до домінування парламентських сил у цьому процесі;
• Функціонування в Україні незалежних виборчих комісій із партійним представництвом супроводжується  значними проблемами. Але, ініціативи щодо впровадження «постійних» чи «професійних» виборчих комісій є передчасними та ризикованими, оскільки зараз мова йде  насамперед про становлення демократичних практик;
• Напрямком удосконалення підходу до формування виборчих комісій має стати зняття преференцій для парламентських сил.
• Перспективою законодавчого регулювання може стати комплексна система навчання членів виборчих комісій із одночасним наділенням партій обов’язками щодо завчасної підготовкою своїх кандидатів.

[1] Electoral Management Bodies as Institutions of Governance

Матеріал підготовлено для веб-ресурсу "Як ми обираємо Верховну Раду?"