Концепція змін до Закону „Про вибори народних депутатів України” в частині виборчої системи

1) Пропорційна виборча система повинна застосовуватись в округах, де розподіляється відносно велика кількість мандатів (наприклад, не менше 7-8 мандатів, що відповідатиме округам, межі яких збігатимуться з межами невеликих областей – Чернівецької, Чернігівської тощо), в іншому випадку така система по суті перетворюватиметься на мажоритарну систему відносної більшості. Наприклад, якщо в окрузі з 2 мандатами на мандати претендуватиме 15 партій, то мандати отримають ті з них, які наберуть найбільшу кількість голосів. Відповідно, цілком імовірною може бути ситуація, коли дві партії, за кандидатів від яких в окрузі сумарно буде подано 15%-20% голосів, отримають 100% мандатів, за рахунок розподілу між собою голосів партій-аутсайдерів.

2) Система має створювати умови для належної організації виборчого процесу, оперативного підрахунку голосів виборців та встановлення результатів виборів. В Україні участь у виборах традиційно бере значна кількість партій. У випадку надання виборцю можливості голосування за окремих кандидатів у партійних списках та кандидатів, висунутих шляхом самовисування, загальна кількість кандидатів в окрузі може бути значною. Зокрема, якщо у 8-мандатному окрузі кандидатів висунуть 10 партій, то підрахунок голосів доведеться проводити по 80 кандидатах. Крім того, з метою належної організації виборів у великих округах взаємодія окружних виборчих комісій з дільничними комісіями має забезпечуватись за рахунок впровадження проміжної ланки – територіальних виборчих комісій, оскільки в іншому випадку може бути суттєво ускладнено процес транспортування, прийому та передачі виборчої документації. Таким чином, можна зробити ряд висновків. По-перше, кількість мандатів, що розподілятимуться в окрузі, не повинна бути надмірною; наприклад – не перевищувати 12 мандатів. По-друге, організація виборчого процесу в округах має забезпечуватись окружними, територіальними та дільничними виборчими комісіями. Кількість дільниць в межах кожного територіального виборчого округу має бути приблизно однаковою (наприклад 100 дільниць, як пропонується в деяких законопроектах з питань виборів), що дозволить відносно рівномірно розподілити функціональне навантаження між територіальними виборчими комісіями. По-третє, існує потреба у перегляді форми виборчого бюлетеня, оскільки при балотуванні в окрузі 100, а то й більше кандидатів, довжина бюлетеня буде досить значною, що зумовить необхідність оснащення дільничних комісій додатковими скриньками для голосування, ускладнить транспортування бюлетенів до територіальних комісій тощо. Тому бюлетень має являти собою невелику картку, в якій виборець за допомогою трафарету із зазначенням порядкових номерів, прізвищ кандидатів та інших відомостей, вписуватиме порядковий номер кандидата в окрузі. Для того, щоб запобігти псуванню виборчих бюлетенів та визнанню їх недійсними, процедура заповнення бюлетеня має бути простою – виборець має вписувати до нього мінімальну кількість цифр, а не зазначати номер партії, номер кандидата у списку тощо – в іншому випадку, якщо виборець „забуде” вказати номери, необхідні для встановлення результатів його волевиявлення, бюлетень визначатиметься недійсним. Саме тому у виборчих округах має формуватись єдиний перелік кандидатів, кожному з яких відповідатиме єдиний номер, який вписуватиметься до бюлетеня. Ці номери можуть визначатись шляхом жеребкування (що недоцільно, оскільки віднайти прізвище кандидата з-поміж 100 інших кандидатів може бути складно), або в алфавітному порядку прізвищ кандидатів (найбільш прийнятний варіант).

3) Суть системи (зокрема, принципи конвертації голосів у мандати) та порядок голосування мають бути зрозумілими для виборця. Деякі фахівці пропонують впроваджувати при голосуванні прогресивні здобутки інших зарубіжних країн в царині виборчого права. Наприклад – надавати виборцю декілька голосів, які він може повністю чи частинами віддавати за певних кандидатів,  до того ж – з різних списків, право визначати найбільш і найменш бажаного для нього кандидата (преференційне голосування), право викреслювати виборців з бюлетенів тощо. В українських реаліях такі новації є утопією, оскільки значна кількість бюлетенів визнаватиметься недійсною, а процедура підрахунку голосів виборців на дільницях триватиме тижнями. З цього випливає два висновки: 1) порядок заповнення бюлетеня має бути простим і роз’яснюватись безпосередньо в бюлетені; 2) виборець повинен мати лише один голос. Оскільки з урахуванням вищенаведеного виборець вписуватиме до бюлетеня лише порядковий номер кандидата в окрузі, голос виборця має подаватись за одного кандидата. Бюлетень не повинен передбачати можливості голосування виборців проти всіх кандидатів, що відповідатиме рекомендаціям ОБСЄ/БДІПЛ. 

4) Система повинна забезпечувати справедливу конвертацію голосів виборців в мандати. Суть пропорційної системи якраз і полягає в тому, щоб результати голосування виборців прямо впливали на представництво тих чи інших політичних партій в парламенті. Саме тому не повинно виникати ситуації, коли, наприклад, партія, кандидати від якої отримають 5% голосів виборців у загальнонаціональному масштабі матимуть 40% місць в парламенті. Імовірність такого спотворення особливо зростає в умовах, коли мандати повністю розподіляються у відносно невеликих округах. Як приклад можна навести таку гіпотетичну ситуацію. Припустимо, у багатомандатному окрузі розподіляється 10 мандатів. Відповідно, для отримання одного мандату від округу партії необхідно отримати приблизно 10% голосів виборців. Припустимо також, що кандидатів в окрузі висунуло 5 партій, які отримали відповідно 51%, 34%, 5%, 5%, 5% голосів. При діленні голосів на квоту партії отримають відповідно 5, 3, 0, 0, 0 мандатів, нерозподіленими залишаться 2 мандати. За методом найбільших залишків остаточний розподіл мандатів виглядатиме так: 6, 4, 0, 0, 0, тобто перша партія при підтримці 51% виборців отримає 60% мандатів, друга партія при 34% голосів отримає 40% мандатів. При такому відхиленні в загальнонаціональному масштабі принцип пропорційності буде суттєво спотворено, і деякі партії при загальнонаціональній підтримці на рівні 20% можуть отримати 40% місць у парламенті. Саме тому у багатьох країнах Європи при застосуванні пропорційної системи мандати діляться у два чи більше етапів – спочатку на рівні округу, а потім – на загальнонаціональному рівні, де нерозподілені в округах мандати розподіляються вже пропорційно до рівня загальнонаціональної підтримки відповідних партій, що компенсує спотворення принципу пропорційності представництва при першому розподілі мандатів.

5) Система повинна забезпечувати можливість обрання до парламенту незалежних кандидатів (тобто кандидатів, висунутих шляхом самовисування), які отримали визначену кількість голосів виборців на свою підтримку, наприклад – на рівні виборчої квоти для відповідного округу. В іншому випадку імовірність потрапляння до парламенту кандидатів, висунутих шляхом самовисування, буде мінімальною. Крім того, тим кандидатам, які отримали значну кількість голосів виборців на свою підтримку, може надаватись пріоритет у проходженні до парламенту незалежно від номера, під яким їх включено до партійного списку. З іншого боку, при розподілі мандатів між кандидатами від однієї партії має враховуватись і їх номер у партійному списку.

6) Система повинна запобігати надмірному представництву в парламенті дрібних, маловпливових партій та партій, які спираються на підтримку виборців в обмеженій кількості регіонів (як наприклад, СДПУ (о) та „Громада” на виборах 1998 р., які подолали виборчий бар’єр лише за рахунок перемоги відповідно у Закарпатській та Дніпропетровській областях). Ця мета має бути досягнута шляхом закріплення у законі 4% виборчого бар’єру. У зв’язку з цим виникає питання про те, на якому саме етапі встановлення результатів виборів має застосовуватись виборчий бар’єр. Очевидно, що кандидати, які в багатомандатному виборчому окрузі отримали на свою підтримку кількість голосів, яка перевищує квоту для округу (тобто кількість поданих за них голосів еквівалентна одному місцю в парламенті), мають вважатись обраними, причому – незалежно від способу їх висування, що враховуватиме принцип рівності кандидатів. Виборчий бар’єр, таким чином, має бути застосований вже після визначення перших кандидатів, які вважаються обраними у виборчих округах. (див. нижче).

7) Система повинна враховувати неможливість проведення виборів в окремих багатомандатних округах та неможливість поєднання депутатського мандата з посадами в уряді. На відміну від всіх країн ЄС, за винятком Нідерландів, Люксембургу, Польщі, Франції та Кіпру, українське законодавство не передбачає можливості поєднання депутатського мандату з посадою члена уряду. Відповідно, у разі призначення депутата, обраного у певному окрузі, на посаду в Кабінеті Міністрів, його місце може залишитись вакантним до проведення чергових парламентських виборів, зокрема у випадку, якщо партією в окрузі буде висунуто незначну кількість кандидатів. Хоча ця проблема не може бути повністю вирішена (наприклад, у випадку призначення на посаду в уряді депутата, який висунув кандидатуру шляхом самовисування йому місце завжди залишатиметься вакантним), ризик збільшення кількості вакантних депутатських місць у Верховній Раді має бути мінімізований. Це може бути досягнуто шляхом закріплення в законі мінімальної кількості кандидатів, які мають бути висунуті партією в одномандатному окрузі. Ця кількість (як варіант) не повинна бути меншою за кількість мандатів, відведених для відповідного округу.

8) Оскільки заборона висування кандидатів виборчими блоками навряд чи може вважатись демократичною, закон повинен передбачати можливість висування кандидатів виборчими блоками. При цьому для виборчих блоків має встановлюватись вищий, ніж для партій виборчий бар’єр (5-7%).

З урахуванням вищезазначеного на виборах до парламенту пропонується запровадити пропорційну виборчу систему з такими особливостями:

• Вибори проводяться у багатомандатних виборчих округах, у кожному з яких обирається не менше 8 і не більше 12 депутатів. Кількість та межі виборчих округів визначаються безпосередньо в Законі „Про вибори народних депутатів України”
• Висування кандидатів на виборах у багатомандатних округах може здійснюватись шляхом самовисування, висування партіями і блоками.
• Партії та блоки висувають: а) списки кандидатів у багатомандатних виборчих округах; б) загальнодержавний список кандидатів, до якого включаються всі і лише ті кандидати, яких було включено до списків кандидатів в багатомандатних виборчих округах.
• Мінімальна кількість кандидатів у загальнодержавному списку не повинна бути меншою за 14 осіб (мінімальний кількісний склад фракції; з урахуванням кількості мандатів у виборчих округах реальна кількість кандидатів у загальнодержавному виборчому списку становитиме не менше 16 осіб і кожна партія висуватиме кандидатів не менш ніж у 2 багатомандатних округах). Мінімальна кількість кандидатів у списку для багатомандатного виборчого округу не може бути меншою за кількість мандатів, які підлягають розподілу у виборчому окрузі (що мінімізуватиме ризик появи вакантних місць). У той же час, з метою запобігання висуванню в округах надмірної кількості кандидатів, максимальна кількість кандидатів у списку для багатомандатного виборчого округу не повинна перевищувати кількість мандатів в окрузі більш ніж на 3 (тобто не більше 11-15 кандидатів).
• У кожному зі списків (загальнодержавному списку та списку для багатомандатного виборчого округу) зазначається визначений з’їздом партії (міжпартійним з’їздом) порядковий номер кандидата. Це необхідно для того, щоб виборці могли зрозуміти, обрання якого саме кандидата в окрузі та загалом є найбільш пріоритетним для партії або блоку.
• Не пізніш ніж на наступний день після завершення строку реєстрації кандидатів ЦВК присвоює кандидатам у депутати у кожному з багатомандатних округів порядкові номери. Порядкові номери присвоюються відповідно до алфавітного порядку прізвищ, імен та по-батькові кандидатів. У той самий день кандидати можуть розпочати здійснення передвиборної агітації у відповідному окрузі. Кожен кандидат відкриває накопичувальний та поточні рахунки власного виборчого фонду. Аналогічне право надається партіям і блокам, що висунули кандидатів на виборах.
• Для голосування використовується виборчий бюлетень без зазначення прізвищ кандидатів у депутати. Бюлетень повинен містити роз’яснення щодо порядку його заповнення а також порожній квадрат для вписування порядкового номера кандидата у зведеному списку кандидатів у виборчому окрузі. Кожен виборець має один голос, який може бути відданий за одного кандидата у депутати. Перед входженням до кабіни для голосування кожному виборцю видається трафарет з прізвищами кандидатів у депутати в алфавітному порядку, їх порядковими номерами (теж в алфавітному порядку) у зведеному списку кандидатів у багатомандатному виборчому окрузі, зазначенням суб’єкта висування, номера кандидата у загальнодержавному списку партії (блоку), номера кандидата у списку кандидатів у багатомандатному окрузі. Виборець проставляє порядковий номер кандидата, за якого він голосує, у виборчому бюлетені, вкидає бюлетень до скриньки для голосування і повертає трафарет члену дільничної виборчої комісії. У разі вибуття кандидата з балотування ДВК на підставі рішення ЦВК проставляє на трафаретах штамп „Вибув”. За крадіжку або навмисне псування трафарету встановлюється адміністративна відповідальність.
• Голоси виборців, подані за кандидатів у депутати, висунутих партіями та блоками, вважаються також голосами на підтримку відповідних партій і блоків.
• Після опрацювання протоколів територіальних виборчих комісій про підсумки голосування у територіальних виборчих округах та вчинення інших організаційних дій, пов’язаних з опрацюванням даних протоколів, окружна виборча комісія встановлює виборчу квоту для виборчого округу шляхом ділення кількості голосів виборців, поданих за всіх кандидатів в окрузі, на кількість мандатів. Після цього кількість голосів, поданих за кожного кандидата у багатомандатному окрузі, ділиться на виборчу квоту. Кандидати від партій і блоків та кандидати, висунуті шляхом самовисування, які в результаті ділення отримали число не менше за 1, вважаються обраними.
• ЦВК на підставі даних протоколів ОВК встановлює загальну кількість голосів, поданих за всіх кандидатів від кожної партії та блоку у загальнодержавному виборчому окрузі (тобто у всіх багатомандатних виборчих округах). Ті партії і блоки, які подолали у загальнодержавному окрузі виборчий бар’єр, до участі у подальшому розподілі мандатів не допускаються (хоча окремі кандидати від таких партій могли отримати мандати під час першого перерозподілу). Не допускаються до такого розподілу й кандидати, висунуті шляхом самовисування. Кількість мандатів, яка підлягає подальшому розподілу в межах загальнодержавного виборчого округу, являє собою різницю між 450 і тією кількістю мандатів, які були розподілені окружними виборчими комісіями між кандидатами, які отримали на свою підтримку кількість голосів, яка перевищила виборчу квоту. Для визначення загальної кількості мандатів, які отримує кожна партія і блок, що подолав виборчий бар’єр, у загальнодержавному окрузі, голоси за такі партії і блоки послідовно діляться на 1, 2, 3, 4, 5 і т.д. (метод д’Ондта). Найбільші залишки, отримані в результаті такого поділу, визначають кількість місць, отриманих кожною партією та блоком у парламенті.
• Розподіливши мандати між партіями і блоками, ЦВК приступає до визначення результатів виборів в багатомандатних округах. Для цього кількість голосів виборців, поданих в кожному окрузі за кандидатів від партій і блоків, які подолали виборчий бар’єр, ділиться на кількість мандатів, які залишились нерозподіленими після визначення ОВК перших кандидатів-переможців. Після цього кількість голосів, поданих за всіх кандидатів в окрузі від кожної партії та блоку, які подолали виборчий бар’єр, ділиться на це число. Отримане ціле число і є кількістю мандатів, які отримують відповідні партії та блоки в окрузі на цьому етапі розподілу. Від цього числа віднімається кількість мандатів, розподілених ОВК між кандидатами від цієї партії чи блоку під час визначення перших переможців (оскільки їх вже було обрано і враховувати їх голоси непотрібно). В межах цього числа обраними вважаються ті кандидати від партії чи блоку, які отримали на свою  підтримку найбільшу кількість голосів виборців, незалежно від їх місць у загальнодержавному списку кандидатів чи списку кандидатів в багатомандатному окрузі (тут можливий й інший варіант, який більше задовольнятиме партійне керівництво, а не виборців – обраними вважаються кандидати від партії чи блоку під вищими порядковими номерами у списку кандидатів в багатомандатному окрузі; може бути й компромісний варіант: якщо кандидат отримав, наприклад, 0.5 квоти, він має пріоритетне право на проходження незалежно від номера у списку, якщо менше 0.5 квоти – він такого пріоритету немає у кандидати обираються в черговості, визначеній списком кандидатів для округу).
• Після завершення розподілу мандатів в багатомандатних округах ЦВК переходить до розподілу компенсаційних мандатів між партіями і блоками, які залишились нерозподіленими в округах. Для цього від кількості мандатів, яку отримала кожна партія і блок в загальнодержавному окрузі, віднімається кількість мандатів, отриманих партією або блоком в усіх багатомандатних округах. Отримане число і є кількістю компенсаційних мандатів, отримуваних кожною партією чи блоком. Після цього ЦВК проводить розподіл залишків мандатів між партіями і блоками. Із загальнодержавних списків цих партій і блоків викреслюються кандидати, яких було обрано за результатами попередніх перерозподілів. Після цього ЦВК визнає обраними кандидатів від кожної партії і блоку відповідно до черговості, визначеної загальнодержавним списком з урахуванням наявності нерозподілених мандатів у виборчих округах. Пріоритетне право на визнання обраними мають кандидати з вищими порядковими номерами у списках тих партій, які за результатами поділу отриманих їхніми кандидатами голосів на кількість мандатів округу (попередній пункт) отримали найбільші залишки. На цьому етапі розподіл мандатів між партіями і кандидатами завершується розподілом всіх мандатів, які залишились нерозподіленими в округах за результатами попередніх розподілів.
• У разі дострокового припинення повноважень депутата від партії або блоку, пріоритетне право на отримання мандату в окрузі переходить до кандидата від цієї ж партії, який висунув свою кандидатуру у цьому окрузі і має вищий або наступний в порядку черговості номер у загальнодержавному списку партії.

Пропонована система дозволяє:

Забезпечити представництво в парламенті кандидатів, які користуються високим рівнем підтримки виборців, незалежно від суб’єктів їх висування і подолання партіями чи блоками, які яких висунули, виборчого бар’єру;

• зменшити вплив адміністративного ресурсу на результати виборів за рахунок величини округів (порівняно зі змішаною чи мажоритарною системою відносної більшості);
• створити умови для активізації внутрішньопартійної та міжпартійної конкуренції, посилення кадрового потенціалу партій;
• посилити зв’язки обраних депутатів з виборцями;
• зберегти за партійним керівництвом певних важелів впливу на черговість обрання кандидатів до парламенту;
• запобігти надмірній фракційній фрагментації парламенту за рахунок виборчого бар’єру, застосування методів д’Ондта та найбільших залишків при розподілі мандатів;
• розподілити всі мандати, які підлягають розподілу в багатомандатних округах;
• мінімізувати ризики збільшення кількості вакантних місць в парламенті.

Територіальна організація виборів

Система територіальної організації виборів включатиме виборчі дільниці, територіальні виборчі округи, виборчі округи, загальнодержавний виборчий округ, який включатиме всю територію України та закордонні виборчі дільниці. За пропонованої величини округів (8-12 мандатів) всі закордонні дільниці можуть бути прикріплені до одного з виборчих округів, утвореного на території України. Межі виборчих округів необхідно чітко зафіксувати в законі. При цьому має максимально враховуватись обласний поділ (там де це можливо), межі районів та міст обласного значення. Кількість виборців в АРК та Севастополі не дозволяє проводити в них вибори за пропорційною системою, а тому до них мають бути віднесені окремі райони сусідніх областей. У місті Києві допускається утворення декількох округів, до одного з яких відноситимуться закордонні виборчі дільниці. Межі територіальних виборчих округів збігатимуться з межами районів та міст обласного значення, а також охоплюватимуть близько 100 виборчих дільниць. У законі мають бути визначені підстави перегляду меж виборчих та територіальних виборчих округів, порядок утворення, функціонування та ліквідації виборчих дільниць.

Виборчі комісії

Система виборчих комісій включатиме ЦВК, окружні виборчі комісії, територіальні та дільничні виборчі комісії. Основне завдання територіальних комісій – забезпечення взаємодії ДВК з органами ведення Державного реєстру виборців та окружними комісіями. З метою забезпечення представництва у складі комісій суб’єктів виборчого процесу, у тому числі кандидатів, висунутих шляхом самовисування, ОВК та ТВК мають формуватись після реєстрації кандидатів на виборах. Відповідно, реєстрація кандидатів у багатомандатних округах здійснюватиметься ЦВК. У складі ОВК будуть представлені лише суб’єкти виборчого процесу, а не просто „парламентські партії”. Половина посад в ОВК відводитиметься партіям, які самостійно або з іншими партіями утворили фракції в парламенті, друга половина – кандидатам, висунутим шляхом самовисування та іншим партіям, суб’єктам виборчого процесу. В межах відповідних квот місця розподілятимуться жеребкуванням. Комісії формуватимуться по вертикалі – ЦВК утворюватиме ОВК, ОВК – ТВК, ТВК – ДВК. Право на представництво у складі ТВК і ДВК отримуватимуть лише ті партії, які висунули кандидатів у відповідному виборчому окрузі. Половина місць в ТВК та ДВК відводитиметься парламентським партіям, які висунули кандидатів в окрузі, друга половина – кандидатам, висунутим шляхом самовисування, та іншим партіям – суб’єктам виборчого процесу, які висунули кандидатів в окрузі.