Контекст та історія проблеми

Виборче законодавство в Україні традиційно кардинально оновлюється напередодні старту чергової кампанії, що не відповідає міжнародним стандартам, викладеним зокрема і в Кодексі належних практик у виборчих справах Європейської комісії «До демократії через право» (Венеціанська комісія). Один з принципів – стабільність виборчого законодавства передбачає те, що основні його елементи, зокрема і виборча система, склад комісій і межі округів не можна переглядати менш, як за рік до виборів. Також Венеціанська комісія рекомендує визначити та закріпити вище зазначені базові положення у Конституції чи документі, що має вищий статус за звичайний закон, наприклад, Кодексі. Законодавчий процес в українських реаліях останніх років, зокрема до виборів Президента України 2010 року та до місцевих рад, виборів сільських, селищних, міських голів 2010 року, викликав шквал критики української та міжнародної спільноти. Парламентом затверджувалися положення, 6 з яких згодом успішно були оскаржені у Конституційному Суді, інші - також зазнали критики Венеціанської комісії. Крім того, нові норми вносилися у надзвичайно стислі строки, через що з ними не змогли ознайомитися і безпосередні організатори виборів на місцях. Наприклад, останніх змін ЗУ «Про вибори Президента України» зазнав 3 лютого 2010 року, тобто, за 4 дні до повторного голосування, що ставило під сумнів саму можливість проведення виборів з дотриманням принципів законності та верховенства права. В той же час, профільний закон, що регулював організацію та проведення місцевих виборів, в більшості своїх норм не відповідав основоположним принципам організації демократичних виборів, поставив в нерівні умови суб’єктів виборчого процесу та не дав можливості оскаржити їх результати.

Варто зазначити, що система, яка визначає розподіл голосів між партіями та окремими кандидатами, досить рідко є наслідком осмисленого, незаангажованого політично вибору законодавців, особливо в українських реаліях. У таких держав як наша, просто, відсутні традиції, які формують виборчі системи та правила. До влади приходять нові політичні сили, для яких вигіднішою видається та чи інша виборча формула (елемент системи, за допомогою якого на основі голосування визначається кількість отриманих мандатів). Але не можна не відзначити, що всі застосовані на українських теренах виборчі системи в минулому, мали суттєві недоліки. Так, на прикладі виборів до ВРУ, у 1994 році депутати обиралися в одномандатних мажоритарних виборчих округах з урахуванням системи абсолютної більшості. Вибори на кожному окрузі організовувалися у 2 тури, якщо у першому один з кандидатів не перемагав з результатом не менш ніж 50 + 1%. Крім того, якщо явка виборців була меншою за 50%, то вибори проводилися повторно. Таким чином Парламент не зміг працювати у повному складі, а безкінечні перевибори на окремих округах виснажували державний бюджет. Вже у 1998 та 2002 роках було запроваджено іншу формулу розподілу мандатів відповідно до мажоритарно-пропорційної системи. Таким чином 50% депутатів обиралися у одномандатних мажоритарних виборчих округах відносною більшістю, тобто, без другого туру, а 50% - багатомандатному національному окрузі за закритими партійними списками. Втім, застосування саме цієї системи призвело до поширення політичної корупції в Парламенті та широкого використанні адміністративного ресурсу під час кампанії. Так, тільки за 4 перші роки (1998-2002) було зафіксовано 600 офіційних переходів депутатів з однієї фракції до іншої. Жодного відношення до ідеологічних конкурентних змагань така поведінка народних обранців не мала. Крім того, почав поглиблюватися розрив між депутатами та їх виборцями. Під час чергових та дочасних парламентських виборів 2006 та 2007 років була застосована пропорційна система з закритими списками, яка не припинила практику «купівлі» депутатських мандатів чи голосів у стінах ВРУ, але остаточно розірвала зв’язок між народних обранцем та виборцями.

Втім, не прогресивною на сьогоднішній день видається позиція Президента, який планує внести законопроект «Про вибори народних депутатів України», який поверне нас до мажоритарно-пропорційної системи відносної більшості. Така формула розподілу мандатів була випробувана ще за часів Президента Леоніда Кучми, як одна з найбільш придатних для зміцнення владної вертикалі через використання адміністративного ресурсу. Система також виправдала себе під час місцевих виборів, коли партія влади змогла забезпечити собі перемогу у регіонах, які через ідеологічні розбіжності не надають електоральної підтримки через пропорційну частину, але виборці менш уважні у одномандатних виборчих округах. Крім того, і адміністративний ресурс, і підкуп виборців краще працює на кандидатів-мажоритарників. Втім, система порушує принцип рівності суб’єктів, які балотуються за списками партії, чи у одномандатних округах.

Тож, вище зазначені тези свідчать про важливість системної роботи над виборчим законодавством, метою якої повинно стати не задоволення потреб провладної на момент прийняття закону партії, а суспільства та парламентаризму. Для реалізації цього завдання необхідно організувати повномасштабний суспільний діалог, результатом якого стане повноцінна виборча реформа. Крім того, варто прислухатися до думки профільної міжнародної спільноти, яка закликає державу Україна прийняти Виборчий Кодекс, що повинно дещо стабілізувати виборчий процес в Україні. На думку ж більшості незалежних українських експертів внутрішньопартійну демократію, прозорість фінансування політичних партій та залучення ресурсів виборців стане можливим за умови застосування пропорційної виборчої системи з відкритими списками.

Про Виборчий Кодекс та перезавантаження виборчої реформи

Хоча в листопаді 2010 року створено робочу групу, яка повинна була працювати над розробкою Виборчого Кодексу, жодних зрушень в цьому напрямку досі немає. Не зрозумілим також залишається питання, чи є перспективи продовження роботи над окремими виборчими законами завчасно до проведення кампаній відповідного рівня та чи будуть вони між собою кодифіковані в майбутньому.

Робочу групу, до складу якої увійшли народні депутати, представники міжнародних та українських організацій, члени Центральної виборчої комісії, навряд чи буде реанімовано для роботи над іншими профільними законодавчими актами. Підготовлений за її участі технічний текст законопроекту «Про вибори народних депутатів України» в сирому вигляді, за наявності юридичних розбіжностей та неточностей і різних статтях, було перекладено англійською мовою та надіслано на експертизу до Венеціанської комісії та Міжнародної фундації з виборчих систем (IFES). Орієнтовно на початку осені документ буде зареєстровано у Верховній Раді України. Крім того, законопроект можуть розглянути в першому читанні ще до оприлюднення висновків Європейської комісії «До демократії через право». Втім, вже зараз зрозуміло, що новий закон не вирішить проблеми відходу виборчого процесу від міжнародних стандартів, якщо не буде здійснено ряд заходів, через які залучено ширші кола громадськості до реформи та легітимізовано її зміст в очах громадян.

Передумови

  1. 1. Виборча система, запропонована в технічному тексті законопроекту «Про вибори народних депутатів» повинна бути переглянута за участі всіх політичних акторів та незалежних експертів. Без повноцінного суспільного діалогу немає жодної гарантії, що новий закон, в гірших традиціях українського виборчого нормотворення, написаний не під одну парламентську кампанію 2012 року.
  2. 2. Суміжне законодавство, що регламентує окремі процеси в рамках виборчого, повинно прийматися в пакеті разом з основним профільним законом. Так, законопроект «Про територіальну організацію виборів», який вже пройшов перше читання, визначатиме територіальний поділ країни на округи і їх межі. Відповідно, законопроект, який буде подано Президентом на розгляд ВРУ, готується без повноцінного врахування змісту та норм вище зазначеного. Також ніхто не може прогнозувати, яким буде остаточний зміст ЗУ «Про територіальну організацію виборів» на момент його ухвалення.
  3. 3. Якісний та суспільно легітимний Виборчий Кодекс повинен стати мірою оцінювання виборчої реформи в цілому. Термін ухвалення документу необхідно визначити та озвучити суспільству разом з логікою підготовки та повноцінною системою залучення політичних акторів і незалежних експертів до його розробки. У зв’язку з тим, що один з варіантів Кодексу, який отримав офіційні схвальні висновки Венеціанської комісії,  вже зареєстровано у ВРУ, саме цей документ і варто взяти за основу, з метою доопрацювання через широке суспільне обговорення.
  4. 4. Законодавство повинно бути спрямоване на повноцінне забезпечення рівності суб’єктів виборчого процесу через справедливе формування виборчих комісій, доступу до ЗМІ та виборців, пропорційну нарізку постійних округів з невеликим дозволеним відхиленням по кількості виборців у кожному з них.
  5. 5. Забезпечення доступу до суспільно-важливої інформації виборців через оприлюднення інформації щодо джерел фінансування виборчих кампаній кандидатів, їх декларацій, програм та біографічних даних всіх суб’єктів виборчого процесу, включно з тими, що є само висуванцями у одномандатних мажоритарних виборчих округах.
  6. 6. Створення передумов для оновлення складу ВРУ та викорінення політичної корупції шляхом ухвалення пропорційної виборчої системи з відкритими списками та представлення в Парламенті інтересів різних суспільних груп шляхом запровадження обґрунтованого прохідного бар’єру.