2 жовтня 2023 року Одеський окружний адміністративний суд відмовив у задоволені позову екссекретарці Херсонської міської ради про поновлення її на посаді. Водночас рішення суду поки що не набрало законної сили.

Хронологія подій та обставини справи

11 грудня 2020 року Рішенням Херсонської міської ради Галину Лугову, депутатку Херсонської міської ради VІІІ скликання, обрали секретаркою ради. 

Після запровадження воєнного стану розпорядженням Президента України №195/2022-рп від 21.09.2022 року Президент призначив Галину Лугову керівником новоствореної Херсонської міської військової адміністрації (далі МВА). Водночас вона продовжувала займати посаду секретаря міської ради.

2 березня 2023 року Президент України своїм розпорядженням № 29/2023-рп звільнив її з посади начальниці Херсонської МВА, а на її місце було призначено Романа Мрочка. У зв'язку з цим, Галина Лугова повернулася до виконання своїх безпосередніх обов'язків секретаря Херсонської міської ради.

12 червня 2023 року новопризначений начальник Херсонської МВА своїм розпорядженням № 375-к звільнив Галину Лугову з посади секретарки ради. Остання оскаржила зазначене розпорядження до адміністративного суду.

У суді було з'ясовано, що позиція відповідача (Херсонської МВА), ґрунтується на тому, що, оскільки постановою Верховної Ради України від 03.11.2022 № 2706-1Х у період дії воєнного стану в Україні та 30 днів після його припинення чи скасування начальник Херсонської МВА здійснює повноваження відповідної міської ради, потреба у здійснені повноважень за посадою секретаря Херсонської міської ради відсутня. Начальник Херсонської МВА вважає відповідно це обставиною, що унеможливлює перебування на службі секретаря ради як посадової особи, повноваження якої у період дії воєнного стану в Україні та 30 днів після його припинення чи скасування не здійснюються через продовження дії воєнного стану.

Аналіз рішення суду в першій інстанції

Аналізуючи рішення суду у справі № 420/18010/23 його умовно можемо поділити на 2 частини: оцінка спірних правовідносин з точки зору порядку дострокового припинення повноважень секретаря міської ради визначеного Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» та оцінка рішення начальника Херсонської МВА щодо дострокового припинення повноважень відповідно до Закону "Про правовий режим воєнного стану".

У першому випадку суд дійшов висновку, що прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень секретаря міської ради належить до виключних повноважень відповідної ради. Такий висновок обґрунтовувався частиною 5 статті 50 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою повноваження секретаря сільської, селищної, міської ради можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради.

Водночас доволі дискусійним є висновок суду щодо рішення начальника МВА про дострокове припинення повноважень секретаря міської ради. Так, суд вважає, що таке повноваження начальника Херсонської МВА є дискреційним. Крім цього, суд зауважує, що відповідно до пункту 8 частини 6 статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» начальник військової адміністрації видає накази та розпорядження у межах своїх повноважень, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради (рад). У зв'язку з цим, суд дійшов висновку, що не має права втручатися у внутрішню компетенцію органу і не може надавати оцінки мотивам, з яких він виходив. Такий висновок вбачається формальним, який не вирішує  спір по суті.

Також із приводу останнього висновку і в цілому щодо резолютивної частини рішення суду також варто зауважити таке.

У науковій літературі та судовій практиці під дискреційними повноваженнями переважно розуміють сукупність прав та обов'язків суб'єкта на власний розсуд визначати повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів рішень, кожне з яких є правомірним. 

Водночас дискреція не є довільною. Вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Таким чином, прогалини у правовому регулюванню не зумовлюють виникнення дискреційних повноважень.

Законодавство про воєнний стан і справді передбачає можливість на період дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування уповноважити начальника військової адміністрації здійснювати повноваження сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, сільського, селищного, міського голови. Умовою для цього є, по-перше утворення військової адміністрації (ВА), та, по-друге, прийняття за поданням президента парламентом рішення про здійснення начальником ВА відповідних повноважень (пункт 1 частина 2 статті 10 Закону України “Про правовий режим воєнного стану”). Рішення щодо утворення Херсонської міської військової адміністрації було прийнято Указом Президента від 19.09.2022 №658/2022, а щодо передачі її начальнику повноважень відповідних міської ради, її виконавчого комітету та міського голови - Постановою Верховної Ради України від 03.11.2022 № 2706-IX.

Крім цього, у пункті 8 частини 6 статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» зазначено, що начальник військової адміністрації видає накази та розпорядження у межах своїх повноважень, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради (рад).

Отже, для таких випадків законодавство не містить обмеженого переліку повноважень органу місцевого самоврядування, які може здійснювати начальник МВА, а, отже, принаймні формально виглядає, що він може приймати будь-які рішення замість міської ради. Утім, на наш погляд, це не означає, що начальник МВА може здійснювати повноваження органу місцевого самоврядування на власний розсуд без дотримання загальноприйнятих вимог щодо такої дискреції. 

Так, повноваження щодо дострокового припинення повноважень секретаря міської ради належить до виключних повноважень міської ради, що передбачено частиною 5 статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а відповідна процедура додатково регламентована ст. 47 Регламенту Херсонської міської ради. Для того, щоб рішення органу відповідало загальновизнаним засадам «належної процедури» та «верховенства права» у Регламенті передбачені норми, які мають на меті забезпечити обґрунтованість рішення про дострокове припинення повноважень. Зокрема, ініціатор такого подання на пленарному засіданні має пояснити його причини, а секретарю надається право на відповідь. Таким чином, міська рада як колегіальний орган при ухваленні рішення зважає на аргументи сторін та приймає збалансоване рішення. Таким чином, закон та регламент визначають чітку та належну процедуру реалізації цього повноваження, а також передбачають деякі гарантії, що можуть запобігти прийняттю необгрунтованого рішення.

Вимога належного обґрунтування рішень органів влади є складовою верховенства права, а, отже, поширюється і на начальника МВА. Водночас аргументація начальника Херсонської МВА, що “потреба у здійснені повноважень за посадою секретаря Херсонської міської ради відсутня” не відповідає цій вимозі. Таке формулювання не дозволяє оцінити рішення як раціональне та належно вмотивоване.

Крім цього, варто зауважити, що ця позиція взята з рішення суду у справі № 420/18010/23, а саме розпорядження начальника Херсонської МВА № 375-к від 12.06.2023 р. про дострокове припинення повноваження секретаря Херсонської міської ради так і не вдалося віднайти у відкритому доступі. Причиною цьому може бути недолік Закону України «Про правовий режим воєнного стану», який у пункті 8 частини 6 статті 15  передбачає, що мають бути оприлюднені накази начальника МВА, видані в межах повноважень місцевих рад (крім тих, що містять інформацію з обмеженим доступом), не згадуючи при цьому рішення МВА у формі розпорядження. Хоча від аналогічного акту міської ради у формі рішення чинне законодавство вимагає таке оприлюднення.

З огляду на те, що рішення начальника МВА ймовірно не було опублікованим, ми не можемо оцінити чи діяв начальник МВА реалізуючи дискреційні повноваження прозоро і в якомога послідовніший спосіб, та чи переслідував легітимну мету. Таким чином, немає відповіді на питання для чого припиняти повноваження секретаря міської ради, повноваження якої здійснює начальник ВА на визначений законом час. Водночас відсутність секретаря міської ради може вплинути на відновлення нормального функціонування Херсонської міської ради після спливу цього строку. У такому разі це буде порушенням прав місцевого самоврядування, адже секретар виконує важливі функції у міській раді: веде засідання ради, організовує підготовку сесій ради, забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організовує контроль за їх виконанням, забезпечує оприлюднення рішень ради, сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень та реалізує інші повноваження, передбачені ч. 3 ст. 50 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Крім цього, особливе місце посада секретаря серед інших в органі місцевого самоврядування ще й тому, що він може здійснювати повноваження міського голови, як і сталося в місті Херсон. Тому при прийнятті таких рішень обов'язково потрібно враховувати, що міська рада і її органи не припинили своє існування і в перспективі мають відновити роботу.

***

У зв'язку з цим ОПОРА застерігає, що необгрунтована і вибіркова передача повноважень органів місцевого самоврядування до військових адміністрацій або їх начальників, так само як і здійснення останніми своїх повноважень, які не спрямовані на подолання загроз для безпеки і правопорядку на відповідній території, може сприйматися суспільством як порушення права на місцеве самоврядування або інструмент політичної боротьби. Належне обґрунтування рішень органів влади є складовою верховенства права, яке разом із забезпеченням прав місцевого самоврядування є вимогами сучасної демократичної держави та умови інтеграції України до Європейського Союзу.

Нагадуємо, у своєму матеріалі ОПОРА вже звертала увагу, що місцеве самоврядування є засадою конституційного ладу України та характеристикою демократичної держави, адже депутати міської ради та міський голова наділені представницькими мандатами.