Дисклеймер! Ця публікація є частиною серії матеріалів про громадянство. Мета публікації — просвіта й інформування громадян про права та обовʼязки, пов'язані з інститутом громадянства.

У світлі значної суспільної уваги до питань набуття та припинення громадянства і появи нових законодавчих ініціатив юристи ОПОРИ проаналізували особливості припинення громадянства, а також пояснили, у чому полягають особливості позбавлення громадянства та зміст принципу єдиного громадянства.

Вступ

Протягом травня-червня 2022 року ЗМІ поширювали інформацію про низку законодавчих ініціатив щодо позбавлення громадянства. Зокрема, серед них були такі законопроекти:

Перший законопроєкт пропонує передбачити у законодавстві можливість позбавлення громадянства України осіб, які під час воєнного стану, стану війни виїхали до країни, яка здійснює військову агресію проти України, або які є військовозобов’язаними і виїхали за кордон та без поважних причин не повернулися протягом 30 днів, або які письмово відмовилися від призову (мобілізації) на військову службу. 

Своєю чергою, друга законодавча ініціатива передбачає запровадження нової санкції кримінальної відповідальності — позбавлення громадянства України, яке повинне застосовуватися винятково за вчинення державної зради.

Втім, обидва законопроекти не мали підтримки окремих міністерств та комітетів Верховної Ради України, а Комітет з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій у Донецькій, Луганській областях та Автономної Республіки Крим, міста Севастополя, національних меншин і міжнаціональних відносин рекомендував профільним комітетам за наслідками розгляду у першому читанні повернути законопроєкти суб'єктам законодавчих ініціатив на доопрацювання. Комітет також побіжно звернув увагу на можливі невідповідності таких ініціатив частині першій статті 25 Конституції України.

Крім того, засоби масової інформації неодноразово поширювали повідомлення, що “Президент видав указ про позбавлення громадянства” (наприклад, колишнього голови Одеської ОДА Міхеіла ‎Саакашвілі або колишнього народного депутата Артеменка Андрія). Насправді в контексті національного законодавства йдеться про інші інститути — припинення, втрату або вихід із громадянства, які є не лише “грою слів”, а мають змістовні відмінності.

Саме тому виникла необхідність пояснити особливості припинення громадянства, чим відрізняються між собою позбавлення, припинення, втрата громадянства України та вихід із нього, а також зміст принципу єдиного громадянства.

Що таке припинення громадянства?

Закон визначає громадянство України як правовий зв’язок між фізичною особою й Україною, що виявляється у їх взаємних правах та обов’язках. Відповідно, припинення громадянства є припиненням такого правового зв’язку.

Підстави припинення громадянства

У ст. 17 Закону “Про громадянство України” (далі — Закон) визначені 3 підстави припинення громадянства:

  1. внаслідок виходу з громадянства України;
  2. внаслідок втрати громадянства України;
  3. за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

Таким чином, вихід та втрата громадянства України є лише підставами для припинення громадянства та співвідносяться як загальне і його частини.

Які відмінності між втратою та виходом з громадянства?

Вихід — це процедура припинення громадянства за ініціативою особи або її законних представників, в той час як втрата — це процедура припинення громадянства, що полягає у прийнятті відповідного рішення з ініціативи держави без врахування бажання особи за наявності законних підстав, несумісних зі статусом громадянина України або тих, які свідчать про порушення процедури прийняття до громадянства України.

Особливості виходу з громадянства України

Так, за загальним правилом громадянин України, який постійно проживає за кордоном, може вийти з громадянства України за його клопотанням.

У ст. 18 Закону передбачено умови, коли діти можуть вийти з громадянства за клопотанням батьків/усиновлювачів. При цьому вихід дітей віком від 14 до 18 років із громадянства України може відбуватися лише за їхньою згодою. 

Також вихід із громадянства України не допускається, якщо особі в Україні повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення або стосовно якої в Україні є обвинувальний вирок суду, що набрав законної сили і підлягає виконанню.

Підстави для втрати громадянства України

Підставами для втрати громадянства України є:

  1. добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття;
  2. набуття особою громадянства України шляхом прийняття до громадянства (тобто за заявою особи відповідно до ст. 9 Закону “Про громадянство України) внаслідок обману, свідомого подання неправдивих відомостей або фальшивих документів;
  3. добровільний вступ на військову службу іншої держави, яка, відповідно до законодавства цієї держави, не є військовим обов’язком чи альтернативною (невійськовою) службою.

При цьому перша і третя підстави не можуть бути застосовані, якщо внаслідок цього громадянин України стане особою без громадянства (апатридом).

Що означає добровільне набуття громадянства іншої держави?

Добровільним набуттям громадянства іншої держави вважаються всі випадки, коли громадянин України повинен був звертатися із заявою чи клопотанням про набуття громадянства іншої держави відповідно до порядку, встановленого національним законодавством держави, громадянство якої набуто.

Які випадки не вважаються добровільним набуттям іншого громадянства?

Зважаючи на визначення вище, можна зробити висновок, що набуття громадянства без звернення із відповідною заявою чи клопотанням (так зване “автоматичне” набуття громадянства) не є добровільним. Однак у ст. 19 Закону додатково наведено приклади таких випадків:

  1. Одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України та громадянства іншої держави чи держав;
  2. Набуття дитиною, яка є громадянином України, громадянства своїх усиновлювачів унаслідок усиновлення її іноземцями;
  3. Автоматичне набуття громадянином України іншого громадянства внаслідок одруження з іноземцем;
  4. Автоматичне набуття громадянином України, який досяг повноліття, іншого громадянства внаслідок застосування законодавства про громадянство іноземної держави, якщо такий громадянин України не отримав документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави.
Яким чином можуть бути виявлені та доведені факти добровільного набуття іноземного громадянства?

Процес виявлення та доведення випадків добровільного набуття іноземного громадянства не є простим. Так, попри те, що свого часу у відстороненого голови Державної фіскальної служби Романа Насірова виявили паспорти Великобританії та Угорщини, у ЗМІ опублікували лист Державної міграційної служби про відсутність документально підтвердженої інформації для порушення питання про втрату громадянства України. Також рішення про припинення громадянства можуть оскаржуватись до суду, як це робив колишній народний депутат Артеменко Андрій. Держави опікуються своїми громадянами та далеко не завжди бажають взаємодіяти з Україною в питаннях підтвердження факту добровільного набуття їх громадянства. 

Однак для виявлення підстав для втрати громадянства у розділі IV Закону передбачено спеціальні повноваження органів влади, зокрема:

  • Президента України;
  • Комісії при Президентові України з питань громадянства;
  • Центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, яким виступає сьогодні Державна міграційна служба України;
  • Міністерства закордонних справ України, посольств та консульських установ України.

Як приклад можна навести право в установленому законодавством порядку безоплатно отримувати інформацію (в тому числі персональні дані) з автоматизованих інформаційних систем, реєстрів, баз даних, володільцем, розпорядником, держателем та/або адміністратором яких є центральні та місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, що належать до сфери управління державних органів, в обсязі інформації про особу та/або документів, пов’язаних із провадженням за заявами і поданнями з питань громадянства України, а також звертатися із запитами до уповноважених органів інших держав, міжнародних організацій (ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 25 Закону).

Чи відбувається втрата громадянства України автоматично у разі встановлення факту добровільного набуття іноземного громадянства?

Ні, процедура втрати громадянства вимагає прийняття відповідного рішення. Таким чином, навіть якщо особа добровільно набула іноземного громадянства та про це стало відомо компетентним органам, однак не було відповідного Указу Президента про припинення громадянства, особа залишається громадянином України.

Таким виявляється один із аспектів принципу єдиного громадянства: якщо громадянин України набув громадянства (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.

Що означає принцип єдиного громадянства України та хіба не забороняє він існування громадянства інших країн?

Для відповіді на це питання потрібно розуміти природу принципу єдиного громадянства України у конституційно-правовому полі.

Так, відповідно до с​т. 4 Конституції України, в Україні існує єдине громадянство. Однак визначення суті цього принципу відсутнє як в Основному Законі, так і в інтерпретаційних актах Конституційного суду. 17 грудня 2021 року народні депутати звернулися до Конституційного Суду з конституційним поданням щодо офіційного тлумачення статті 4 Конституції України в аспекті положення про те, що в Україні існує єдине громадянство. Однак до цього часу Конституційний Суд України так і не ухвалив рішення.

Все це призвело до поширення в суспільстві багатьох міфів та жартів, пов'язаних із розумінням принципу єдиного громадянства та підміни понять.

Наприклад, у 2014 році голова на той час Дніпропетровської облдержадміністрації Ігор Коломойський зізнався, що має громадянство трьох країн — України, Ізраїлю й Кіпру. Про це він сказав журналісту програми Радіо Свобода "Схеми" Сергію Андрушку. На запитання, паспорти яких країн у нього є, Коломойський відповів: "Окрім українського? Ізраїльський і кіпрський є". На уточнення, наскільки це відповідає українському законодавству, він відповів: "У Конституції написано, що заборонено подвійне громадянство. А потрійне — не заборонено".

Насьогодні єдине легальне визначення цього принципу міститься в ст. 2 Закону. Ця норма характеризує принцип єдиного громадянства таким чином:

  • виключається можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України;
  • якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави (держав) або іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.

Як бачимо, про жодну заборону множинного громадянства у цій статті не йдеться. Висновок про опосередковану заборону наявності кількох громадянств напрошується лише з огляду на норму, що передбачає можливість припинення громадянства на підставі його втрати через добровільне набуття іноземного громадянства, що, як ОПОРА вже зазначала, автоматично не відбувається та вимагає від Президента України прийняття відповідного Указу.

З якого моменту громадянство особи вважається припиненим?

Датою припинення громадянства України є дата видання відповідного указу Президента України. Громадянин України, який подав заяву про вихід із громадянства України або щодо якого оформляється втрата громадянства, до видання указу Президента України про припинення громадянства України користується всіма правами і несе всі обов’язки громадянина України. Такий підхід є логічним продовженням принципу єдиного громадянства, про який зазначено вище. 

Що ж таке позбавлення громадянства?

Законодавство та юридичні позиції Конституційного Суду України не містять визначення поняття “позбавлення громадянства”. У ст. 2 Закону України “Про громадянство України” передбачено лише принцип неможливості позбавлення громадянства України. Однак якщо спиратися на наукові та аналітичні джерела, то позбавлення громадянства можна визначити як форму примусового припинення правового зв’язку між людиною і державою, яке відбувається в односторонньому порядку та виконує каральну функцію (на кшталт санкцій юридичної відповідальності).

Україна ратифікувала Європейську конвенцію про громадянство та Конвенцію про скорочення безгромадянства, якими, серед іншого, передбачено, що жодна особа не може бути безпідставно позбавлена громадянства (таке саме положення міститься у ч. 2 ст. 15 Загальної декларації прав людини) і держава не позбавляє особу її громадянства, якщо таке позбавлення зробило б цю особу апатридом (тобто особою без громадянства). Втім, згадані конвенції все ж допускають можливість позбавлення громадянства.

Чому не можна позбавляти громадянства України і що це означає?

Насправді відповідь на це питання досить проста — це прямо заборонено у ч. 1 ст. 25 Конституції України. Остання передбачає, що громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство. 

Тому без конституційних змін прийняття таких законопроєктів є малоймовірним і матиме високий ризик визнання їх неконституційними Конституційним Судом України. 

Однак відповідні зміни до Конституції України мають перспективи бути визнаними у Висновку Конституційного Суду України як такі, що спрямовані на скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина (ч. 2, 3 ст. 22, ч. 1 ст. 157 Конституції України), що призведе до припинення процедури внесення змін до Основного Закону.

Тож чим відрізняються позбавлення та припинення громадянства?

Припинення громадянства не є каральним заходом, на відміну від позбавлення громадянства, що виконує, як правило, каральну функцію (на кшталт санкцій юридичної відповідальності).

А якщо у згаданих законопроектах замінити слово “позбавлення” на “припинення”?

Проста заміна слів розмиватиме та підмінятиме зміст понять “позбавлення” та “припинення” громадянства в межах системи законодавства України, викликатиме запитання “що тоді забороняє ч. 1 ст. 25 Конституції України?”, а також матиме реальні перспективи бути визнаною неконституційною (хоча, повторимося,  Конституційний Суд України ще не тлумачив цих понять, а “остаточне слово” все ж лишатиметься за ним).

У травні 2022 року було внесено ще один законопроект (№7339 від 02.05.2022), яким запропоновано, серед іншого, доповнити передбачений у ст. 19 Закону перелік підстав для втрати громадянства України двома новими, одна з яких визначена як: 

“засудження в Україні за вчинення злочину проти основ національної безпеки України, проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку чи за вчинення терористичного акту, публічні заклики до вчинення терористичного акту, створення терористичної групи чи терористичної організації, сприяння вчиненню терористичного акту, а також за фінансування тероризму”.

Змістовно такі положення нагадують додаткову санкцію юридичної відповідальності, тому тяжіють більше до “позбавлення”, ніж “втрати” громадянства. Однак, як вєуже було зазначено вище, ратифіковані Україною міжнародні конвенції загалом не виключають можливості позбавлення громадянства, а лише забороняють робити це свавільно. 

У цьому контексті цікавим є досвід Франції, де після низки терористичних актів у 2015 році вирішили закріпити додаткову санкцію юридичної відповідальності за тероризм у формі позбавлення громадянства. Венеційська комісія у своїй заяві та висновку підтвердила, що саме по собі позбавлення громадянства не суперечить міжнародним стандартам, проте:

  • відповідні положення повинні бути закріплені в Конституції;
  • варто передбачити, що позбавлення громадянства є "додатковим покаранням", яке має застосовуватися індивідуально кримінальним судом;
  • така санкція не повинна дискримінувати осіб залежно від порядку набуття громадянства;
  • необхідно дотримуватися принципів належної правової процедури та пропорційності.

При цьому Франція, на відміну від України, не ратифікувала ні Європейську конвенцію про громадянство, ні Конвенцію про скорочення безгромадянства.

Чим регулюється питання припинення громадянства України?

Питання припинення громадянства України регулюється: